CC BY
19
На современном этапе развития Украины усовершенствование территориального устройства -задание, которое предстает перед страной в период важных общественно-политических преобразований, направленных на достижение надлежащего социально-экономического и культурного развития, создания эффективной системы управления территориями. Как известно, территориальное устройство служит основой территориально-политической организации страны и выступает необходимой предпосылкой для осуществления государственной региональной политики, проведения экономических и управленческих реформ с целью повышения жизненного уровня населения.
Это выдвигает на первый план необходимость предупреждения и преодоления дезинтеграционных тенденций с использованием всего возможного инструментария, в частности, обновленной правовой базы регулирования территориального устройства. Приобретенный в годы независимости опыт развития Украины убедительно свидетельствует о невозможности реформирования любых общественных отношений без должного научного обоснования, прогностических предположений, разработки и принятия новых нормативно-правовых актов.
Несовершенство и спорность положений действующего законодательства по регулированию вопросов территориального устройства государства в значительной степени обуславливают неэффективность организации и функционирования публичной власти на региональном и местном уровнях, что в свою очередь подтверждает неотложность проведения административно-территориальной реформы на Украине.
Унитарное устройство Украины закреплено в ст. 2 Конституции Украины: «Украина является унитарным государством». В IX разделе Конституции Украины, который называется «Территориальное устройство Украины», регламентируются принципы территориального устройства Украины (ст. 132); установлена система административно-территориального устройства, где приводится перечень административно-территориальных единиц, перечень и названия областей, а также установлено, что города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины (ст. 133). Разделом X Конституции Украины регламентирован статус Автономной республики Крым, согласно которому она является неотъемлемой составной частью Украины (ст. 134), административно-территориальной автономией. В соответствии с Конституцией Украины АРК не имеет государственного суверенитета и права выхода из состава Украины, не полномочна вступать во внешнеполитические отношения с иностранными государствами. Следует отметить, что реформирование в сфере территориального устройства осуществляется и путем внедрения общегосударственных программ. Конституцией предусмотрена осуществление ряда общегосударственных и региональных программ органами исполнительной власти (ст. 116, 119 Конституции Украины). В Конституции (раздел XI «Местное самоуправление») также определена территориальная основа осуществления местного самоуправления. Так, ст. 140 регламентирует, что местное самоуправление является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города -самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Особенности осуществления местного самоуправления в городах Киеве и Севастополе определены отдельными законами Украины [1].
Законодательно урегулирован статус города Киева Законом Украины «О столице Украины -городе-герое Киеве» от 15 января 1999 г. Так, нормами указанного закона определяется специальный статус города как столицы государства, особенности осуществления местного самоуправления и исполнительной власти в городе. Упомянутым законом (ст. 2) определена система административно-территориального устройства Киева, которая представлена районами в городе [2].
При этом надо отметить, что поскольку Конституцией Украины предусмотрен специальный статус как города Киева, так и города Севастополя, то при таких обстоятельствах будет справедливым принятие специального закона о Севастополе как об отдельной административно-территориальной единице в Украине.
Как видим, территориальное устройство Украины является предметом конституционного регулирования. Впрочем, двадцатилетний опыт собственного государственного строительства разрешает критически проанализировать сильные и слабые стороны конституционного закрепления
территориального устройства Украины. В частности, немало ученых и практиков в области конституционного права (В. С. Куйбида, О. Я. Матвиишин, В. А. Негода, В. П. Павленко, А. Ф. Ткачук, В. А. Яцюк и др.) едины относительно того, что отдельные части ст. 133 Конституции Украины несколько противоречат друг другу [3]. Так, города Киев и Севастополь согласно части второй комментируемой статьи относятся к административно-территориальным единицам высшего уровня, равно как и АРК и области. В то же время авторы считают, что согласно первой части ст. 133 города Киев и Севастополь, по сравнению с областями, выглядят по крайней мере как административно-территориальные единицы низшего уровня интеграции. Следует поддержать их аргументированные выводы о том, что раздел IX Конституции Украины не устанавливает четкой системы административно-территориальных единиц и требований к ней, не определяет уровней административно-территориального устройства [4, с. 203].
