Дуализм территориального состава Российской Федерации и ее субъектов Текст научной статьи по специальности «Право»

Лексин И. В.

Дуализм территориального состава Российской Федерации

и ее субъектов

Лексин Иван Владимирович — доктор юридических наук, доцент, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 5628-5071

Аннотация

Статья посвящена актуальным правовым проблемам, ассоциируемым с двойственностью территориального состава Российской Федерации и ее субъектов. Как на общегосударственном, так и на региональном уровне сосуществуют относительно самостоятельные системы территориальной организации. Россия помимо федеративного устройства подразделяется на федеральные округа и иные территориальные единицы, не обладающие правосубъектностью. Для каждого из субъектов Российской Федерации характерно наличие системы муниципальных образований и административно-территориального устройства. Как показано в статье, такой дуализм не является спецификой России, а вполне типичен для современных государств. Обосновано, что большинство приписываемых российскому территориальному устройству проблем, хотя и связано с указанной двойственностью, порождено иными причинами и требует более сложных решений, чем ее устранение или приведение разных составляющих территориального устройства в состояние единой системы.

Ключевые слова

Территориальное устройство, федеративное государство, территориальная единица, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, административно-территориальное устройство.

Территориальный состав как самой Российской Федерации, так и каждого из ее субъектов имеет двоякое выражение. Хотя в юридической литературе встречаются упоминания о правовом статусе практически любых территориальных образований (в том числе административно-территориальных единиц унитарных государств1 и в составе субъектов РФ2 и даже о правовом статусе федеральных округов3), далеко не каждая территориальная единица обладает правосубъектностью, правовым статусом, правами, предметами ведения или какими бы то ни было иными элементами правового статуса.

Таким образом, территориальные единицы подразделяются на являющиеся и не являющиеся субъектами права. В России в категорию территориальных образований, обладающих правовым статусом, попадают только субъекты РФ и муниципальные образования. К иным территориальным образованиям категории

1 См.: Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 8, 12.

2 См., в частности: Афонькин В.Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 5.

3 См., например: Манохин В.М. К вопросу о государственно-правовом статусе федерального округа // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. № 1 (30); Гейн Е.А. Проблемы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2006. С. 3.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

«правосубъектность», «правоспособность», «дееспособность», «деликтоспособность»

неприложимы. Применительно к Российской Федерации можно говорить об отсутствии

правового статуса у таких территориальных единиц, как:

- федеральные округа (правовым статусом обладают лишь полномочные представители Президента РФ в соответствующих федеральных округах, но не сами последние);

- судебные округа, судебные районы и судебные участки (правовым статусом обладают лишь арбитражные суды и суды общей юрисдикции, создаваемые в соответствующих территориальных единицах);

- военные, образовательные округа, избирательные округа и участки и пр.;

- административно-территориальные образования субъектов РФ4, в том числе Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский округа, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский районы (хотя перечисленные округа и районы в соответствии с федеральными конституционными законами являются «административно-территориальными единицами с особым статусом», однако в данном случае речь идет о статусе объектов5, а не о правовом статусе, характеризующем субъекты права). Конституционно-правовым статусом обладают только Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район и Эвенкийский муниципальный район (пространственно соответствующие двум из вышеназванных административно-территориальных единиц, но не тождественные им в правовом выражении), учрежденные соответственно положениями ст. 5 Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 03.11.2004 № 308-0к3 «Об установлении границ муниципальных образований Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и наделении их статусом городских, сельских поселений, муниципального

4 Например, хотя муниципальные районы (первичной правовой основой существования которых является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») обладают правосубъектностью, пространственно тождественные им «административные» районы (учреждаемые субъектами РФ по собственному усмотрению для целей деконцентрации государственного управления), субъектами права не могут считаться, поскольку не имеют собственной компетенции. Как и в предыдущих случаях, правовым статусом обладают не сами административно-территориальные единицы, а только территориальные органы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и (или) должностные лица, пространственными пределами компетенции которых являются границы соответствующих единиц.

5 Без прилагательного «правовой» слово «статус» официально используется и в отношении ряда других объектов. Так, Федеральным законом от 07.05.2007 № 68-ФЗ «О Знамени Победы» устанавливается «статус Знамени Победы» (см.: Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2007. № 20. Ст. 2369), а Федеральным законом от 31.07.1998 № 155-ФЗ (в ред. от 03.02.2014) «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» — «статус... внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации» (см.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

района» (вступил в силу 01.01.2005) и Закона Эвенкийского автономного округа от

15.09.2004 № 438 «Об образовании муниципального образования Эвенкийский

муниципальный район» (вступил в силу 01.11.2004)6;

- закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО): хотя, согласно п. 2 ст. 1 Закона РФ от 14.07.1992 (в ред. от 02.04.2014) № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», «вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа»7, только муниципальное образование обладает общей и конституционной правосубъектностью, тогда как пространственно совпадающее с ним ЗАТО субъектом права не является.

Разделение территориальных единиц на обладающие и не обладающие правосубъектностью, конечно, имеет место не только в России. Оно характерно (и было характерно) для большинства современных, а также для многих исторических государств. Причем следует иметь в виду, что сущность государства как политического явления сама по себе не требует придания территориальным единицам правосубъектности. В сравнительно отдаленные исторические периоды наличие у территориальных образований правосубъектности было связано прежде всего с существованием соответствовавших им монархических династий8 и с октроированием самостоятельности средневековым поселениям (в связи с этим правосубъектность внутригосударственных территориальных единиц носила «очаговый» характер). С практическим распространением демократических идей9 территориальные образования, обладающие правосубъектностью, стали массовым явлением. Кроме того, наряду с муниципалитетами все чаще встречаются надмуниципальные территориальные единицы, наделенные правовым статусом, — политико-территориальные образования.

Но к полному вытеснению из территориального устройства государства единиц, не являющихся субъектами права, эта тенденция, конечно, не привела. Причем

6 См., соответственно: Таймыр. 24.11.2004; Эвенкийская жизнь. 30.09.2004. № 38.

7 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

8 Вопрос о правосубъектности «субмонархий» в составе более крупного монархического образования является спорным: они могут быть представлены не как самостоятельные носители правового статуса, но как владения правителей (то есть как объекты правоотношений).

9 Конечно, демократические и самоуправленческие начала территориальной организации государств и государствоподобных образований можно обнаружить и в древности. Однако строгая научная квалификация наиболее давних исторических примеров затруднена вследствие ограниченности данных и несопоставимости категорий. Так, если античные полисы могут рассматриваться в качестве субъектов права, то полисные союзы аналогами государств (по отношению к которым полисы выступали бы в качестве территориальных единиц, обладающих правосубъектностью) не являются.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

существование таких единиц не сводится к очевидным примерам (статистическим

округам, избирательным округам и участкам и т. п.). Во многих государствах

правосубъектностью не обладает и часть административно-территориальных единиц.

Например, во Франции к таким единицам относятся округа, в ФРГ — районы (или

уезды, или крейсы10) и административные округа11, в североамериканских штатах —

графства, тауны, тауншипы. При этом и в таких территориальных образованиях могут

формироваться органы местного самоуправления12.

Следует иметь в виду, что правосубъектность территориального образования не обусловливается ни широтой предметной сферы регулятивной или распорядительной деятельности, ни политической ролью органов или должностных лиц, пространственная компетенция которых совпадает с данным территориальным образованием. Например, несмотря на широкие полномочия губернаторов и генерал-губернаторов, не являлись субъектами права ни губернии и области, ни генерал-губернаторства в Российской империи. В современной России даже небольшое сельское поселение может являться муниципальным образованием и, следовательно, субъектом права.

Из не обладающих правосубъектностью территориальных единиц современной России наибольшие споры вызывают федеральные округа13. Существует мнение, что мировой практике известны пожарные, школьные, природоохранные и подобные специальные округа, тогда как надсубъектные территориальные образования, подобные

10 Нем. Kreis (Landkreis).

11 Нем. Regierungsbezirk. В земле Саксония после реформы 2008 года используется термин

Direktionsbezirk.

12 Такие органы, конечно, не могут составлять отдельный уровень публичной власти или являться собственными органами соответствующей территориальной единицы. Формально они относятся к системе региональных органов или органов муниципального образования, в состав которого входит такая территориальная единица.

13 Данные территориальные образования подвергнуты обстоятельному анализу. См., в частности: Матюшкин Г.О. Институционализация федеральных округов в современной России (общеправовой анализ): дис.. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004; Катков В.Ю. Федеральные округа в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ): дис.. канд. юрид. наук. М., 2006; Черкасов К.В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа. Саратов: РПА Минюста России, 2008; Его же. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа // Законодательство и экономика. 2008. № 10. С. 18-34; Его же. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах // Законодательство и экономика. 2008. № 11. С. 13-48; Его же. Организационно-правовые основы учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа // Законодательство и экономика. 2008. № 12. С. 14-37; Его же. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 5-26; Leksin I. Legal Issues of Russian Federalism: Prerequisites and Implications of Recent Legislative Reforms // Global Legal Issues. Seoul: Korea Legislation Research Institute, 2012. Vol. 1. P. 481-484.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

федеральным округам, являются российской спецификой14. Это не совсем верно.

Напротив, такие единицы имеют более длительную историю, чем собственно

федеративные государства. Впервые они появились в Священной Римской империи: в

1500 году решением имперского совета в Аугсбурге в координационных целях и для

обеспечения мирного разрешения споров и разногласий между членами империи было

создано шесть имперских округов15, к которым в 1512 году добавились еще четыре.

Окружными органами являлись сеймы (крейстаги), в которых каждое государственное

образование независимо от размера имело по одному голосу (в современной России

этим органам отчасти соответствуют советы при полномочных представителях

Президента РФ). Формально главой имперской администрации для округов являлся

имперский директор (в этом качестве выступал курфюрст Майнцский).

Сегодня в зарубежных федеративных государствах также встречаются подобные «надсубъектные» территориальные образования. Так, в Боливарианской Республике Венесуэла 23 штата, столичный округ и территории федерального подчинения в соответствии с Исполнительным декретом Президента от 08.01.1980 сгруппированы в девять регионов (впервые такие единицы были образованы декретом № 72 от 11.06.1969). Данные территориальные единицы были созданы для территориального планирования и развития, унификации размещения территориальных подразделений федеральных министерств, координации деятельности управленческих органов. С началом децентрализации в 1989 году значение регионов (относительно штатов и муниципалитетов) сократилось, однако они продолжают существовать16.

Создание федеральных округов в России рядом представителей различных областей знания — в том числе юриспруденции — было истолковано как начало федеративной реформы17 и как «фактическое изменение политико-территориального

14 См.: ВарламоваН.В. Российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М.: Институт права и публичной политики, 2001. С. 91; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 79.

