CC BY
374
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ. НАЛОГИ
УДК 34.096
Проблемные вопросы финансирования мировых судей
В статье рассматриваются проблемные вопросы нормативно-правового регулирования порядка финансирования мировых судей, автором обосновывается реформирование действующего законодательства необходимостью образования в субъектах Российской Федерации органов судебной власти, судейского сообщества и органов, обеспечивающих их деятельность, и, с учетом принципа разделения властей, им-плементированных в разработку, представлено обсуждение проектов региональных бюджетов, расходование средств которых осуществляется и подконтрольно указанным органам.
Ключевые слова: мировые судьи, финансирование, органы судебной власти, судейское сообщество, органы, обеспечивающие их деятельность, принцип разделения властей.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом (комментарий 1).
Данное положение Основного закона государства конкретизировано в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации», согласно которому для обеспечения единства судебной системы Российской Федерации финансирование федеральных судов и мировых судей осуществляется из федерального бюджета (комментарий 2).
Финансирование судов только за счет средств федерального бюджета также закреплено в Федеральном законе «О финансировании судов Российской Федерации», регламентирующем порядок финансирования судов (комментарий 3).
Тем не менее, Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» устанавливает, что финансовое обеспечение деятельности мировых судей, относящихся к судам общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджетов
© Локтев С.В., 2017
' • г.
III
С.В. Локтев
субъектов Российской Федерации. Уточняя данное положение, Закон указывает, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом этого субъекта Российской Федерации.
Однако обеспечение оплаты труда мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для них федеральными законами, и обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий мировых судей жилыми помещениями осуществляются через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации из федерального бюджета (комментарии 4, 5).
Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» так же определяет два различных порядка финансирования деятельности мировых судей (комментарий 6).
Таким образом, не смотря на то, что в Основном законе государства прямо закреплено, что единственным источником финансирования судов является федеральный бюджет, действующее законодательство устанавливает, что финансовое обеспечение деятельности мировых судей наряду с федеральным бюджетом осуществляется из региональных бюджетов.
Следует обратить внимание на то, что статья 7 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», предусматривающая осуществление материально-технического обеспечения деятельности федеральных судов общей юрисдикции за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета в размере, обеспечивающем полное и независимое правосудие, в части мировых судей, материально-техническое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законом этого субъекта Российской Федерации, никаких гарантий обеспечения независимости не устанавливает [2].
И это при том, что установленный Конституцией Российской Федерации единственный источник финансирования судов конституционно обуславливается необходимостью обеспечения независимого осуществления правосудия. Более того, в ходе ранее проведенного научного анализа действующего законодательства, регулирующего данный вопрос, автор устанавливал, что осуществление организационного обеспечения деятельности мировых судей органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации существенно ограничивает их независимость [2].
Таким образом, усматривается парадоксальная ситуация, когда организационное обеспечение деятельности мирового судьи, лично финансируемое из федерального бюджета, является финансовым обязательством органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Во главу угла здесь следует поставить нарушение конституционного принципа разделения властей, предусматривающего самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Отметим, что Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» закрепил вышеуказанный важный конституционный принцип, указав, что судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Основополагающим принципом судебной системы является ее единство, которое также обеспечивается финансированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (комментарий 7).
Напомним, что в части, касающейся финансирования мировых судей из федерального бюджета, речь идет исключительно об обеспечении оплаты труда мировых судей и иных вышеупомянутых выплат.
Сразу отметим, что разработка, обсуждение проекта федерального бюджета и расходование его средств осуществляется и подконтрольно органам судебной власти (судам) и органам судейского сообщества, а также органу, осуществляющему обеспечение их деятельности.
Так, Правительство Российской Федерации разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, руководителем Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации и с Советом судей Российской Федерации. При наличии разногласий Правительство Российской Федерации прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации и Совета судей Российской Федерации вместе со своим заключением. Представители Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Совета судей Российской Федерации, руководитель Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании Российской Федерации (комментарий 8).