На Украине система административно-территориального устройства закреплена в общем виде лишь в Конституции Украины, в свою очередь по мнению отдельных исследователей, именно установление четкого перечня областей на уровне конституционного закона консервирует существующую систему областного деления, усложняет юридическую процедуру создания новых и ликвидации существующих областей [5].
Существует тенденция, в соответствии с которой на протяжении последних десятилетий города активно развиваются и расширяют свои территории. Такая тенденция продолжается еще со времен существования СССР. По этому поводу А. А. Транин отмечал, что если раньше город четко противостоял сельской местности, то в последнее время наблюдается рост неопределенности городских границ вследствие интенсивного городского строительства [6, с. 55]. На протяжении последних десятилетий мировой тенденцией в развитии расселения является динамическая урбанизация [7, с. 292-293].
Современная система разделения городов на Украине, по оценкам специалистов, не является безупречной, поскольку одинаковый уровень подчиненности имеют города, далеко не равнозначные по количеству населения и уровню экономического развития. Я. В. Верменич разделяет мнение о целесообразности отказа от понятия «подчинение» как рудимента плановой командно-административной системы и одновременно настаивает на необходимости введения понятия «категорийность городов» [8, с. 285].
Согласно нормам Положения «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР» от 12 марта 1981 г. на Украине образование и ликвидация районов, районов в городах, установка и перенос административных центров районов проводится законодательным органом власти по представлению исполнительных комитетов областных, городских (городов республиканского подчинения) советов. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского, областного, районного подчинения, установление и изменение их границ, а также изменение их подчиненности проводится также Верховным Советом по представлению исполнительных комитетов областных, городских (городов республиканского подчинения) советов. Установлено, что изменение границ районов проводится исполнительным комитетом областного совета по представлению исполнительных комитетов районных, городских (городов областного подчинения) Советов народных депутатов. Установление и изменение границ районов в городе проводятся городским советом по представлению исполнительных комитетов районных в городе советов.
Сегодня поселки, в отличие от поселков городского типа, учитываются в статистике сельских населенных пунктов. А их статус еще более неопределен, чем статус поселков городского типа. Достаточно сказать, что расположенные в поселках органы местного самоуправления именуются сельскими, а не поселковыми, а их руководители имеют титул сельских (а не поселковых) голов [8, с. 322].
Статус села, в свою очередь, законодательно закреплен только в Конституции Украины (ч. 1 ст. 132) как административно-территориальная единица и в Положении «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Украинской ССР» как сельский населенный пункт.
Таким образом, одним из приоритетных направлений реформирования территориального устройства Украины является необходимость усовершенствования законодательства Украины, поскольку правовое поле в сфере решения вопроса территориального устройства содержит
определенные противоречивые положения. Итак, необходимо принятие соответствующего нормативно-правового акта, в частности, закона о территориальном устройстве государства, который бы обеспечил его правовое регулирование.
Литература
1. Конституция Украины. Харьков, 2006.
2. О столице Украины - городе-герое Киеве: Закон Украины от 15 января 1999 года // Ведомости Верховной Рады Украины. 1999. № 11, ст. 79.
3. Административно-территориальное устройство Украины. История. Современность. Перспективы: монография / В. С. Куйбида, В. П. Павленко, В. А. Яцюк, О. Я. Матвиишин и др.; Киев, 2009.
4. Тварковская Л. И. Актуальные проблемы конституционно-правового регулирования территориального устройства Украины и некоторых европейских государств // Государство и право: сб. науч. работ. Юридические и политические науки. Киев, 2011. Вып. 50.
5. Артеменко В. Особенности конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства регионального уровня: опыт стран мира. URL: http: //www.csi. org .ua/www/?p=272
6. Транин А. А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984.
7. Административно-территориальная реформа в Украине: политико-правовые проблемы: монография / Кресина И. А., Коваленко А. А., Витман К. Н., Скрипнюк А. В. и др. Киев, 2009.
8. Верменич Я. В. Административно-территориальное устройство Украины: эволюция, современное состояние, проблемы реформирования: в 2 ч. Киев, 2009. Ч. 2.