15 Нем. Reichskreise.

16 См. : Urdaneta G. Comentarios al decreto de regionalización y participación de la comunidad en el desarrollo regional // Revista de derecho publico 1980. № 3. P. 89-95; Cruz G, José F. La regionalización en Venezuela. Conceptualización de la Región. Impacto político sobre el federalismo y las autonomías provincials // Provincia. 2009. № 22. P. 67-85.

17 См.: БезруковА.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 112; Его же. Конституционные преобразования федеративных отношений и избирательного законодательства в современной России // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2009. Вып. 9. С. 411; Его же. Конституция РФ и современная модернизация федеративного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 24; Деев А.С. Перспективы нового российского федерализма // Российский юридический журнал. 2002. № 3. С. 14; Черепанов В.А. Федеративная реформа в России: проблема и поиск решения // Казанский федералист. 2004. № 2 (10).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

устройства страны путем его укрупнения»18. Некоторые авторы охарактеризовали

федеральные округа как административно-территориальные единицы19 и даже как

«полноправные. субъекты Российской Федерации, обладающие практически в

полном объеме всеми характерными признаками»20, или как макросубъекты

Федерации21. Однако представляется, что хотя федеральные округа и являются

территориальными образованиями, в совокупности составляющими специфический

уровень территориального устройства Российской Федерации, считать их новым

уровнем именно политико-территориального (федеративного) устройства некорректно.

Их появление не внесло изменений в разграничение предметов ведения между уровнями

государственной власти, не изменило правовой статус ни Федерации, ни ее субъектов22.

Сомнительным видится и «определение федерального округа как переходной к "конституционному регионализму" форме региональной автономии, предоставляемой и допускаемой центральной властью "сверху" в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами»23. Не являются федеральные округа и административно-территориальными единицами в строгом смысле этого термина: они могут служить и служат пространственной основой для формирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, но в них не образуются органы исполнительной власти общей компетенции, а сами полномочные

С. 4-10; Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. № 5. С. 5; Комарова В.В. Референдум об укрупнении субъектов — способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика) // Право и жизнь. 2004. № 67 (3). С. 212; Чепунов О.И. К вопросу о федеративной реформе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 8. С. 6.

18 См.: Угланова О.А. Конституционное регулирование субъектного состава Российской Федерации: дис.. канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 105.

19 См., например: Варламова Н.В. Указ. соч. С. 90-91; Гейн Е.А. Указ. соч. С. 7, 13, 15; Югов А.А. Публичная власть и территориальная основа ее функционирования: конституционные начала правового регулирования // Российский юридический журнал. 2004. № 1. С. 17; Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Правовая культура. 2008. № 1 (4). С. 72; МаксимовА.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 40.

20 Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. С. 40.

21 См.: Добрынин Н.М. Конституционно-правовая наука и российский конституционализм: в поисках выхода из системного кризиса // Право и политика. 2007. № 6. С. 6; Его же. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. № 8. С. 79.

22 Хотя правовое положение субъектов РФ в широком смысле все же изменилось: в отношении них возник новый правовой режим, заключающийся во включении региональных законодательства, правоприменительной и иной деятельности в сферу надзора со стороны полномочных представителей Президента РФ.

23 Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации: автореф. дис.. докт. юрид. наук. М., 2003. С. 12.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты формально не

являются органами государственной власти.

Безусловно, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и, в особенности, их аппараты в начале 2000-х годов проделали огромную техническую работу по выявлению несоответствий регионального законодательства федеральному, способствовали тем самым (иногда, возможно, излишне ревностно) обеспечению территориальной целостности государства. Не обладая формально властными функциями, они устойчиво ассоциировались с политической волей центра и с тенденцией к сокращению региональной самостоятельности. Хотя полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и их аппараты оказались весьма эффективным и эффектным средством проведения федеральной политики, обеспечения реализации федерального законодательства и приведения законов субъектов РФ в соответствие с ним, нельзя утверждать, что те же результаты не могли бы быть достигнуты посредством иных механизмов. Главным фактором, приведшим к признанию представителями государственной власти субъектов РФ авторитета решений, принимаемых на федеральном уровне, стало собственно появление у «центра» достаточной политической воли. Полномочные представители и их аппараты стали лишь ее формальными проводниками — наряду с другими механизмами.

Поэтому признание «формирования федеральных округов. крупнейшим территориальным преобразованием прошлого десятилетия»24 представляется спорным. Вполне возможно, что если бы субъекты РФ в 2000 году были распределены между семью полномочными представителями Президента РФ тем же образом, но без упоминания о федеральных округах, то это мероприятие оказалось бы гораздо менее заметным для средств массовой информации и общественности. В этом случае оно вряд ли вызвало бы столь масштабные политические фантазии и иллюзии, правда неизвестно, насколько внушительным оказался бы его практический эффект без этой психологической поддержки. Федеральные округа как сферы ответственности полномочных представителей Президента РФ сыграли роль символов централизации.

24 ЧертковА.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2012. С. 35. Не вполне правильно и связывать формирование федеральных округов с «прошлым десятилетием», под которым автор, видимо, понимает первое десятилетие XXI века. Семь федеральных округов было учреждено в 2000 году, то есть в последнем десятилетии ХХ века (и лишь один — в первом десятилетии XXI века), и вряд ли это преобразование может соперничать по значимости с состоявшимся в этом же десятилетии заключением Федеративного договора (посредством которого бывшим административно-территориальным единицам — краям, областям, городам Москва и Санкт-Петербург, автономной области, автономным округам — был придан статус субъектов РФ).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

Новая для российской политической и правовой системы категория привлекла

внимание журналистов, политиков, политологов, экономистов, социологов и юристов

и, как и многое новое и при этом не вполне ясное, заняла в массовом восприятии

положение, не вполне соответствующее своим реальным характеристикам (вплоть до

оценки как «главного новшества Путина»25 среди инициатив начала 2000-х годов).

С формально-юридической же точки зрения факт появления территориальных

единиц под названием «федеральные округа» не имел существенного значения.

Неучреждение любого из федеральных округов не препятствовало бы распространению

ответственности полномочного представителя Президента РФ на ту или иную группу

субъектов РФ (как отечественная, так и зарубежная практика свидетельствует о

возможности существования групп территориальных единиц под управлением единого

органа26). К сходным региональным объединениям, не имеющим собственных имен,

могли бы быть привязаны и системы территориальных органов федеральных

министерств, служб и агентств. Кстати, указанные системы в отсутствие «готовых»

надрегиональных (межрегиональных) объединений в виде нынешних федеральных

округов могли бы строиться по менее унифицированной схеме (то есть

диверсифицироваться в зависимости от специфических потребностей, характерных для

той или иной управленческой сферы). Однако целесообразность такой диверсификации,

равно как и целесообразность учреждения федеральных округов, конечно, выходит

далеко за правовые рамки и совершенно не поддается однозначной оценке.

В некоторых субъектах РФ в отдельные периоды существовали и продолжают

существовать территориальные единицы, аналогичные федеральным округам. Так, в

Приморском крае, согласно постановлениям губернатора от 14.05.1997 № 199 и от

25.06.1997 № 273, в течение непродолжительного времени предусматривались

должности полномочного представителя администрации края по северным

территориям Приморского края (до 2002 года) и по центральным территориям

Приморского края (менее месяца)27. В 2004-2010 годах территория Пензенской области

подразделялась на семь, а затем на пять групп муниципальных образований, в

соответствии с постановлениями Губернатора Пензенской области от 06.08.2004 № 230

25 Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Казанский федералист. 2002. № 2. С. 38. URL: http ://www .kazanfed. ru/publications/kazanfederalist/n2/stat5/ (19.11.2014).

26 Например, в 1881 году Берлинский городской округ был выделен из состава прусской провинции Бранденбург, но при этом должности обер-президентов округа и провинции совмещались в одном лице. Административно-территориальные единицы без собственных органов (и управлявшиеся в связи с этим органами смежных территориальных образований) имелись и в дореволюционной, и в советской России.

27 См.: СПС КонсультантПлюс.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

и от 03.11.2006 № 354 «Об утверждении Положения о Полномочном представителе

Губернатора Пензенской области на территории группы муниципальных образований в

Пензенской области»28. В Томской области до конца 2012 года имелось четыре таких

группы (в соответствии с Распоряжением Губернатора Томской области от 29.06.2010

№ 197-р «Об утверждении Положения о полномочном представителе Губернатора

Томской области в муниципальных образованиях»29).

В настоящее время, в соответствии с Указом Президента Республики Дагестан от 25.11.2013 (в ред. от 27.12.2013) № 317 «О полномочном представителе Главы Республики Дагестан в территориальном округе Республики Дагестан», территория республики разделена на четыре территориальных округа, в каждый из которых назначен Полномочный представитель Президента Республики Дагестан30. Красноярский край, согласно Указу Губернатора от 29.09.2008 (в ред. от 22.04.2010) № 163-уг «Об утверждении Положения о полномочном представителе Губернатора Красноярского края», подразделялся на восемь, а в настоящее время разделен на семь территориальных округов31.

Такие территориальные единицы, как было сказано, являются редкостью. Для территориального устройства же всех субъектов РФ в последние два десятилетия характерно сосуществование двух смежных систем территориальных образований — устанавливаемых законодательством об административно-территориальном делении (устройстве) и о местном самоуправлении32. Законодатели связывают данные системы лишь в частных моментах. Так, согласно ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

28 См.: Пензенские губернские ведомости. 21.08.2004. № 12. С. 17; 12.11.2006. № 32. С. 59.

29 См.: СПС КонсультантПлюс.

30 См.: Дагестанская правда. 27.11.2013. № 387-388.

31 См.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 12.10.2008. № 50 (271); 26.04.2010. № 19 (390).

32 Помимо двух основных категорий территориальных единиц субъектов РФ (административно-территориальных и муниципальных образований) в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ могут упоминаться и иные территориальные единицы (судебные участки, нотариальные округа). Ни административно-территориальными, ни тем более муниципальными образованиями они, безусловно, не являются.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

Отраженная в решениях Конституционного Суда РФ «констатация. отсутствия

жесткой связи административно-территориального деления с муниципально-

территориальным означает, по сути дела, признание возможности параллельного

существования двух разновидностей территориальных единиц»33.

В действующем федеральном законодательстве содержится дефиниция только муниципального образования. Совершенным его назвать сложно:

- оно ограничивается перечислением предусмотренных видов муниципальных образований (согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения»);

- исходя из определений муниципальных образований перечисленных видов (приведенных в той же статье) их единственным общим признаком является осуществление местного самоуправления населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (а такие свойства муниципальных образований, как, например, обладание правосубъектностью, наличие собственной компетенции, хотя и следуют из текста названного федерального закона, но в легальных дефинициях не отражены).

