CC BY
58
ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ СРЕДА
Татьяна Борисовна КУЛИКОВА,
младший научный сотрудник, соискатель кафедры административного права и процесса Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА),
123995, Москва, ул. Садовая-Кудринская, дом 9
ПРОБЛЕМАТИКА ПРОЦЕДУР ЛИЦЕНЗИОННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье раскрывается проблематика двойственности правовой сущности лицензионного контроля в сфере образования, включающего в себя две самостоятельные административные процедуры предварительного лицензионного контроля и контроля соблюдения лицензионных требований в текущей деятельности образовательных организаций. Указанные процедуры имеют различную правовую природу, собственное нормативное регулирование и влекут различные правовые последствия, в связи с чем автором делается вывод о необходимости их разграничения и выстраивания вокруг этих понятий четкой системы законодательства и адекватной правоприменительной практики. Ключевые слова: лицензионный контроль в сфере образования, предлицензионный контроль, текущий лицензионный контроль, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
KULIKOVA T. B.,
Junior Researcher,
applicant of the Administrative Law and Procedure Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
PROBLEMS OF LICENSE CONTROL PROCEDURES
IN THE EDUCATION SPHERE
The article deals with the problems of the duality of legal nature of the license control in the education sphere, which includes two separate administrative procedures as pre-licensing control and control of compliance with the licensing requirements in the current activities of educational organizations. These procedures have a different legal nature, its own regulation and involve a variety of legal consequences. In this regard, the author makes a conclusion about the necessity of demarcation and alignment around these concepts precise system of law and adequate law enforcement. Keywords: license control in the education sphere, pre-licensing control, current license control, The Federal Service for Supervision in Education and Science sphere.
Среди теоретиков и практиков отрасли образовательного права проявляется недопонимание содержания и правовой сущности широко используемого понятия «лицензионный контроль в сфере образования». Основные положения относимых нормативных правовых актов, увязанные с реальными со-©т. Б. Куликова, 2016 временными процессами, позволяют сделать вывод, что в понятие лицензионного
ВЕСТНИК Куликова Т. Б.
УНИВЕРСИТЕТА Проблематика процедур лицензионного контроля в сфере образования
имени O.E. Кутвфина(МПОА)
контроля входят две самостоятельные административные процедуры: предлицен-зионный контроль соответствия лицензиата лицензионным требованиям, проводящийся с целью принять решение о выдаче/отказе в выдаче лицензии на ведение образовательной деятельности, а также контроль соблюдения лицензионных требований в текущей образовательной деятельности организации. Указанные административные процедуры имеют различную правовую природу, собственное нормативное регулирование и влекут различные правовые последствия. В обозначенном контексте актуальными становятся вопросы о целесообразности их объединения единым понятием «лицензионный контроль» и необходимости отграничения от понятия федерального государственного надзора за соблюдением законодательства в сфере образования. Разрешение этой непростой проблема™-ки будет иметь значение для оптимизации деятельности соответствующей федеральной службы, действующей в сфере образования.
Функции по лицензированию образовательной деятельности, в том числе контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, закреплены за Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (пп. 5.9 Положения о Федераль-ной службе по надзору в сфере образования и науки1, далее — Рособрнадзор). Формой оценки соответствия предъявляемым требованиям является проверка как совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю2.
Проверка в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, так называемый предлицензионный контроль, проводится по правилам, предусмотренным Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»3 и конкретизированным в соответствующем административном регламенте4. Предметом проверки является соблюдение требований, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 № 966 «О лицензировании образовательной деятельности»5. Проверки организуются в соответствии с положениями Закона о контроле (надзоре). В структуре указанной федеральной службы соответствующий функционал в рамках предлицензионного контроля возложен на Управление государственных услуг. К проведению проверок могут
□
Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 № 594 (ред. от 27.12.2014) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» // СПС «КонсультантПлюс».
Пункт 6 абз. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СПС «КонсультантПлюс».
Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятель- Ш
ности» // СПС «КонсультантПлюс». В
Приказ Минобрнауки России от 25.11.2014 № 1517 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной услуги по лицензированию образовательной деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». н
Постановление Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 № 966 «О лицензи- Я
ровании образовательной деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». СРЕД
5/2016
>
02Э(Л ™7^ЕСТНИК
224 ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ СРЕДА /^^университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
быть привлечены эксперты, отвечающие специальным квалификационным требованиям6. Правовым последствием осуществления процедур предлицензион-ного контроля является принятие решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии на осуществление образовательной деятельности.
В предварительном лицензионном контроле как административной процедуре отсутствует проверка целесообразности принятых решений и осуществленных действий (бездействия), нет вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых объектов и возможности привлечения к дисциплинарной ответственности по результатам контрольных мероприятий. Правовые последствия такого лицензионного контроля не носят карательного характера, присущего юридической ответственности7. На этапе предварительного лицензионного контроля обязанность соблюдения требований как таковая еще не наступила, основа для их выполнения должна быть признана добровольной. Следовательно, правонарушений в рамках такой контрольной деятельности также не может быть выявлено. Нельзя также утверждать, что объекты предлицензи-онного контроля — организации, осуществляющие образовательную деятельность, находятся в ведомственной подчиненности Рособрнадзора, в то время как перечисленные признаки являются неотъемлемыми атрибутами контрольной деятельности.