Таким образом, действующее законодательство, регулирующее организационное обеспечение деятельности судов, к сожалению, создает необходимые условия для полного и независимого осуществления правосудия только на федеральном уровне, которые в корне отличаются от порядка организационного обеспечения деятельности мировых судей, относящихся к региональным судам.
На IX Всероссийском съезде судей от 8 декабря 2016 года отмечено, что в настоящее время органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом своих финансовых возможностей самостоятельно определяют объемы денежных средств, выделяемых для функционирования мировой юстиции. Таким образом, материальное обеспечение мировых судов в единой судебной системе неодинаково. Особенно ярко данная проблема проявляется в тех регионах, где уровень бюджетных поступлений невысок (комментарий 9).
Однако Съезд ограничился только позицией считать необходимым ежегодное утверждение органами государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации государственной программы субъекта Российской Федерации по вопросам материально-технического обеспечения деятельности мировых судей.
Учитывая изложенное, для понимания причин установленного действующим законодательством порядка финансового обеспечения деятельности мировых судей, осуществляемого за счет бюджетных ассигнований бюджета соответствующего субъекта Федерации органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, по мнению автора, при исследовании обозначенной нами проблематики необходимо соотнести установленный порядок финансирования мировых судей с имеющимся порядком организации судоустройства субъектов Российской Федерации.
Сразу же отметим, что двоякий подход действующего законодательства к организации порядка финансового обеспечения деятельности и финансирования мировых судей достаточно легко объясним тем, что органы судебной власти (суды) субъектов Российской Федерации не сформированы, помимо того в регионах отсутствуют органы судейского сообщества, при судах не сформированы органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности.
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами. Очевидно, что этим и обусловлено законодательное отнесение мировых судей, являющихся, как отмечал В.В. Дорошков, физическими должностными лицами, именно к судам субъектов Российской Федерации [1]. Таким образом, мировые судьи в отличие от федеральных судов не могут составлять судебную систему Российской Федерации.
Вместе с тем, Конституционный суд Российской Федерации отмечает, что создание судов субъектов Российской Федерации — в отличие от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации — непосредственно на конституционном уровне вообще не предусмотрено (комментарий 10).
Заметим, что Конституция Российской Федерации предусматривает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (комментарий 11).
Здесь необходимо вспомнить позицию А.М. Цалиева о том, что в Российской Федерации по примеру других федеративных государств необходимо в субъектах Федерации организовать судебную власть. Ведь мировые судьи по Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» хотя и относятся к судам субъектов Российской Федерации, фактически относятся к федеральным судьям, поскольку основу их организации и деятельности составляют федеральные законы — федеральное материальное и процессуальное законодательство; финансируются из федерального бюджета; функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; осуществляют правосудие именем Российской Федерации; в соответствующих региональ-
ных законах о них говорится, что полномочия, порядок деятельности мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», иными федеральными законами [3].
Учитывая изложенное, необходимо понимать, что образование органов судебной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами судейского сообщества и органами, осуществляющими организационное обеспечение их деятельности, при установленном порядке финансирования мировых судей с учетом обеспечения реализации конституционного принципа разделения властей, важного для организации региональных органов государственной власти, тем самым позволит гарантировать независимость судей при осуществления правосудия.
Тем не менее, действующим законодательством (комментарий 12) в качестве гарантии независимости судей не предусмотрено финансирование судов.
Однако, как полагает автор, порядок финансирования судов законодательно необходимо закрепить в качестве гарантий реализации закрепленной Конституцией Российской Федерации (ст. 120) независимости судей, обеспечивающей их беспристрастность и справедливое судебное разбирательство.
На IX Всероссийском съезде судей от 8 декабря 2016 года была установлена нуждаемость в дальнейшем совершенствовании статуса мирового судьи, организационных, финансовых вопросов обеспечения его деятельности. Было отмечено, что самостоятельность судебной власти обеспечивается в том числе особым порядком финансирования судов, определенным Конституцией Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 33 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» финансирование судов осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов. До настоящего времени нормативы не разработаны (комментарий 9).