Единое официальное понимание категории «административно-территориальные образования» в противоположность советскому периоду в настоящее время вообще отсутствует (хотя такие образования неоднократно упомянуты в федеральном законодательстве), а ее трактовки региональными законодателями, с одной стороны, многообразны, а с другой — зачастую некорректны как с технической, так и с содержательной точек зрения. Это обстоятельство лишает юридическую теорию строгих рамок для выстраивания взаимосвязей административно-территориального устройства со смежными категориями.

Исходя из самой конструкции термина «административно-территориальные образования» («административно-территориальные единицы»), им следовало бы обозначать официально установленные пространственные сферы осуществления публично-властной деятельности исполнительного характера (то есть округа публичного администрирования). Правда в ряде работ можно встретить более широкую

33 БелкинА.А., БурмистровА.С. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996-1998 гг.) // Правоведение. 1999. № 1. С. 206-207.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

интерпретацию. Некоторые исследователи включают в число административно-

территориальных образований все округа осуществления исполнительной власти, в том

числе и субъекты федерации34, включая тем самым в сферу применения понятия

административно-территориального устройства не только унитарные политические

образования, но и федеративные государства. Трактовка же В.А. Черкасова не

ограничивает административно-территориальное устройство и исполнительной ветвью

власти: «"Административно-территориальное устройство Российской Федерации"

означает территориальную организацию системы органов государственной власти

Российской Федерации, а. "административно-территориальное устройство субъекта

Российской Федерации" — территориальную организацию системы органов

государственной власти субъекта Российской Федерации»35. Из этого можно

заключить, в частности, что к числу административно-территориальных единиц

относятся федеральные округа (являющиеся основой для территориальной организации

системы федеральных и региональных органов исполнительной власти специальной

компетенции), судебные округа, районы, участки.

Однако принятое в науке понимание данного словосочетания является существенно более узким.

Во-первых, говоря об административно-территориальном характере того или иного образования, обычно предполагают отсутствие у него политической автономии, статуса субъекта федерации и пр. Таким образом, пространственное совпадение сферы ведения исполнительно-распорядительного органа со сферой компетенции законодательного органа препятствует квалификации соответствующего региона как административно-территориальной единицы.

Совпадение же территориальной единицы со сферой юрисдикции судебного органа по сложившейся практике не является препятствием для ее обозначения как административно-территориального образования. Однако, несмотря на такое совпадение (полное или частичное), судебные территориальные единицы, конечно, могут составлять отдельную подсистему территориального устройства государства. В случае если такие единицы не являются одновременно округами осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, административно-территориальными

34 См., например: Саломаткин А.С. Конституция Российской Федерации и правовое регулирование административно-территориального устройства России // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 24-25, 27; Гейн Е.А. Указ. соч. С. 8.

35 Черкасов В.А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10-11.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

они не называются. В настоящее время к территориальным единицам осуществления

судебной власти в Российской Федерации относятся:

- десять судебных округов, образованных в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28.04.1995 (в ред. от 23.06.2014) № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»36 и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 (в ред. от 05.02.2014) № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»37 (официальное определение названного понятия отсутствует, на практике же судебный округ является территорией, на которую распространяется юрисдикция федерального арбитражного суда округа);

- около 2,5 тыс. судебных районов, образованных38 в соответствии с названным федеральным конституционным законом, Законом РСФСР от 08.07.1981 (в ред. от 07.02.2011) № 976 «О судоустройстве РСФСР»39 и пришедшим на смену последнему Федеральным конституционным законом от 07.02.2011 (в ред. от 21.07.2014) № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (согласно ст. 32 последнего, территория судебного района в общем случае охватывает территорию одного района, города или иной соответствующей им административно-территориальной единицы субъекта РФ, но может соответствовать и территориям нескольких таких единиц, имеющих общие границы40);

- более 7,5 тыс. судебных участков, образованных в соответствии с Федеральным законом от 29.12.1999 № 218-ФЗ (в ред. от 04.10.2014) «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»41 и Федеральным законом от 17.12.1998 (в ред. от 21.07.2014) № 188-ФЗ «О мировых

36 См.: СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; 2003. № 27. Ст. 2699; 2004. № 13. Ст. 1111; 2006. № 29. Ст. 3120; 2007. № 49. Ст. 6031; 2008. № 18. Ст. 1937; 2009. № 19. Ст. 2269; № 45. Ст. 5262; 2010. № 14. Ст. 1548; № 18. Ст. 2141; 2011. № 50. Ст. 7334; 2012. № 24. Ст. 3064; 2014. № 23. Ст. 2921; № 26. Ст. 3359.

37 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 2001. № 51. Ст. 4825; 2003. № 27. Ст. 2698; 2005. № 15. Ст. 1274; 2009. № 45. Ст. 5262; № 52. Ст. 6402; 2011. № 50. Ст. 7334; 2012. № 24. Ст. 3064; № 53. Ст. 7572; 2014. № 6. Ст. 549; № 6. Ст. 551.

38 Конфигурация судебных районов устанавливается федеральными законами об учреждении и упразднении конкретных районных судов.

39 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 28. Ст. 976; СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 1998. № 2. Ст. 223; 1999. № 1. Ст. 5; № 26. Ст. 3170; 2000. № 2. Ст. 158; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 27. Ст. 2702; 2004. № 34. Ст. 3528; 2009. № 19. Ст. 2273; 2011. № 7. Ст. 898.

40 См.: СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

41 См.: СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 1; 2001. № 7. Ст. 611; 2002. № 28. Ст. 2784; 2003. № 22. Ст. 2065; 2004. № 12. Ст. 1034; № 31. Ст. 3227; 2006. № 50. Ст. 5287-5302; 2007. № 26. Ст. 3078-3085; № 30. Ст. 37613795; 2007. № 31. Ст. 4004, 4005; № 49. Ст. 6049-6054; 2008. № 7. Ст. 547-550; № 14. Ст. 1354; № 19. Ст. 2095-2097; № 26. Ст. 3016-3018; № 30. Ст. 3595; № 49. Ст. 5734; 2009. № 7. Ст. 783, 784; № 42. Ст. 4862; 2010. № 19. Ст. 2282; № 27. Ст. 3409; 2011. № 11. Ст. 1501; № 23. Ст. 3254; № 49. Ст. 7065; 2012. № 31. Ст. 4335; № 41. Ст. 5528; № 47. Ст. 6395; 2013. № 27. Ст. 3456; № 49. Ст. 6330, 6331; № 52. Ст. 6967; 2014. № 40. Ст. 5324, 5325, 5326.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

судьях в Российской Федерации»42 (официальное определение судебного участка не

сформулировано, но исходя из смысла законодательства он является территорией, на

которую распространяется юрисдикция мирового судьи).

Во-вторых, в качестве административно-территориальной единицы обычно рассматривается округ осуществления публично-властной деятельности органом общей компетенции (или территориальным подразделением такого органа, формально не имеющим статуса самостоятельного органа43). Тем самым административно-территориальные образования противопоставляются:

- территориальным единицам, органы которых с юридической точки зрения вообще не являются органами власти (или территориальными подразделениями органов власти);

- военным, школьным, пожарным и иным подобным «ведомственным» округам, служащим пространственными основаниями для системы государственных и муниципальных органов специальной компетенции.

В России к территориальным единицам первой из названных групп относятся, в частности, девять федеральных округов44, указанных в перечне, утвержденном Указом Президента РФ от 13.05.2000 (в ред. от 27.05.2014) № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»45. Во вторую категорию входят:

- четыре военных округа, образованных указами Президента РФ от 20.09.2010 (в ред. от 01.07.2014) № 1144 «О военно-административном делении Российской

42 См.: СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270; 2004. № 25. Ст. 2481; № 35. Ст. 3607; № 49. Ст. 4841, 4843; 2005. № 8. Ст. 604; № 15. Ст. 1278; 2006. № 11. Ст. 1147; 2007. № 10. Ст. 1151; 2008. № 30. Ст. 3603; 2010. № 7. Ст. 701; № 50. Ст. 6596; № 52. Ст. 6985; 2011. № 30. Ст. 4588; 2012. № 41. Ст. 5529; № 53. Ст. 7594; 2013. № 9. Ст. 872; 2014. № 30. Ст. 4277.

43 Такие органы (подразделения органов) могут образовываться как в результате децентрализации (пример — органы местного самоуправления), так и в целях деконцентрации государственной власти (пример — префектуры административных округов города Москвы, являющиеся территориальными органами Правительства Москвы — исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или местного самоуправления (пример — администрации районов города Нижнего Новгорода, являющиеся территориальными подразделениями городской администрации — исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

44 Правда, как уже было отмечено выше, некоторые авторы ошибочно именуют федеральные округа именно административно-территориальными единицами (см.: Гейн Е.А. Указ. соч. С. 7, 13, 15; Рыбаков Ф, Сутырин С. Северо-Западный Федеральный округ — новое административно-территориальное образование современной России // Региональная экономика. 2001. № 2. С. 70-77). Об отграничении федеральных округов от административно-территориальных единиц см., в частности: БагбаА.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 10.

45 См. СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551; 2004. № 15. Ст. 1395; № 41. Ст. 4021; 2005. № 13. Ст. 1135; 2008. № 16. Ст. 1673; 2009. № 18. Ст. 2222; 2010. № 3. Ст. 274; № 4. Ст. 369; № 37. Ст. 4643; 2013. № 6. Ст. 490; 2014. № 12. Ст. 1265; № 30. Ст. 4286.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

Федерации»46 и от 27.07.1998 (в ред. от 01.07.2014) № 901 «Об утверждении

Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации»47;

- оперативно-территориальные объединения внутренних войск Министерства внутренних дел РФ (положением, утвержденным Указом Президента РФ от 01.06.2005 (в ред. от 01.07.2014) № 62748, предусмотрены следующие виды таких объединений: округ внутренних войск, региональное командование внутренних войск, региональное управление внутренних войск);

- бассейновые округа, предусмотренные ст. 28 Водного кодекса РФ49, и иные ведомственные территориальные единицы50.

Необходимо иметь в виду, что в результате муниципальной реформы 20032009 годов административно-территориальные единицы, соответствующие пространственным сферам деятельности органов государственной власти общей компетенции или территориальных подразделений таких органов, почти исчезли. Территориальные единицы подобного рода типичны только для городов федерального значения51 (в Москве такими единицами являются административные округа и районы, в Санкт-Петербурге — районы52), тогда как в большинстве субъектов РФ во всех или почти всех территориальных единицах, относимых региональным законодательством к категории административно-территориальных, создаются только территориальные органы исполнительных органов государственной власти специальной компетенции.

