CC BY
31
Проблематика правовой активности в сфере муниципального правотворчества
Болотова Татьяна Викторовна,
аспирант кафедры правоведения, Северо-Западный институт управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, [email protected]
Статья посвящена рассмотрению проблематики правовой активности в сфере муниципального правотворчества. Автором осуществлён анализ обоснованности применения понятия «правовая активность» к деятельности публичного субъекта права, а также выявлена специфика законодательной регламентации и проявления правовой инициативы на муниципальном уровне публичной власти.
Ключевые слова: правомерное поведение, правовая активность, местное самоуправление, правовые акты.
X 2
о сч
ю
О!
Одну из традиционных тем общей теории права представляет собой проблематика правомерного поведения, определяемого исследователями как «.. поведение людей, которое в полной мере согласуется со всеми требованиями норм права... То же касается правомерности действий государственных органов и должностных лиц. Они являются правомерными лишь в той мере, в какой согласуются с установленными законом их правовым статусом, компетенцией, процедурой принятия тех или иных решений, а также формой и характером этих решений» [2, с. 621].
Правомерное поведение связано с правовой активностью, характеризуемой как «внутренне осознанное, целенеправленное, общественно полезное, инициативное деяние субъектов в сфере права [3, с. 442-444], либо «инициативная деятельность лиц, которая влияет на функционирование механизма правового регулирования» [4, с. 260].
Приведенные формулировки ясно свидетельствуют о том, что рассмотрение категории «правовая активность», преимущественно, осуществляется в ракурсе частно-правового регулирования. Однако, с учётом актуальных политико-правовых воззрений, применимость понятия «правовая активность» к субъектам права, осуществляющим свою деятельность в публично-правовой сфере, приобретает особое значение для достижения целей правового регулирования.
В рассматриваемом контексте представляет интерес высказанное С.С. Алексеевым суждение, согласно которому понятие «правовая активность» является однопорядковым с понятием «применение права», может быть охарактеризовано в качестве его альтернативы для случав, когда участники общественных отношений обладают правомочиями на индивидуальное автономное регулирование и в то же время не обладают статусом органов, наделённых властными полномочиями [4, с. 260].
Таким образом, в правовой науке отмечен особый характер правовой активности публичного, властного субъекта.
Правовая активность, проявляемая в муниципальной сфере, служит весьма ярким примером, демонстрирующим специфику правовой активности, проявляемой при осуществлении местного самоуправления как одной из форм публичной власти.
Регулятивная функция, представляющая собой основное направление воздействия права на общественные отношения, в деятельности по осуществлению муниципальной власти содержит в себе одновременно как статические(не предусматривающие возможностей инициативного поведения), так и динамические (предполагающие активное поведение субъектов права) характеристики.
Муниципальное правотворчество, представляющее собой особый вид подзаконного правотворчества, является уникальной публично-правовой сферой, содержащей серьёзный потенциал саморегулирования в условиях «внешнего» правового воздействия, оказываемого актами, занимающими более высокое иерархическое положение в системе нормативных правовых актов Российской Федерации.
Изучение положений действующего права, а равно и правоприменительной практики, однозначно свидетельствует о том, что задача органов местного самоуправления, в реалиях сегодняшнего дня, отнюдь не ограничивается конкретизацией положений федеральных и региональных правовых актов. В данной связи, исследователями вопросов муниципального правотворчества высказываются мнения, согласно которым, нормативные правовые акты органов местного самоуправления «отраслевого» характера призваны дополнять «пласты» федерального и регионального законодательства [9].
Более того, в зависимости от характера обусловленности муниципального правотворчества положениями законодательства, правовые акты муниципальных образований подразделяются правоведами на четыре группы: издаваемые на основании прямых предписаний законов; регулирующие отношения, которые на законодательном уровне урегулированы только в общей форме; регулирующие отношения по реализации отдельных государственных полномочий; регулирующие отношения, по которым государственная регламентация отсутствует полностью [8, с. 11-13]. Примечательно, что большую часть в муниципально-правовом массиве занимают акты по вопросам, регулируемым законодательными актами только в общей форме.
В рассматриваемом контексте, следует также упомянуть предлагаемое разграничение правовых актов муниципального уровня на «первичные» и «вторичные».
«Первичные» принимаются по вопросам исключительной компетенции местного самоуправления и регулируют те общественные отношения, которые не могут регулироваться нормами федерального и регионального законодательства.
«Вторичные» муниципальные правовые акты издаются на основании и во исполнение положений, содержащихся в актах, принятых органами государственной власти в целях их конкретизации с учетом местных условий [5, с. 159-160]. Симптоматично, что в общем количестве принимаемых на муниципальном уровне правовых актов, доля
«первичных» актов незначительна, что может рассматриваться как свидетельство невостребованности потенциала «первичного» муниципального правотворчества в Российской Федерации и проявление низкого уровня правовой активности.