Однако съездом не было предложено решение обозначенных нами вопросов судоустройства в субъектах Российской Федерации.
Вместе с тем, существующие в настоящее время проблемы социально-экономического характера обуславливают необходимость в исследовании и научном анализе как судоустройства в субъектах Российской Федерации, так и определения порядка финансирования мировых судей за счет региональных бюджетов.
При действующем законодательном закреплении осуществления организационного обеспечения деятельности мировых судей органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, учитывая вышеупомянутую несформированность органов судебной власти субъектов Российской Федерации, независимое осуществление правосудия судами субъектов федерации невозможно.
Установленный действующим федеральным законодательством порядок финансирования мировых судей не может гарантировать их независимость, поскольку помимо того, что фактически противоречит Конституции, он идет в разрез с конституционным принципом разделения властей.
Образование органов судебной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами судейского сообщества и органами, осуществляющими организационное обеспечение их деятельности, позволит осуществлять финансовое обеспечение деятельности мировых судей за счет средств региональных бюджетов, что в полном объеме реализует принцип разделения властей, что, в свою очередь, позволит гарантировать конституционный принцип независимости судей, обеспечивающий их беспристрастность и справедливость.
К сожалению, на вышеупомянутом Всероссийском съезде судей отдельно не затрагивались обозначенные нами проблемы судоустройства в субъектах Российской Федерации и финансирования мировых судей за счет региональных бюджетов.
В настоящее время отсутствуют органы судебной власти в субъектах Российской Федерации, несмотря на положения Конституции Российской Федерации и необходимость в таких органах, близких к населению.
Таким образом, действующее законодательство существенно ограничивает независимость мировых судей от иных ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации.
Приведенные обстоятельства серьезно угрожают конституционному принципу независимости судей, обеспечивающему их беспристрастность и справедливость, и устанавливают необходимость реформирования действующего законодательства в части судоустройства финансирования судов субъектов Российской Федерации.
Комментарии
1. Ст. 124 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, — с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ).
2. Ст. 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 5 февраля 2014 года) «О судебной системе Российской Федерации».
3. Ст. 3 Федерального закона от 10 февраля 1999 года № 30-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 года) «О финансировании судов Российской Федерации».
4. Ст. 6 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ (ред. от 21 июля 2014 года) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
5. Ст. 7 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ (ред. от 21 июля 2014 года) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».
6. Ст. 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ (ред. от 5 апреля 2016 года) «О мировых судьях в Российской Федерации».
7. Ст. 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 5 февраля 2014 года) «О судебной системе Российской Федерации».
8. Ст. 33 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 5 февраля 2014 года) «О судебной системе Российской Федерации».
9. Постановление IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 года № 1 «Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе»
10. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 3 марта 2015 года № 421-О.
11. Ст. 11 Конституции Российской Федерации.
12. Ст. 9 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».
Литература
1. Дорошков В.В. Судья для мира // Эж-Юрист. 2014. № 10.
2. Локтев С.В. Правовые основы организации обеспечения деятельности мировых судей // Мировой судья. 2016. № 6.
3. Цалиев А.М. Соотношение права и политики в организации и деятельности конституционных (уставных) судов // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 5.
References
1. Doroshkov V. Sud'ya dlya mira [Judge for the world] // Ezh-Yurist [Ezh-Lawyer], 2014, no 10.
2. Loktev S.V. Pravovye osnovy organizatsii obespecheniya deyatel'nosti mirovyh sudey [Legal basis for the organization support of activity of magistrate] // Mirovoy sud'ya [Magistrate], 2016, no 6.
3. Tsaliev A.M. Sootnoshenie prava i politiki v organizatcii i deyatel'nosti konsti-tutcionnyh (ustavnyh) sudov [Correlation between law and politics in the organization and activities of the constitutional (Charter) courts] // Zhurnal kostitutconnogo pravosudiya [Journal of constitutional justice], 2012, no 5.