Более того, хотя теоретически административно-территориальное устройство служит «территориальной основой построения и размещения органов власти и

46 См.: СЗ РФ. 2010. № 39. Ст. 4929; 2014. № 14. Ст. 1613.

47 См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3840; 2002. № 33. Ст. 3195; 2003. № 47. Ст. 4520; 2005. № 32. Ст. 3274; 2011. № 40. Ст. 5532; 2012. № 28. Ст. 3882; 2014. № 27. Ст. 3754.

48 См.: СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2243; 2008. № 17. Ст. 1817; 2009. № 23. Ст. 2798; 2011. № 40. Ст. 5532; 2013. № 51. Ст. 6846; 2014. № 27. Ст. 3754.

49 См.: СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

50 Например, в 2002-2008 годах в Самарской области, а в 2006-2008 годах в Астраханской, Кировской, Сахалинской и Ульяновской областях и в 2007-2008 годах в Чукотском автономном округе на основании распоряжений Правительства РФ соответственно от 19.07.2002 № 995-р (СЗ РФ. 2002. № 29. Ст. 3003), от 21.06.2005 № 840-р (СЗ РФ. 2005. № 26. Ст. 2681) и от 22.12.2006 № 1798-р (СЗ РФ. 2006. № 52. Ст. 5647) проводился эксперимент «по организации управления образованием на основе создания образовательных округов».

51 См. об этом, в частности: Пешин Н.Л. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 20-24.

52 См.: ч. 1 ст. 15 Закона г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» (Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130; 2002. № 12. Ст. 274; 2012. № 4. Ст. 44); п. 1 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 25.07.2005 (в ред. от 11.12.2013) № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 08.08.2005. № 30).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

управления»53, законы многих субъектов РФ не связывают понятие административно-

территориальной единицы с пространственной сферой компетенции какого бы то ни

было органа публичной власти54. Соответственно, и на практике такие органы

формируются далеко не в каждом административно-территориальном образовании.

Например, в Москве на Троицкий и Новомосковский административные округа

приходится одна префектура55.

В этом отношении в современной России муниципальные образования можно считать более полноценными административно-территориальными единицами, чем территориальные образования, предусматриваемые законами субъектов РФ об их административно-территориальном устройстве. Органы общей компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, в той или иной форме существуют в каждом муниципальном образовании56.

В то же время, в-третьих, руководствуясь концепцией Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», специалисты указывают на необходимость отграничения административно-территориальных образований (как округов, учреждаемых для целей осуществления государственной власти субъектов РФ) от муниципальных образований (являющихся территориальной основой осуществления местного самоуправления,

53 Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М.: Юрид. лит., 1969. С. 3.

54 См., например: ст. 1 Закона Республики Татарстан от 07.12.2005 (в ред. от 17.07.2013) № 116-ЗРТ «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» (см.: Республика Татарстан. 10.12.2005. № 247; 20.07.2013. № 108); ст. 1 Закона Чеченской Республики от 06.10.2006 (в ред. от 17.07.2012) № 30-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Чеченской Республики» (см.: СПС КонсультантПлюс); ст. 1 Закона Республики Мордовия от 23.03.1998 (в ред. от 10.09.2014) № 7-З «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия» (Известия Мордовии. 25.03.1998. № 54; 10.12.2003. Спецвыпуск; 26.10.2004. № 162); ч. 2 ст. 3 Закона Камчатского края от 29.04.2008 (в ред. от 02.07.2013) № 46 «Об административно-территориальном устройстве Камчатского края» (Официальные ведомости. 06.05.2008. № 65-69); п. 2 ст. 2 Закона Астраханской области от 04.10.2006 (в ред. от 04.09.2014) № 67/2006-ОЗ «Об административно -территориальном устройстве Астраханской области» (Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2006. № 47; 2010. № 49).

55 Данная ситуация не является порождением современности. Например, М.А. Шафир отмечал существование «более 100 городских Советов, распространяющих свою деятельность на территорию прилегающих сельских районов, не имеющих своих районных Советов» (Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. Конституционные основы. М.: Наука, 1983. С. 23).

56 Специализированные исполнительно-распорядительные органы (местные администрации), согласно ч. 3 ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут не формироваться только во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

конституционно отделенного от государственной власти)57. Однако на практике в

законодательстве большинства субъектов РФ прослеживаются иные подходы.

Так, согласно ст. 1 Областного закона Ленинградской области от 15.06.2010 (в ред. от 13.10.2014) № 32-оз «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения», административно-территориальная единица Ленинградской области — «территория муниципального образования, иная часть территории Ленинградской области, на которых образуются органы местного самоуправления и (или) территориальные органы исполнительной власти Ленинградской области»58. Положения многих региональных законов трактуют административно-территориальные образования как территорию «осуществления функций государственного и (или) муниципального управления» либо полномочий «органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления»59. Согласно ст. 1 вышеназванного закона Чувашской Республики, ее административно-территориальное устройство (деление) есть «территориальная организация Чувашской Республики, представляющая систему входящих в ее состав административно-территориальных единиц, в соответствии с которыми строится и функционирует система органов местного самоуправления». Положениями законов ряда других субъектов РФ круг административно-территориальных единиц также почти совмещен с системой муниципальных образований60. Законы лишь немногих субъектов РФ прямо

57 См., в частности: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 291.

58 См.: Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 15.09.2010. Вып. 7.

59 См., в частности: ст. 1 Закона Республики Дагестан от 10.04.2002 (в ред. от 30.12.2013) № 16 «Об административно-территориальном устройстве Республики Дагестан» (Собрание законодательства Республики Дагестан. 2002. № 4. Ст. 211; № 11. Ст. 815; 2003. № 6. Ст. 411; 2006. № 4. Ст. 221); ст. 1 Закона Ставропольского края от 01.03.2005 (в ред. от 14.11.2013) № 9-кз «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» (Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2010. № 14. Ст. 8847); ч. 3 ст. 2 Закона Владимирской области от 10.12.2001 (в ред. от 18.03.2014) № 130-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Владимирской области и порядке его изменения» (Владимирские ведомости. 13.12.2001. № 232; 09.05.2007. № 84; 16.06.2007. № 112); п. 2 ст. 2 Закона Кировской области от 02.12.2005 (в ред. от 29.12.2012) № 387-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Кировской области» (Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2006. № 1 (64)); ст. 2 Закона Пензенской области от 09.03.2005 (в ред. от 28.11.2013) № 774-ЗПО «Об административно-территориальном устройстве Пензенской области» (Пензенские губернские ведомости. 18.03.2005. № 6. Ст. 49); ч. 1 ст. 1 Закона Ненецкого автономного округа от 24.02.2005 (в ред. от 06.12.2012) № 557-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Ненецкого автономного округа» (Няръяна Вындер. 28.02.2005. № 28; Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2010. № 3).

60 См.: п. 2 ст. 2 Закона Республики Алтай от 10.11.2008 № 101-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай» (Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. № 54 (60). С. 3); ст. 5 Закона Алтайского края от 01.03.2008 (в ред. от 19.06.2014) № 28-ЗС «Об административно-территориальном устройстве Алтайского края» (Алтайская правда. 08.03.2008. № 67); ст. 1 Закона Волгоградской области от 07.10.1997 (в ред. от 27.06.2014) № 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» (Волгоградская правда. 01.11.1997. № 207); ст. 1

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

характеризуют административно-территориальные образования как основу для

создания и (или) деятельности органов именно (только) государственной власти или

осуществления функций государственного управления61.

Таким образом, официальная трактовка соотношения административно-территориальных образований с муниципальными часто отличается от теоретической. По сути, законодательство субъектов РФ так же далеко от единства по данному вопросу, как и до принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»62.

Примирившись с тем, что официальное обозначение территориальных единиц как административно-территориальных образований часто расходится с их теоретической характеристикой (так же, как и форма территориального устройства государства, автономный или неавтономный статус территориального образования — с их официальными названиями), можно все же установить их существенный признак — отсутствие политической автономии.

Закона Рязанской области от 12.09.2007 (в ред. от 27.07.2012) № 128-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Рязанской области» (Рязанские ведомости. 20.09.2007. № 273; 10.10.2009. № 198); п. 2 ст. 1 Закона Смоленской области от 28.12.2004 (в ред. от 21.12.2012) № 120-з «Об административно-территориальном устройстве Смоленской области» (Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 20.01.2005. № 1. С. 129; 02.08.2007. № 7. С. 34); ст. 1 Закона Тверской области от 17.04.2006 (в ред. от 07.12.2012) № 34-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Тверской области» (Тверские ведомости. 19.04.2006. № 17 (специальный выпуск); 27.07-02.08.2012. № 30); п. 2 ст. 1 Закона Челябинской области от 26.10.2006 (в ред. от

24.10.2013) № 66-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (Южноуральская панорама. 14.11.2006. № 227).

61 См.: п. 2 ст. 1 Закона Забайкальского края от 18.12.2009 (в ред. от 09.12.2013) № 320-ЗЗК «Об административно-территориальном устройстве Забайкальского края» (Забайкальский рабочий. 21.12.2009. № 239-242); п. 2 ст. 2 Закона Белгородской области от 15.12.2008 (в ред. от 04.07.2013) № 248 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» (Белгородские известия. 19.12.2008. № 219-220); ст. 2 Закона Ивановской области от 14.12.2010 (в ред. от 07.10.2011) № 145-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Ивановской области» (Собрание законодательства Ивановской области. 2010. № 50 (519)); п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Московской области от 31.01.2013 (в ред. от

21.05.2014) № 11/2013-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области» (Ежедневные новости. Подмосковье. 12.02.2013. № 24); п. 3 ст. 2 Областного закона Свердловской области от 20.05.1997 (в ред. от 25.04.2012) № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» (Собрание законодательства Свердловской области. 1997. № 5. Ст. 931); ст. 3 Закона Чукотского автономного округа от 30.06.1998 (в ред. от 09.06.2012) № 33-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа» (Ведомости. 14.05.1999. № 7 (28); 26.06.2009. № 25/2 (403/2)); ст. 1 Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 07.07.2004 (в ред. от 09.11.2012) № 43-оз «Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и порядке его изменения» (Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. 2004. № 6. Ст. 819); ст. 2 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.10.2006 (в ред. от 06.12.2012) № 42-ЗАО «Об административно-территориальном устройстве Ямало-Ненецкого автономного округа» (Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2006. № 8).