Процедуры предварительного лицензионного контроля, таким образом, не следует рассматривать в контексте государственной контрольной деятельности, а употребление термина «лицензионный контроль» здесь будет являться исключительно традиционным.
Административная процедура контроля соблюдения лицензионных требований при осуществлении образовательной деятельности имеет иную правовую природу и регламентацию. Основания его проведения, согласно Положению о лицензировании, закреплены в Законе о контроле (надзоре), применяемом с учетом особенностей, установленных Законом о лицензировании и статьей 93 Закона об образовании8 (п. 21). Согласно распределению функционала внутри Рособрнадзора, лицензионный контроль осуществления образовательной
Приказ Минобрнауки России от 05.02.2013 № 65 «Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». Аттестация экспертов на соответствующий вид деятельности при этом должна происходить по правилам, установленным Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2014 № 636 «Об аттестации экспертов, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, к проведению мероприятий по контролю» // СПС «КонсультантПлюс».
Среди последствий проведения контроля необходимо выделяются возможность давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных нарушений и о недопущении их в будущем; возможность привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; непосредственное применение мер государственного принуждения // См.: Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М. : Континент, 2008. С. 21.
Федеральный закон от29.12.2012 №273-ФЭ «Обобразовании в Российской Федерации»// СПС «КонсультантПлюс».
в
ЕСТНИК Куликова Т. Б. и—
УНИВЕРСИТЕТА Проблематика процедур лицензионного контроля в сфере образования
имени О. Е. Кутэфина (МПОА)
деятельности закреплен за Управлением надзора и контроля за организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Привлекаемые к такого рода проверкам эксперты должны отвечать специальным квалификационным требованиям, установленным на уровне приказа Рособрнадзора9 и по своей сути отличным от требований, предусмотренных Приказом Минобрнауки России от 05.02.2013 № 65.
Процедурные аспекты текущего лицензионного контроля не имеют четкой правовой регламентации. Перечень административных процедур в рамках лицензирования образовательной деятельности, закрепленных в административном регламенте, не включает в себя процедур лицензионного контроля. Существующие в указанной сфере Методические рекомендации по организации и проведению контроля за соблюдением лицензиатом требований и условий при осуществлении образовательной деятельности не имеют правовой природы (утв. Письмом Рособрнадзора от 23.12.2011 № 05-4806) и, кроме того, являются морально устаревшими. Анализ вышеприведенной нормативной базы позволяет сделать вывод, что правовыми последствиями текущего лицензионного контроля, в случае выявления нарушений лицензионных требований, являются такие значительные для существования образовательных организаций меры, как выдача предписания об устранении нарушений (п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона о лицензировании), а также процедура возможного приостановления действия и аннулирования лицензии на осуществление образовательной деятельности (ст. 20 указанного Закона). Перечисленные признаки - проверка исключительно законности действий объекта, возможность привлечения кадминистративной ответственности виновных лиц, пресечение правонарушений посредством выдачи соответствующих предписаний — в теории административного права относят к признакам административного надзора10.
Таким образом, некорректное использование терминологического аппарата, смешение в компетенции федеральных служб как органов, призванных осуществлять исключительно контрольно-надзорные полномочия, также функционала оказания государственных услуг, к которым по праву может быть отнесено лицензирование образовательной деятельности, приводит к тому, что лицензионный контроль в широком его понимании основан на конгломерате разрозненных нормативных актов, нередко искажающих его функциональное содержание. В то время как провозглашается, что «лицензионное законодательство является сложнейшим правовым комплексом, для успешной работы которого необходимо, чтобы его конструкция имела внутреннюю логику, каждый элемент выполнял определенную функцию, направленную на реализацию основной задачи»11.
Вопрос разграничения понятий контроля и надзора на теоретическом уровне, несмотря на пристальное внимание специалистов административного права, до сих пор остается нерешенным. Часто в литературе один и тот же признак либо
>
Ш
9 Приказ Рособрнадзора от 11.03.2015 № 276 «Об утверждении критериев аттестации экс- В пертов, привлекаемых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки к ^ проведению мероприятий по контролю» // СПС «КонсультантПлюс».
10 См.: Административное право России. Общая часть. Курс лекций / под ред. С. А. Старо- Ь стина. М., 2010. С. 547-550, 564-565.
11 Куликова Т. В. Лицензирование как форма реализации исполнительной власти : автореф. Я дис. ... канд. юрид. наук. Р. н/Д, 2007. С. 3-4,11. СРЕД
□
2Э2ЭС5 ™ТЭЕСТНИК
226 ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ СРЕДА /^^университета
/ —" имени O.E. Кутафина (МГЮА)
контроля, либо надзора выделяется в качестве «специфического», «исключительного», что создает известную путаницу в разграничении этих понятий как в доктрине административного права, так и на нормативном уровне. Возможно предложить установление конвенционной истины при разграничении понятий контроля и надзора в сфере образования и выстраивания вокруг этих понятий четкой системы законодательства и адекватной правоприменительной практики для воплощения таких приоритетов образовательной политики, как обеспечение качества образования.
