CC BY
66
- систематизацию проблем функционирования рассматриваемой системы.
Таким образом, несмотря на многообразие представленных направлений развития и подходов в управлении развитием муниципального жилищно-коммунального комплекса, в т. ч. с учетом стратегических и тактических компонент, решение многих актуальных проблем ЖКХ требует дальнейшего научного осмысления и остается делом будущего.
1. Марчук Е.А. и др. Опыт реформирования в жилищно-коммунальной сфере // Регион. 1999. № 2.
2. Недвига В., Голубева Е. Парадоксы ЖКХ // Муниципальная власть. 2000. № 1-2.
3. Косовских А. Пути эффективного управления жилищным фондом // Жилищно-коммунальное хозяйство. 1999. № 6.
4. Стародубровская И. Реформа ЖКХ. Особенности выбранной модели // Вопр. экономики. 1997. № 11.
Поступила в редакцию 11.09.2008 г.
Kopylov V.V. On the problem of forming of functional sub-systems of housing municipal complex management of the basis of synthesis of strategic and tactic components. In article the basic directions and approaches in management of development of a housing municipal complex are stated. The description of strategic and tactical levels of housing municipal complex management is given.
Key words: housing municipal complex, system of housing municipal complex management, strategic level of housing municipal complex development, tactical level of housing municipal complex development.
ПРОБЛЕМАТИКА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ГОРОД-ОБЛАСТЬ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РФ (НА ПРИМЕРЕ г. ВОРОНЕЖА)
А.В. Бокова
В статье анализируется практика межбюджетных отношений в регионах РФ (на примере г. Воронежа и Воронежской области). Впервые в научных исследованиях представлена динамика формирования бюджетов города и области с учетом бюджетирования, ориентированного на результат. Автор выдвигает точку зрения о том, что именно город (областной центр) является локомотивом экономического развития субъектов Федерации.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, регионы РФ, муниципальная экономика, бюджетная стратегия, бюджетирование, ориентированное на результат.
Фактор экономической и социальной стабильности в Российской Федерации, ее субъектов, который складывался и получал дальнейшее развитие в 2000-2008 гг., оказал серьезное влияние и на местное самоуправление. В этой связи, по мнению В. Сенчаго-ва, целевым ориентиром бюджетной политики органов государственной власти и местного самоуправление «должно стать обеспечение устойчивого экономического роста на основе повышения эффективности и результативности государственных расходов» [1].
В сочетании с принятием ряда федеральных законов по данному аспекту муниципалитеты получили не только шанс в своем развитии, но и правовые нормы, и экономические стандарты. Однако, наряду с позитив-
но заданным трендом, существуют и неблагоприятные факторы. В частности, интенсивное перераспределение ресурсов между уровнями бюджетной системы «может сдерживать экономический рост в передовых городах и областях. Сцилла выравнивания и Харибда неравенства и развития - ключевая альтернатива региональной политики страны» [2].
Совершенно очевидно, что «бедные / проблемные регионы во многом существуют благодаря дотациям из федерального бюджета. Более того, поскольку перераспределение носит в основном уравнительный характер, регионы не получили стимула к привлечению бизнеса на свои территории и разработке других мер по ускорению экономического развития» [2, с. 91].
В то же самое время одной из ключевых проблем, транспарентно и негативно влияющих на развитие местного самоуправления, является неурегулированность практики региональных и местных уровней власти по проблематике межбюджетных отношений, в особенности город (областной центр) - область, край, республика (субъект федерации). И это при том, что далеко не каждая из сторон в своих практиках реализует бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). А ведь БОР, как институт, включает правила, «устанавливающие связь между
финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей; механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР; механизмы эволюционного развития БОР (обратной связи и реализации вновь доступной информации в рамках усовершенствования бюджетного процесса, достижения стратегических целей и решения тактических задач)» [3].
Одним из примеров существующих сложностей являются взаимоотношения региональных (Воронежская область) и городских (г. Воронеж) органов власти в сфере межбюджетных отношений. По заявлению председателя Воронежской городской Думы А.Н. Шипулина «налогоплательщики в Воронеже платят одних только налогов 37 млрд руб. в год, из которых в городе остается только 7, именно Воронеж выступает донором для других муниципальных образований на территории субъекта» [4]. То есть налицо не только неудовлетворенность органов местного самоуправления, но и низкое качество «бюджетной системы с точки зрения ее результативности, экономии и адаптационной эффективности» [3, c. 148].
Нужно иметь в виду, что из существующей практики последних 5-7 лет в проблематике межбюджетных отношений региональных властей и местного самоуправления наиболее проблемной выглядит система «областной центр - область». И это объясняется рядом причин. Во-первых, именно город (областной центр) собирает доминирующую часть налогов и сборов на территории субъекта федерации. Кроме того, мегаполис потенциально способен к развитию, и «одним из инструментом, с помощью которого можно решить указанные задачи, является налоговое регулирование» [5]. Данные обстоя-
тельства понимает руководство региональной власти, и «Воронежская область готова рассматривать передачу муниципалитету части налога на прибыль, а также по другим видам налогов» [6]. Вследствие этого «доходы бюджетного областного центра в 2009 г. увеличатся на 1,2 млрд руб.» [7].