62 О ситуации в этой сфере в начале 2000-х годов см.: Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 29-49.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

На этом основании с научной точки зрения определить административно-территориальное образование (административно-территориальную единицу) можно как не обладающее (не обладающую) политической автономией территориальное образование (территориальную единицу), выделенное (выделенную):

- в наиболее узком смысле — для нужд общего государственного управления;

- в промежуточных смыслах — для нужд и общего, и специального (отраслевого, функционального и пр.) государственного управления либо для нужд только общего, но и государственного, и муниципального управления;

- в наиболее широком смысле — для нужд как общего, так и специального государственного или муниципального управления.

Административно-территориальный состав субъекта РФ, как правило, определяется в его основном законе (уставе, конституции)63. Чаще всего в данном документе содержится перечень видов административно-территориальных единиц и перечень наименований административно-территориальных единиц высшего уровня (районов, городов и поселков республиканского, краевого, областного или окружного значения), реже — только перечень видов административно-территориальных единиц. Иногда такой перечень заменяется отсылкой к региональному законодательству64.

Перечень административно-территориальных единиц воспроизводится (или первично закрепляется) в законе субъекта РФ под названием «Об административно-территориальном устройстве.» (или «.делении.»), «О вопросах административно-территориального устройства.» (или «.деления.»), «О Реестре административно-территориальных единиц.» и т. п.

Перечень муниципальных образований устанавливается в отдельном (от закона об административно-территориальном устройстве) законе субъекта РФ («О местном самоуправлении.», «Об организации местного самоуправления.», «О статусе и границах муниципальных образований.», «О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований.», «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований.» и т. п.) или в нескольких законах (например, «О

63 Наиболее длинный перечень содержался в Конституции Республики Адыгея (до редакции от 06.06.2012), согласно п. 2 ст. 55 которой в Республике Адыгея имелось восемь категорий административно-территориальных единиц: «аул, село, хутор, станица, поселок, поселок городского типа, город, район».

64 См., например, ст. 66 Конституции Республики Бурятия (см.: Бурятия. 09.03.1994. № 43); ч. 1 ст. 5 Устава Воронежской области (Коммуна. 10.06.2006. № 87-88); п. 7 ч. 2 ст. 55 Закона Ивановской области от 18.02.2009 № 20-ОЗ (в ред. от 26.06.2012) «Устав Ивановской области» (см.: Собрание законодательства Ивановской области. 2009. № 7 (427)).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

составе и границах сельских, городских поселений.» и «О статусе, границах и составе

муниципальных районов, городских округов.»).

Соответственно, раздельно может устанавливаться и порядок осуществления преобразований в административно-территориальном устройстве и в территориальной организации местного самоуправления (изменения числа, статуса и конфигурации административно-территориальных и муниципальных образований), хотя формой осуществления таких изменений в обоих случаях является закон субъекта РФ. В отношении административно-территориального устройства требования о законодательном оформлении таких изменений содержатся в конституциях (уставах) соответствующих субъектов РФ, в отношении территориальной организации местного самоуправления — в ст. 13 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Порядок преобразования муниципальных образований, установленный в названном федеральном законе, конкретизируется в законах субъектов РФ — базовых («О местном самоуправлении.», «Об организации местного самоуправления.» и т. п.) или специальных («О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований.», «О порядке изменения границ и преобразования муниципальных образований.» и т. п.).

Порядок проведения изменений в административно-территориальном устройстве устанавливается в отдельном (от закона о местном самоуправлении) законе субъекта РФ («Об административно-территориальном устройстве.», «Об административно-территориальном устройстве. и порядке его изменения», «О вопросах административно-территориального устройства.», «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства» и т. п.) либо в нескольких законах (например, «Об административно-территориальном устройстве.» и «О порядке решения вопросов административно-территориального и муниципального устройства.»).

С административно-территориальным устройством территориальная организация местного самоуправления, как правило, совпадает частично:

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

- в законодательстве лишь некоторых субъектов РФ муниципальные образования отождествляются с административно-территориальными65 или полностью включаются в их число наряду с другими территориальными единицами66;

- еще реже административно-территориальными единицами считаются муниципальные образования отдельных категорий67 или пространства в границах, совпадающих с границами муниципальных образований68;

- чаще всего субъекты РФ устанавливают в качестве административно-территориальных единиц районы и населенные пункты69, к которым могут добавляться районы в городе70, сельские территории71, сельсоветы72, сельские округа73,

65 См., например: п. 2 ст. 2 Закона Воронежской области от 27.10.2006 (в ред. от 04.08.2014) № 87-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» (см.: Молодой коммунар. 03.11.2006. № 123); п. 2 ст. 1 вышеназванного закона Смоленской области.

66 Например, ст. 3 вышеназванного закона Ленинградской области устанавливает следующие виды административно-территориальных единиц: «административный округ; административный район; муниципальное образование со статусом муниципального района; муниципальное образование со статусом городского округа; муниципальное образование со статусом поселения» (единицы первых двух видов не созданы).

67 Например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Амурской области от 23.12.2005 (в ред. от 11.11.2013) № 127-ОЗ «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области», «административно-территориальная единица области — муниципальное образование области, имеющее административный центр» (см.: Амурская правда. 24.01.2006. № 11; 23.10.2007. № 197; 13.01.2009. № 1). Такой центр имеют только сельские поселения и муниципальные районы.

68 Так, согласно ст. 2 Закона Псковской области от 05.02.2009 № 833-оз «Об административно -территориальном устройстве Псковской области», «административно-территориальные единицы области — структурные части территории области в границах, установленных законами области о границах муниципальных районов и городских округов» (Псковская правда. 10.02.2009. № 20).

69 См., например: п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 05.05.2000 (в ред. от 06.06.2012) № 171 «Об административно-территориальном устройстве Республики Адыгея» (см.: Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000. № 5); ч. 1 ст. 5 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27.02.2005 (в ред. от 23.04.2014) № 12-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» (см.: Кабардино-Балкарская правда. 01.03.2005); п. 3 ст. 5 Закона Республики Калмыкия от 06.11.2001 (в ред. от 27.09.2010) № 138-11-З «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия» (см.: Известия Калмыкии. 27.11.2001. № 255); п. 1 ст. 4 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 24.02.2004 (в ред. от 05.07.2011) № 84-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Карачаево-Черкесской Республики» (см.: День Республики. 28.02.2004. № 36-37 (16431)); ст. 7 вышеназванного закона Республики Татарстан; ст. 1 вышеназванного закона Чеченской Республики; ст. 4 Закона Калужской области от 05.07.2006 (в ред. от 07.12.2012) № 229-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Калужской области» (см.: Весть. 11.07.2006. № 219220); ст. 4 Закона Костромской области от 09.02.2007 (в ред. от 24.09.2014) № 112-4-ЗКО «Об административно-территориальном устройстве Костромской области» (см.: СП — нормативные документы. 28.02.2007. № 10 (70)); ст. 4 Закона Магаданской области от 09.06.2010 (в ред. от 09.06.2014) № 1292-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Магаданской области» (см.: Приложение к газете «Магаданская правда». 16.06.2010. № 63 (20183)); ст. 5 Закона Саратовской области от 03.04.2000 (в ред. от 04.02.2014) № 21-ЗСО «Об административно-территориальном устройстве Саратовской области» (см.: Саратовские вести по понедельникам. 10.04.2000. № 12 (12); Саратовская областная газета. 13.10.2006. № 28); ст. 5 Закона Томской области от 22.12.2009 (в ред. от 11.04.2013) № 271-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Томской области» (см.: Собрание законодательства Томской области. 2010. № 1/1 (54)).

70 См., например: ч. 2 ст. 1 Закона Чувашской Республики от 19.12.1997 (в ред. от 30.07.2013) № 28 «Об административно-территориальном устройстве Чувашской Республики» (см.: Собрание законодательства Чувашской Республики. 1998. № 1-2. Ст. 8; 2005. № 11. Ст. 693); ст. 5 вышеназванного закона Ивановской области; ст. 9 Закона Иркутской области от 21.06.2010 (в ред. от 18.12.2013) № 49-ОЗ

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

поссоветы74, поселковые округа75, «станичные округа»76, «островные территории»77, в

результате чего часть таких единиц пространственно совпадает с муниципальными

образованиями, но многие административно-территориальные единицы оказываются

более мелкими в сравнении с муниципальными образованиями (например, в пределах

городского округа или городского поселения может располагаться несколько

административных районов, а муниципальное образование в статусе сельского

поселения может включать несколько населенных пунктов);

- иногда, напротив, административно-территориальные единицы создаются на

надмуниципальном уровне (примером могут служить административные округа в

Москве, каждый из которых охватывает территории нескольких муниципальных

образований);

«Об административно-территориальном устройстве Иркутской области» (см.: Областная. 25.06.2010. № 71); ст. 1 Закона Пермской области от 28.02.1996 (в ред. от 07.06.2014) № 416-67 «Об административно-территориальном устройстве Пермского края» (см.: Звезда. 12.03.1996. № 38; Пермские новости. 31.07.1996. № 112; Российская газета. 10.02.2005. № 26; Собрание законодательства Пермского края. 19.07.2010. № 7; 15.10.2010. № 9; 18.05.2011. № 5); ст. 7 вышеназванного закона Рязанской области; ч. 1 ст. 9 Закона Сахалинской области от 23.03.2011 (в ред. от 27.06.2013) № 25-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Сахалинской области» (см.: Губернские ведомости. 29.03.2011. № 55 (3742)).

71 См., например: п. 7 ст. 5 Закона Кемеровской области от 27.12.2007 (в ред. от 19.06.2013) № 215-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Кемеровской области» (см.: Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2008. № 71).

72 См., например: ст. 1 вышеназванного закона Республики Мордовия; п. 7 ст. 1 Закона Республики Хакасия (в ред. от 08.05.2014) № 20 «Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия» (см.: Вестник Хакасии. 12.05.2004. № 22; 15.06.2010. № 41); ст. 7 вышеназванного закона Алтайского края; ст. 7 Закона Липецкой области от 28.04.2010 (в ред. от 18.08.2011) № 382-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Липецкой области и порядке его изменения» (см.: Липецкая газета. 07.05.2010. № 88); ст. 10 Закона Нижегородской области от 16.11.2005 (в ред. от 05.08.2014) № 184-З «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области» (см.: Правовая среда. 23.11.2005. № 94-95 (660-661)); ст. 2 вышеназванного закона Пензенской области; ч. 1 ст. 2 вышеназванного закона Ненецкого автономного округа.

73 См., например: ст. 5 Закона Республики Марий Эл от 03.05.2006 (в ред. от 28.04.2014) № 22-З «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства (деления) Республики Марий Эл» (см.: Марийская правда. 06.05.2006. № 81); ст. 2 Закона Республики Северная Осетия-Алания (в ред. от 12.11.2013) № 34-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Северная Осетия-Алания» (см.: Северная Осетия. 16.08.2007. № 148 (24949)); п. 1 ст. 6 и ст. 8.1 Закона Тюменской области от 04.11.1996 (в ред. от 06.10.2014) № 53 «Об административно-территориальном устройстве Тюменской области» (см.: Вестник Тюменской областной Думы. 1996. № 7).