В данной связи, особого внимания заслуживают справедливые суждении о том, что «... в некоторых случаях регулирование общественных отношений исключительно на муниципальном уровне является сигналом государству о наличии (появлении) каких-либо новых отношений, новых потребностей в их регулировании посредством правовых норм либо о необходимости корректировки ранее принятых на государственном уровне актов. Муниципальное правотворчество в условиях правового дефицита государственного регулирования может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территории муниципального образования и повышению уровня юридической защиты граждан» [7].
Кроме того, правовой наукой было подмечено, что подчас централизованное регулирование тех или иных вопросов невозможно, поскольку новые правовые формы требуют периода «кристаллизации», а практика не всегда дает ответ насчет степени их полезности и значимости. Здесь целесообразно издание нормативных решений на местах, представляющих собой первую ступень правотворчества, на основе которой и с учетом сложившейся практики произойдет дальнейшее единообразное оформление общественных отношений на более высоком уровне [6, с. 45].
Отдельного рассмотрения, при рассмотрении вопросов правовой обусловленности инициативности субъектов муниципального правотворчества, представляют суждения о недостаточной конкретизации законодательных формулировок и, прежде всего, положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ №131) [1], обуславливающих недостаточную для эффективной правореа-лизации ясность представлений муниципалитетов о собственных полномочиях по решению вопросов местного значения.
Принимая во внимание вышеизложенные рассуждения относительно правовой активности муниципальных образований, может быть сформулировано предположение о сознательном создании законодателем правового поля, не ограничивающего муниципалитеты в выборе форм и способов решения вопросов местного значения.
Указанное предположение обусловливает тезис о наличии установленной действующим законодательством возможности для правовой инициативы у публичного субъекта, базирующегося, преиму- р щественно, на правовых установках разрешитель- Д ного толка. Ч
Данная возможность, в фокусе высказанного С мнения, может быть охарактеризована в качестве А особого правового ресурса муниципалитетов, об- Н ладающих значимыми финансовыми возможно- у стями и, что чрезвычайно важно, позволяющего А
X 2
о сч
ю
О!
избежать возложения заведомо непосильной бюджетной нагрузки на муниципальные образования, находящиеся в сложной экономической ситуации.
Ожидания максимального уровня законодательной детализации муниципальной проблематики вряд ли могут расцениваться как обоснованные, поскольку такие параметры регламентации вопросов местного самоуправления не будут учитывать факт существенной разнородности муниципальных образований (как с точки зрения их социально-экономических показателей, так и с позиций достигнутого каждым отдельным муниципалитетом уровня правовой культуры). Законодательная регламентация вопросов осуществления местной власти должна сочетать в себе как разрешительные, так и диспозитивные начала, и содержать правовые инструменты, обеспечивающие возможность иницитивного правотворчества на местах.
Местными сообществами, в свою очередь, должны быть осознаны заложенные в действующем законодательстве правовые ресурсы и проведена серьёзнейшая аналитическая работа, направленная на выявление приоритетных направлений инициативного муниципального правотворчества, соответствующего нуждам конкретного муниципального образования. Такого рода сбалансированная деятельность государства и муниципальных образований позволит наилучшим образом учесть государственные и частные интересы.
Следует также напомнить, что ФЗ №131 не ограничивает сферу муниципального правотворчества изданием муниципальных правовых актов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 ФЗ №131, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения [1]. Указанные договоры, конечно, являют собой отдельный пример правовой активности муниципальных образований, серьёзный инструмент саморегулирования. Кроме того, исследователями муниципального правотворчества выделяются и другие виды соглашений, заключаемых на местном уровне: соглашения, заключаемые с органами государственной власти в рамках реализации переданных государственных полномочий; соглашения социального партнерства [7].
Перечисленные соглашения позволяют повысить эффективность правового регулирования, поскольку могут решать достаточно широкий спектр задач, как «компенсирующего» характера (например, в ситуации, когда соседствующие муниципальные образования осознают, что решение определённой насущной проблемы, так или иначе влияющей на качество жизни населения каждого из них, возможно только посредством объединения усилий), так и иных, обеспечивающих максимально качественное и своевременное решение вопросов местного значения с применением всего арсенала правовых средств, предусмотренных действующим законодательством.
В рассматриваемом контексте, особое значение также приобретает отсутствие в действующих нормативных актах каких-либо чётких параметров договоров и соглашений, заключаемых на муниципальном уровне, что в очередной раз, позволяет констатировать широчайшие возможности для проявления местной правовой инициативы.