74 См., например: ст. 3 Закона Тамбовской области от 21.06.1996 (в ред. от 29.07.2014) № 72-З «Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области» (см.: Тамбовская жизнь. 10.07.1996. № 131).

75 См., например: п. 5 ст. 5 Закона Ульяновской области от 03.10.2006 (в ред. от 02.10.2013) № 126-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Ульяновской области» (см.: Ульяновская правда. 06.10.2006. № 77 (22.513)).

76 См.: п. 2 ст. 6 Закона Краснодарского края от 02.07.2009 (в ред. от 11.02.2013) № 1765-КЗ «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения» (см.: Кубанские новости. 06.07.2009. № 108).

77 См.: п. 1 ст. 15 Закона Архангельской области от 23.09.2009 (в ред. от 05.06.2013) № 65-5-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области» (Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов пятого созыва. 2009. № 5).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

- в ряде субъектов РФ административно-территориальными единицами считаются только районы и крупные города78 (иногда — только районы и аналогичные им образования79);

- одноименные муниципальные образования и административно-территориальные единицы не обязательно имеют одинаковую конфигурацию (так, границы между административными районами могут совпадать с границами между муниципальными районами, но конфигурация городского округа как муниципального образования может отличаться от конфигурации города как административно-территориальной единицы, в результате чего оказывается различным прохождение их границ соответственно с муниципальными и административными районами);

- пространственно совпадающие административно-территориальные единицы и муниципальные образования могут обозначаться по-разному (например, Сахалинская область разделена на 18 административно-территориальных единиц высшего уровня, совпадающих с 18 муниципальными образованиями, но к первым относятся 17 районов и один город областного значения, а ко вторым — один муниципальный район и 17 городских округов, то есть 16 из последних эквивалентны не городам, а административно-территориальным районам80);

- небольшие населенные пункты и внутригородские подразделения в региональных законах обычно не именуются административно-территориальными единицами субъектов РФ, но в законодательстве некоторых из них упоминаются административно-территориальные единицы муниципальных образований81. Таким

78 См., например: ч. 2 ст. 9 Конституции Республики Карелия (см.: Карелия. 27.09.2003. № 107); ч. 2 ст. 29 Конституции Удмуртской Республики (см.: Известия Удмуртской Республики. 21.12.1994; Удмуртская правда. 22.04.2000. № 46); ст. 5 Закона Брянской области от 05.06.1997 (в ред. от 05.02.2014) № 13-З «Об административно-территориальном устройстве Брянской области» (см.: Брянский рабочий. 24.06.1997. № 119); ст. 4 вышеназванного Закона Волгоградской области; п. 3 ст. 1 Закона Мурманской области от 06.01.1998 (в ред. от 20.13.2013) № 96-01-ЗМО «Об административно-территориальном устройстве Мурманской области» (см.: Мурманский Вестник. 16.01.1998. № 10. С. 3); п. 2 ст. 9 Закона Омской области от 15.10.2003 (в ред. от 10.12.2013) № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» (см.: Ведомости Законодательного Собрания Омской области. Октябрь 2003. № 3 (36). Ст. 1997); ч. 1 ст. 4 Закона Еврейской автономной области от 20.07.2011 № 982-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Еврейской автономной области» (см.: Биробиджанская звезда. 29.07.2011. № 54); ст. 3 вышеназванного закона Чукотского автономного округа; п. 1 ст. 7 вышеназванного закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры; ч. 2 ст. 9 вышеназванного закона Ямало-Ненецкого автономного округа.

79 См.: ст. 5 вышеназванного закона Забайкальского края.

80 См.: вышеназванный закон Сахалинской области; Закон Сахалинской области от 21.07.2004 (в ред. от 27.05.2013) № 524 «О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области» (Губернские ведомости. 31.07.2004. № 175-176 (2111-2112); 03.08.2004. № 177 (2113); 04.08.2004. № 178 (2114); 21.06.2005. № 108 (2333); 02.12.2009. № 219 (3426); 11.12.2009. № 226 (3433); 02.06.2010. № 100 (3547); 17.07.2012. № 125 (4053); 29.12.2012. № 240 (4168); 31.05.2013. № 96 (4264)).

81 См.: п. 3 ст. 2 вышеназванного закона Белгородской области.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

образом, административно-территориальное устройство оказывается характеристикой

не только субъектов РФ, но и некоторых крупных муниципальных образований.

В теоретическом отношении категория «административно-территориальное устройство муниципального образования» является спорной. Как указывалось выше, в современной российской науке доминируют представления об административно-территориальном устройстве как о территориальной организации государственной власти, но не местного самоуправления. В нормативных правовых актах эта категория также не приобрела общего признания. В ранних (принятых в 1990-е годы) уставах крупных муниципальных образований встречалась довольно подробная регламентация их административно-территориального устройства82, но широкого распространения этот подход не получил. На данный момент административно-территориальное устройство некоторых муниципальных районов и городских округов закрепляется непосредственно в их уставах83 или иных нормативных правовых актах84, но чаще данная сфера относится положениями уставов соответствующих муниципальных образований к ведению представительного органа местного самоуправления85 или собрания граждан86, либо называется предметом регионального законотворчества87, либо вообще не подвергается правовой регламентации.

82 См., например: ст. 2 Устава Устюженского района Вологодской области от 06.10.1995 (см.: Вперед. 11.11.1995. № 127); ст. 5 Устава муниципального образования «Княжпогостский район» от 08.07.1998 (см.: Княжпогостские вести. 15.10.1998. № 123-124); ст. 2 Устава (положения) о районном самоуправлении Шекснинского муниципального района Вологодской области от 21.01.1995 (см.: СПС КонсультантПлюс).

83 См., например: ст. 7 Устава Урюпинского муниципального района Волгоградской области от 19.05.2005 (см.: Добрый вечер. 04.06.2005. № 23-24); ст. 2 Устава Черниговского муниципального района от 24.05.2006 (см.: Новое время. 12.06.2006. № 108 (9772)); ст. 6 Устава города Нижнего Новгорода от 23.11.2005 (см.: Нижегородский рабочий. 30.12.2005. № 234/15894); ст. 3 Устава городского округа «город Улан-Удэ» от 08.05.2007 (см.: Правда Бурятии. 09.06.2007. № 25); ст. 8 Устава городского округа Баксан Кабардино-Балкарской Республики от 20.08.2010 (см.: Баксан. 02.10.2010. № 118-120).

84 См., например: Постановление главы Верхнеландеховского района от 29.12.2005 № 353-п «Об административно-территориальном делении Верхнеландеховского муниципального района» // Сельские зори. 11.01.2006. № 2 (4703); Постановление Главы администрации Пучежского муниципального района от 13.01.2006 № 1 «Об административно-территориальном делении Пучежского муниципального района» // Пучежские вести. 24.01.2006. № 6 (10.211).

85 См., например: подп. 34 п. 1 ст. 5 Устава муниципального образования «Октябрьский муниципальный район» от 03.08.2005 (см.: Октябрьская искра. 20.08.2005. № 63); п. 3 ст. 34 Устава муниципального образования «Хасынский район Магаданской области» от 30.03.1999 (см.: Заря Севера. 06.02.2004. № 6); п. 12 ч. 1 ст. 24 Устава Ильинского муниципального района от 01.10.2010 (см.: Вестник муниципальных правовых актов Ильинского муниципального района. 01.11.2010. № 11 (18)).

86 См., например: п. 6 ч. 3 ст. 22 Устава муниципального образования «"Старицкий район" Тверской области» от 26.12.2005 (см.: Старицкий вестник. 27.01.2006. № 5).

87 См., например: ч. 2 ст. 1 Устава Петровского муниципального района Саратовской области от 22.12.1996 (см.: СПС КонсультантПлюс); п. 3 ст. 3 Устава муниципального образования Северный район Оренбургской области от 01.06.2000 (см.: СПС КонсультантПлюс).

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

Концептуально двойственность территориального состава субъектов РФ может быть объяснена потребностью в пространственном выражении двух разнонаправленных начал: государственного управления и местного самоуправления. Само по себе деление территориальных единиц на обслуживающие функции государственного управления и предназначенные для обеспечения населению возможностей самостоятельно решать проблемы местного значения не является российской спецификой. Например, как указывалось выше, в германских землях территориальными подразделениями, формируемыми для нужд государственного (земельного) управления, являются районы, а в некоторых землях (в Баварии, в Баден-Вюртемберге, в Гессене, в Саксонии, в Северном Рейне — Вестфалии) — также административные округа. Муниципальными образованиями являются общины, но органы местного самоуправления могут формироваться и в иных территориальных единицах, а сами общины могут как входить в состав указанных административных образований, так и совпадать с ними (в настоящее время из имеющихся 412 единиц районного уровня более четверти являются городами-районами, то есть и общинами, и административно-территориальными единицами). Некоторые общины сами подразделяются на административные единицы (например, общины Берлин и Гамбург, одновременно являющиеся землями, разделены соответственно на 12 и 7 округов, а также на 95 и 104 квартала).

Таким образом, разница между общинами и иными территориальными образованиями связана не с возможностями осуществления местного самоуправления или с осуществлением государственного администрирования (в этом отношении строгого разграничения между территориальными единицами не существует и не должно существовать), а прежде всего с наличием правосубъектности, позволяющей именовать общину муниципальной корпорацией, юридическим лицом публичного права и т. п.

Многие из проблем, усматриваемых рядом исследователей в двойственности территориального устройства субъектов РФ, являются мнимыми или не имеют заметного практического значения.

Во-первых, отмеченное несовпадение границ административно-территориальных и муниципальных образований88 совсем не составляет бесспорную проблему. Более того, убедительных доказательств наличия неблагоприятных

88 См., например: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Издательство МГУ, 2007. С. 42-43; Лексин И.В. Указ. соч. С. 29-49.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

последствий такого несовпадения не представлено. Так, И.Н. Ладин считает

очевидным, что «несовпадение административно-территориального деления

субъекта РФ и территорий муниципальных образований. создаст путаницу,

неоднозначность и расхождения в определении территорий, подведомственных

юрисдикции различных органов управления»89. Но в качестве аргумента в пользу этого

утверждения автор приводит следующие слова: «В тех субъектах РФ, в которых

территории муниципальных образований были установлены с нарушениями.

принципа» единства «административно-территориального деления субъектов РФ и

территорий муниципальных образований. возникли конфликты, ухудшилась

эффективность управления. Граждане, недовольные такими решениями, обращаются в

суды и оспаривают законность принятых решений. В ряде случаев уже приняты

решения о приведении территорий муниципальных образований в соответствие со

сложившимся на период вступления в силу Федерального закона административно-

территориальным делением»90.

Однако отмеченная путаница вызывается не собственно несовпадениями административно-территориального устройства и системы муниципальных образований, а сходством в обозначениях разных территориальных единиц. Если не допускать, например, сосуществования административных и муниципальных районов (различающихся по пространственной конфигурации), то предмет беспокойства исчезнет. Недовольство граждан было вызвано не путаницей и расхождениями между двумя территориальными системами, а тем, что сложившееся (в основном еще в советское время) административно-территориальное устройство более или менее отражает существующую систему расселения, а формирование муниципальных образований во исполнение Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ряде субъектов РФ происходило без учета интересов и мнения населения91.

С равным успехом можно было бы утверждать, что «путаница, неоднозначность и расхождения», аналогичные отмеченным, порождаются несовпадениями в системах территориальных органов различных федеральных

89 Ладин И.Н. Понятие муниципального образования и его территориальный статус // Общество и право. 2009. № 1 (23). С. 90.

90 Ладин И.Н. Указ. соч. С. 90.

91 См. об этом, в частности: «Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление». Круглый стол (ГУ-ВШЭ, 11 февраля 2010 г.) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. С. 126-128. иИЬ: http://vgmu.hse.ru/2010--1/26549576.html (19.11.2014).

министерств, служб, агентств. Расхождения между территориальными системами вполне естественны (они вполне типичны и для зарубежных стран), и вряд ли следует стремиться к унификации этих систем только ради того, чтобы уберечь себя от запутывания в различиях между ними. Единственное, с чем можно согласиться, так это с тем, что множественность территориальных систем не должна доходить до пределов, препятствующих среднеобразованному гражданину пользоваться государственными и муниципальными услугами.

Во-вторых, далеко не однозначна проблема отсутствия единого законодательного понятия административно-территориального устройства. В современных условиях осмысленность использования словосочетаний «административно-территориальное устройство», «административно-

территориальное образование», «административно-территориальная единица» оказывается невысокой. Правильнее было бы изъять из законодательства эти теоретические термины, тем более что, как указывалось выше, на данный момент муниципальные образования почти во всех субъектах РФ в большей степени соответствуют представлениям об административно-территориальных единицах, чем территориальные образования, предусматриваемые региональными законами об административно-территориальном устройстве.

Именно отказ от использования в законодательстве подобных абстрактных категорий видится наиболее разумной альтернативой их уточнению. Само наличие этих словосочетаний в текстах федеральных и региональных законов, а не отсутствие грамотных определений препятствует ясности правового регулирования. С точки зрения как правотворческой, так и правоприменительной практики осмысленна привязка правового регулирования к конкретным обозначениям территориальных единиц. Например, название закона «Об округах, районах и городах» было бы гораздо более естественным и понятным специалисту (не говоря уже о рядовом гражданине), чем «Об административно-территориальном устройстве».

В-третьих, как следствие, нет необходимости стремиться и к строгому законодательному разграничению понятий административно-территориального деления и муниципального устройства (территориальной организации местного самоуправления), предлагаемому специалистами92. Сложно аргументировать и

92 См., в частности: Максимов А.Н. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: понятие и проблемы правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 4 (13). С. 71-74; Его же. Территориальная организация местного самоуправления в России: Проблемы совершенствования правового регулирования: автореф. дис..

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

потребность в законодательном выстраивании взаимосвязей между административно-

территориальным устройством и территориальной организацией местного

самоуправления — посредством придания административно-территориальным

границам производного (по отношению к муниципальным) характера93 или наоборот94.

При этом сложно не согласиться с утверждением, что «наличие неопределенности во взаимосвязи административно-территориального устройства субъектов РФ и муниципальной территориальной организации несет в себе негативное влияние»95. Но это негативное влияние нельзя полностью списывать на недоработки в соотнесении этих абстрактных категорий законодателем. Оно заложено в самом факте законодательного закрепления этих понятий. Законодательная концепция описания реальной действительности при помощи умозрительных категорий:

- априори уязвима с формально-логической точки зрения;

- оправдана лишь при невозможности использования более доступных для восприятия выразительных средств;

- при недостаточном уровне юридической техники неизбежно обречена на неудачность существования.

Обобщение и классификация, конечно, имеют важное значение и как логические операции, и как инструменты познания явлений, и как средства научной методологии, и как приемы юридической техники. Но это не означает, что их использование необходимо и (или) полезно в каждом конкретном случае. В частности, при многообразии обобщаемых объектов группировка последних при помощи двух абстрактных категорий, которые не поддаются строгому разграничению, не

канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12-15; Фадеев В.И. Проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы публичного права в Германии и России / отв. ред.: Е.И. Козлова, В.И. Фадеев. М.: Элит, 2011. С. 209; Курманов Э.Р. Вопросы соотношения административно-территориальных единиц субъектов РФ и создания в них муниципальных образований // Актуальные проблемы истории, политики и права: сборник научных трудов преподавателей и адъюнктов. Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2012. Вып. 12. С. 32.

93 Выгоду от такого исправления можно обосновать лишь применительно к конкретным управленческим ситуациям. В целом же, исходя из того, что муниципальные образования и административно-территориальные единицы субъектов РФ формируются для решения различных задач, было бы неверно препятствовать региональному законодателю в создании территориальных единиц, которые он счел бы полезными для осуществления государственного управления. Обязательная привязка конфигурации таких единиц к муниципальным образованиям, вероятно, была бы воспринята и учеными, и практиками как лишение субъекта РФ возможности создавать территориальные органы, пространственная компетенция которых отличалась бы от пространственной компетенции органов местного самоуправления.

94 См.: Калинин С.П. Правовое регулирование административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации: автореф. дис.. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Афонькин В.Н. Указ. соч. С. 12; Ладин И.Н. Указ. соч. С. 90.

95 Тимофеев Н.С. Указ. соч. С. 42-43.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

способствует приращению научных знаний и не облегчает понимание правовых

явлений, а лишь искажает их восприятие и снижет четкость и ясность правового

регулирования. Использование в современном российском законодательстве

обобщающих терминов «муниципальные образования» и «административно-

территориальные единицы» вполне иллюстрирует эту проблему.

В-четвертых, не составляет проблему и отсутствие отдельных федеральных законов, регламентирующих региональное административно-территориальное устройство, на потребности в принятии которых настаивают многие исследователи. Так, Т.М. Бялкина, С.П. Калинин, С.В. Нарутто и В.А. Черкасов предлагают принять федеральный закон «об общих принципах административно-территориального устройства Российской Федерации»96, А.Н. Чертков — «об основах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации»97, В.А. Черкасов и А.М. Астафуров — «закон, регулирующий основы территориального устройства субъектов Российской Федерации»98, Л.В. Овчинникова — дополнить федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации»99. В.И. Васильев также полагает, что «новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации»100.

Оценивая эти предложения, необходимо учесть, что в настоящее время данное устройство практически нигде не играет роли, сравнимой с ролью советского административно-территориального устройства. Как указывалось выше, современные

96 Калинин С.П. Указ. соч.; Черкасов В.А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. С. 8, 16; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис.. докт. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 13-14, 38; Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2013. С. 121.

97 ЧертковА.Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 25; Его же. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз. С. 19, 38-39.

98 Черкасов В.А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. С. 20; АстафуровА.М. Территориальные основы построения государственного аппарата: специфика российской модели // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. Вып. 7 (99). С. 209.

99 Овчинникова Л.В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2007. С. 17, 19.

100 Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 11; Его же. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. С. 248.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

административно-территориальные единицы лишь некоторых субъектов РФ являются

округами осуществления общего управления (наиболее характерными примерами

служат округа и районы Москвы, районы Санкт-Петербурга). В большинстве же

субъектов РФ административно-территориальное деление служит только для

определения пространственных пределов деятельности территориальных

подразделений региональных органов исполнительной власти специальной

компетенции (министерств, департаментов, служб, агентств, комитетов, комиссий,

инспекций и пр.). Как показывает практика, гораздо более сложная система

территориальных органов федеральных органов исполнительной власти специальной

компетенции вполне жизнеспособна в условиях практически полного отсутствия

законодательного регулирования. В отсутствие федерального закона, посвященного

данной системе, появление федерального закона об административно-территориальном

устройстве субъектов РФ выглядело бы по меньшей мере странным.

Наконец, в-пятых, в большинстве случаев можно было бы обойтись и без региональных законов по данному предмету. Хотя некоторые авторы рассматривают отсутствие закона субъекта РФ о его административно-территориальном устройстве как серьезную проблему101, однако, строго говоря, потребность в специальном законодательном установлении административно-территориального устройства субъектов РФ отсутствует. Это, конечно, не означает, что решению вопросов размещения территориальных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ нежелательно придавать законодательную форму. Но учитывая, что почти во всех субъектах РФ административно-территориальные единицы служат пространственными округами реализации функций лишь органов специальной компетенции, особое законодательство именно об административно-территориальном устройстве таких субъектов РФ не является необходимым. У каждого из региональных министерств, департаментов, служб, агентств, комитетов, комиссий, инспекций и др. имеются специфические функции, и потребности в территориальных подразделениях для их осуществления вполне могут различаться. Поэтому размещение таких территориальных подразделений представляется более уместным регламентировать посредством не единого закона об административно-территориальном устройстве, а нормативных правовых актов о соответствующих органах.

101 См., например: Праскова С.В. Перспективы совершенствования административно-территориального деления Иркутской области // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. 2009. № 1 (1). С. 31.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

В качестве аргумента против высказанной точки зрения можно было бы привести правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в п. 5 мотивировочной части Постановления от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми"». Согласно ему, «субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно-территориальному делению»102. Однако в обоснование этой позиции Конституционный Суд РФ сослался на собственное Постановление от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"». В п. 4 мотивировочной части последнего говорилось лишь, что «не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти. территориальных не имеющих статуса административно-территориальных образований103.

Таким образом, Конституционный Суд РФ не вполне точно воспроизвел ранее выраженную правовую позицию, расширив понятие органов государственной власти территориальных единиц до всех органов государственной власти «на территориях». В результате логичный запрет создавать органы общего управления территориальными единицами, не имеющими статуса административно-территориальных образований, превратился в не подкрепляемое ни юридической логикой, ни соображениями практической целесообразности требование создавать административно-территориальные единицы для любых территориальных органов государственной власти субъектов РФ.