Совокупность приведенных фактов, очевидно свидетельствует о самобытности муниципального правотворчества и подчёркивает уникальность местного самоуправления, как организации публичной власти, обладающей реальными возможностями для проявления правовой активности. Правовое поле, в рамках которого осуществляется муниципальное правотворчество, с одной стороны, предопределено характером местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, но с другой стороны, самостоятельность (как базовый, сущностный признак местного самоуправления) обуславливает возможность. и необходимость проявления субъектами местного правотворчества правовой активности.
В сегодняшних условиях, деятельность государства, направленная на создание благоприятного правового режима, обеспечивающего возможность реализации конституционных прав, создание благоприятных условий для жизни в каждом населённом пункте, зачастую не может привести к прогнозируемым законодателем результатам в отсутствии правовой инициативы на муниципальном уровне.
К числу факторов, объективно влияющих на характер муниципального правотворчества, побуждающих муниципальные образования к правовой активности, могут быть причислены и специфика вопросов местного значения и максимальная «приближенность» субъектов муниципального правотворчества к адресатам правовых норм.
Вышеуказанные особенности обуславливают полное и объективное представление муниципальной власти о подлежащих муниципальному регулированию общественных отношениях, об актуальных потребностях и ожиданиях местного населения, а также обеспечивают возможность владения информацией о сложившейся правоприменительной ситуации и, как следствие, позволяют осуществить своевременное, адекватное, оперативное правовое воздействия на соответствующей территории. Таким образом, имеют место все основания для рассмотрения правовой активности в качестве важнейшего элемента местной правотворческой политики.
В свою очередь, среди обстоятельств, оказывающих отрицательное влияние на правовую инициативность муниципальных образований, могут быть названы такие как консерватизм местной власти (отрицательно оценивающей правовой потенциал инициативного правотворчества), а также низкий уровень правовой культуры, правового сознания в соответствующем муниципальном образовании (причём крайне важно осознавать, что данные понятия, в условиях местного самоуправления, справедливо применять не только к орга-
нам и должностным лицам местного самоуправления, но и к населению в целом).
Литература
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб.-2-е изд., переаб. и доп. -М.:ТК Велби, Изд-во Проспект;2007.-640с.
3. Абдулаев М.И., Комаров С.А.Проблемы теории государства и права/ Учебник.-СПб.: Питер, 2003.-576с.
4. Алексеев С.С. Теория права.-М.: Издательство БЕК,1995.-320с.
5. Баранов В.М., Леонтенков А.В. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права. Н. Новгород, 2006.
6. Авакьян С.А. Правотворчество местных Советов - каковы его пределы? // Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
7. Алешкова Н.П. Проблемы в сфере муниципального правотворчества и пути их решения // Глава местной администрации. 2012. № 3
8. Антонова Н. А. Подзаконность актов органов местного самоуправления в современной системе права Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2009. №3
9. Вантеева Н.В. К вопросу о пределах муниципального правового регулирования //Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12
The problems of legal activity in the sphere of municipal law-
making Bolotova T.V.
North-Western Institute of management of the Russian presidential
Academy of national economy and public administration The article is devoted to the problems of legal activity in the sphere of municipal law-making. The author analyzes the validity of the concept of "legal activity" to the activities of a public subject of law, as well as the specifics of legislative regulation and manifestation of legal initiative at the municipal level of public authority.
Keywords: lawful behavior, legal activity, local government, legal acts.
References
1. Federal Law of 06.10.2003 No. 131-FZ "On the General Princi-
ples of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" // SZ RF. 2003. № 40. Art. 3822.
2. Marchenko M.N. Theory of State and Law: studies. - 2nd ed.,
Reab. and add. -M.: Tk Velbi, Prospectus Publishing House, 2007. -640c.
3. Abdulaev, M.I., Komarov, S.A., Problems of Theory of State and
Law / Textbook.-SPb .: Peter, 2003.-576^
4. Alekseev S.S. The theory of law. - M .: Publishing House BEK,
1995.-320s.
5. Baranov V.M., Leontenkov A.V. Municipal legal acts in the sys-
tem of sources of Russian law. N. Novgorod, 2006.
6. Avakyan S.A. Lawmaking local councils - what are its limits? //
Constitutionalist Reflections: Selected Articles. M .: Publishing House of Moscow. University, 2010.
7. Aleshkova N.P. Problems in the sphere of municipal lawmaking
and their solutions // Head of the local administration. 2012. № 3
8. Antonova N. A. Under the law of acts of local authorities in the
modern system of law of the Russian Federation // Gaps in Russian legislation. 2009. № 3
9. Vanteeva N.V. On the issue of the limits of municipal legal regu-
lation // Constitutional and municipal law. 2012. № 12
S^v
5
-C
m
о
a
А У
т; А