Руководствуясь этой схемой, следовало бы обязать и Федерацию учреждать административно-территориальные единицы, очерчивающие пространственную сферу компетенции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (среди таких административно-территориальных единиц оказались бы совпадающие и с субъектами РФ, и с муниципальными образованиями). В то же время, можно считать, что оба названных постановления формально не имеют прямого отношения к

102 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

103 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

территориальным органам органов исполнительной власти, поскольку последние сами

не имеют статуса отдельных органов государственной власти. Но если данная позиция

справедлива для территориальных органов федеральных органов исполнительной

власти, то она не может не распространяться и на территориальные органы

региональных органов исполнительной власти. А это в свою очередь означает в свете

вышеизложенного, что для создания системы таких органов существование

административно-территориального устройства (и его законодательное установление)

не является необходимой предпосылкой.

Итак, разделение территориальных единиц, официально относящихся к административно-территориальному устройству и к территориальной организации местного самоуправления, конечно, оправдано. Но используемые для этого термины и регулятивные средства далеки от совершенства.

Во-первых, территориальные единицы обеих групп представляют собой округа администрирования и в этом смысле являются административно-территориальными образованиями.

Во-вторых, как было отмечено, в определенном отношении современные муниципальные образования в большей степени являются административно-территориальными единицами, чем единицы, официально названные таковыми в законодательстве субъектов РФ.

В-третьих, главное различие между территориальными единицами, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении и об административно-территориальном устройстве, заключается соответственно в наличии или отсутствии правосубъектности, однако термины это отличие не отражают. Конечно, предложить категории, указывающие именно на наличие или отсутствие у территориального образования правосубъектности, не просто (в качестве обозначения территориальной единицы осуществления местного самоуправления, обладающей правовым статусом, в принципе подошло бы словосочетание «муниципальная корпорация», однако оно не вполне вписывается в отечественную юридическую практику). Поэтому указанный недостаток законодательных терминов требует скорее не их замены, а изъятия из официального словоупотребления. Без обобщающих категорий «административно-территориальные единицы» и «муниципальные образования» вполне обходилось дореволюционное отечественное законодательство (и

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

почти обходилось советское законодательство104) и обходится современное

законодательство многих стран. Можно предположить, что с исключением данных

терминов из федерального и регионального законодательства оно не потеряет

функциональности, но при этом выиграет в юридико-техническом отношении.

В-четвертых, со словосочетанием «административно-территориальное образование» конструктивно ассоциируется словосочетание «административная территориальная автономия». Если настаивать на отграничении административно-территориальных единиц от самоуправляемых территориальных образований, то такое отграничение не будет методологически корректным без замены категории «административная автономия» другим термином. В противном случае следует признать, что к административно-территориальным образованиям (в теоретическом смысле) относятся разнообразные округа администрирования — как обладающие автономией, так и не обладающие. Это в свою очередь делает еще более проблематичным отмежевание муниципальных образований от административных.

В-пятых, административно-территориальные образования и муниципальные образования как по придаваемому им смыслу, так и по конструкции терминов суть явления, выделяемые по разным основаниям. Как следствие, они не могут выступать в качестве элементов одного классификационного ряда. Противоположностью административно-территориальным единицам могли бы служить политико-территориальные образования (территориальные единицы, обладающие самостоятельностью в осуществлении законотворчества). Сами административно-территориальные единицы в этом случае можно было бы понимать как не обладающие политической (законодательной) автономией территориальные образования. Очевидно, термин «политико-территориальное образование» (или подобная ему альтернатива словосочетанию «административно-территориальное образование») является сугубо теоретическим. Отсутствие его законодательного закрепления можно рассматривать в качестве еще одного (хотя и косвенного) аргумента против использования в законодательстве термина «административно-территориальное образование».

104 В нормативных правовых актах советского времени использовалось словосочетание «административно-территориальные единицы», но лишь как собирательное обозначение территориальных единиц нескольких видов. Легальной дефиниции понятия административно-территориальной единицы не существовало.

Список литературы:

1. «Административно-территориальное устройство России и местное самоуправление». Круглый стол (ГУ-ВШЭ, 11 февраля 2010 г.) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 1. С. 114-145. ШЪ: http://vgmu.hse.ru/2010--1/26549576.html (19.11.2014).

2. Актуальные проблемы публичного права в Германии и России / отв. ред.: Е.И. Козлова, В.И. Фадеев. М.: Элит, 2011.

3. Безруков А.В. Конституция РФ и современная модернизация федеративного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 24-27.

4. Белкин А.А, Бурмистров А.С. Институт местного самоуправления в документах Конституционного Суда Российской Федерации (1996-1998 гг.) // Правоведение. 1999. № 1. С. 199-207.

5. Варламова Н.В. Российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М.: Институт права и публичной политики, 2001.

6. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008.

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

8. Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 29-49.

9. Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М.: Юрид. лит., 1969.

10. Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Казанский федералист. 2002. № 2. ЦКЬ: http://www.kazanfed.ru/publications/kaz апГеёегаЬ^п2^5/ (19.11.2014).

11. Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2013.

12. Пешин Н.Л. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 20-24.

13. Праскова С.В. Перспективы совершенствования административно-территориального деления Иркутской области // Вестник Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. 2009. № 1 (1). С. 30-38.

Государственное управление. Электронный вестник

Выпуск № 47. Декабрь 2014 г.

14. ТимофеевН.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Издательство МГУ, 2007.

15. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001.

16. Черкасов К.В. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа. Саратов: РПА Минюста России, 2008.

17. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. Конституционные основы. М.: Наука, 1983.

18. Cruz G, José F. La regionalización en Venezuela. Conceptualización de la Región. Impacto político sobre el federalismo y las autonomías provincials // Provincia. 2009. № 22. P. 67-85.

19. Leksin I. Legal Issues of Russian Federalism: Prerequisites and Implications of Recent Legislative Reforms // Global Legal Issues. Seoul: Korea Legislation Research Institute, 2012. Vol. 1. P. 459-504.

20. Urdaneta G. Comentarios al decreto de regionalización y participación de la comunidad en el desarrollo regional // Revista de derecho public. 1980. № 3. P. 89-95.

Leksin I.V.

The Duality of Territorial Structure of the Russian Federation and its Constituents

Ivan V. Leksin — Ph.D., Associate Professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]

Annotation

The article examines the existing legal issues associated with the duality of territorial structure of the Russian Federation and its constituents. Both on the national and regional levels of government two independent systems of territorial organization coexist. In addition to division into constituent units Russia comprises the so-called federal districts and other territorial entities that do not possess legal personality. For constituent units of the Russian Federation coexistence of municipalities and administrative-territorial system is common. As shown in the article, such dualism is not Russia's specific feature, but is quite typical for contemporary governance. The author substantiates that most of the problems attributed to the Russian territorial organization, though being related to the mentioned duality, are caused by other reasons and require more complex solutions than either elimination of this duality, or converging the different components of territorial organization into a self-consistent system.

Keywords

Territorial organization, federal state, territorial entity, constituent unit of the Russian Federation, municipality, administrative-territorial system.

References:

1. «Administrativno-territorial'noe ustroistvo Rossii i mestnoe samoupravlenie». Kruglyi stol (GU-VShE, 11 fevralia 2010 g.). Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, 2010, 1, pp. 114-145. URL: http://vgmu.hse.ru/2010--1/26549576.html (19.11.2014).

2. Aktual'nye problemy publichnogo prava v Germanii i Rossii / otv. red.: E.I. Kozlova, V.I. Fadeev. Moscow: Elit, 2011.

3. Bezrukov A.V. Konstitutsiia RF i sovremennaia modernizatsiia federativnogo zakonodatel'stva.

Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2012, 6, pp. 24-27.

4. Belkin A.A., Burmistrov A.S. Institut mestnogo samoupravleniia v dokumentakh Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii (1996-1998 gg.). Pravovedenie, 1999, 1, pp. 199-207.

5. Varlamova N.V. Rossiiskii federalizm: konstitutsionnaia model' i politiko-pravovaia dinamika. Moscow: Institut prava i publichnoi politiki, 2001.

6. Vasil'ev V.I. Munitsipal 'noe pravo Rossii. Moscow: Iustitsinform, 2008.

7. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Munitsipal'noe pravo Rossiiskoi Federatsii. Moscow: TK Velbi, Izd-vo Prospekt, 2008.

8. Leksin I.V. Administrativno-territorial'noe ustroistvo i sistema munitsipal'nykh obrazovanii: regional'nye osobennosti reformy mestnogo samoupravleniia. Mestnoe pravo, 2001, 8, pp. 29-49.

9. Luzhin A.V. Administrativno-territorial'noe ustroistvo Sovetskogo gosudarstva. Moscow: Iurid. lit., 1969.

10. Lysenko V.N. Razvitie federal'nykh okrugov i budushchee federativnogo ustroistva Rossii. Kazanskii federalist, 2002, 2. URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n2/stat5/ (19.11.2014).

11. Narutto S.V., Shugrina E.S., Isaev I.A., Alebastrova I.A. Territoriia v publichnom prave: monografiia. Moscow: Norma, Infra-M, 2013.

12. Peshin N.L. Territorial'nye osnovy deiatel'nosti organov gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samoupravleniia goroda Moskvy. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2010, 10, pp. 20-24.

13. Praskova S.V. Perspektivy sovershenstvovaniia administrativno-territoriaTnogo deleniia Irkutskoi oblasti.

VestnikInstituta zakonodatel'stva i pravovoi informatsii imeni M.M. Speranskogo, 2009, 1 (1), pp. 30-38.

14. Timofeev N.S. Territorial'nye predely mestnogo samoupravleniia v Rossiiskoi Federatsii. Moscow: Izdatel'stvo MGU, 2007.

15. Federalizm: teoriia, instituty, otnosheniia (sravnitel'no-pravovoe issledovanie) / otv. red. B.N. Topornin. Moscow: Iurist', 2001.

16. Cherkasov K.V. Sistema organov gosudarstvennoi vlasti i upravleniia na urovne federal'nogo okruga. Saratov: RPA Miniusta Rossii, 2008.

17. Shafir M.A. Administrativno-territorial'noe ustroistvo Sovetskogo gosudarstva. Konstitutsionnye osnovy. Moscow: Nauka, 1983.

18. Cruz G., José F. La regionalización en Venezuela. Conceptualización de la Región. Impacto político sobre el federalismo y las autonomías provincials. Provincia, 2009, 22, pp. 67-85.

19. Leksin I. Legal Issues of Russian Federalism: Prerequisites and Implications of Recent Legislative Reforms. Global Legal Issues. Seoul: Korea Legislation Research Institute, 2012. Vol. 1. Pp. 459-504.

20. Urdaneta G. Comentarios al decreto de regionalización y participación de la comunidad en el desarrollo regional. Revista de derecho public, 1980, 3, pp. 89-95.