Во-вторых, именно города (областные центры) являлись и являются локомотивами роста валового регионального продукта (ВРП) в своем регионе. Однако данный рост
и, как следствие, рост областных (региональных) бюджетов был несопоставим с ростом бюджета города (областного центра). И в этом смысле показательным является сравнительная характеристика роста уровней бюджета Воронежской области и г. Воронежа.
К примеру, по бюджету областного центра с 2002 по 2007 г. налицо тенденция минимального, незначительного роста. С учетом поступлений всех денежных средств в городской бюджет картина выглядит следующим образом: в 2002 г. бюджет города оставил 2728206 тыс. руб. при численности населения - 848752 чел.; бюджет города в
2003 г. - 3771802 тыс. руб. (численность населения - 849811 чел.), бюджет города в
2004 г. - 4416786 тыс. руб. (численность населения - 848751 человек), бюджет города в
2005 г. - 5222051 тыс. руб. (численность населения - 846349 чел.), бюджет города в
2006 г. - 6537789 тыс. руб. (численность (численность населения - 839921 чел.), бюджет города в 2007 г. - 8696981 тыс. руб. (численность населения - 839921 чел.).
Говоря о межбюджетных отношениях, следует отметить, что бюджет Воронежской области в 2002 г. составил 8420453 тыс. руб. при численности населения 2378803 человека, областной бюджет в 2003 г. - 9482704 тыс. руб. (численность населения - 2353532 чел.), областной бюджет в 2004 г. - 12569630 тыс. руб. (численность населения - 2334049 чел.), областной бюджет в 2005 г. - 16909247 тыс. руб. (численность населения - 2313648 чел.), областной бюджет в 2006 г. - 20522421 тыс. руб. (численность населения - 2294616 чел.), областной бюджет в 2007 г. - 27338655 тыс. руб. (численность населения - 2280406 чел.). Такая динамика хорошо видна на рис. 1, 2.
Как власти города, так и население склонны к инициированию согласительной модели в межбюджетных отношениях, при-
55б
чем для последних важна передача информации на все уровни власти о существующих проблемах, а также критерий справедливого распределения доходов. И в этом смысле мы имеем дело с бюджетированием, ориентированным на результат (БОР), отличающимся «от сметного бюджетирования по характеру исполнения информации в процессе принятия решений» [3, с. 147]. Что касается БОРа, то особое значение приобретает информационная инфраструктура, ее мощность, выражающаяся в скорости формирования и пере-
дачи значимой информации с нижних уровней иерархии на верхние.
В-третьих, необходимость перераспределения доходов в пользу областных центров могла бы быть продиктована и необходимостью развития мегаполисов и важностью стимулирования региональных властей муниципалитетов по привлечению инвестиций, созданию новых производств и модернизации старых, созданию рабочих мест. Следствием этого является увеличение объема налоговых поступлений, дающее в конечном итоге рост всех уровней бюджета.
30000000 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000 0
о.
□ Воронежская область
□ Город Воронеж
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Рис. 1. Бюджет Воронежской области и г. Воронежа в период 2002-2007 гг., тыс. руб.
2007
2006
2005
2004
2003
2002
-I 839921
840698
846349
848751
-I 849811
848752
2280406 12294616 ]2313648 2334049 2353532 2378803
□ Воронеж
□ Воронежская область
Рис. 2. Численность населения Воронежской области и г. Воронежа в период 2002-2007 гг., чел.
Если акцентировать внимание на Воронеже, то «в течение последних 7-8 лет, город не в состоянии построить самостоятельно объект от 100 млн руб. и выше. А поставленная руководством цель состоит в том, чтобы вектор бюджета территории в 2009-2011 гг. был вектором развития, а не «выживания» [3]. Именно поэтому «в проекте городского бюджета на 2009 г. депутаты совместно с экономистами мэрии закладывают ориентир в 12-12,7 млрд рублей по доходам с учетом 10 % дефицита, которой ранее закладывался на 13,3 млрд., ...в следующем году, чтобы перейти к развитию территории, нужно ... 17 млрд руб.» [8].
В 2008 г. городские власти вышли на нулевой прирост кредиторской задолженности, которую они не наращивали, а наоборот погашали, не создавая долгов. В дальнейшем задача властей: работать с вышестоящими бюджетами, потому что деньги можно получить только оттуда. Сейчас власть инвестирует объекты капитального строительства, включая софинансирование объектов социальной сферы, снижая текущие потребности, сводя к минимуму расходы на текущий ремонт, расходы на приобретение оборудования и др.
Прежде всего, это значительные бюджетные обязательства перед теми, кто занят в социальной сфере. Ранее существующий бюджет города, в особенности его цифровые параметры, позволял лишь выплачивать заработную плату работникам образования, здравоохранения, культуры. И это несмотря на помощь субсидиями городскому бюджету со стороны бюджета регионального. Стоит иметь в виду, что «под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования бюджетных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения» [9].
К этому стоит добавить проблематику тарифов и межтарифной разницы, где городские власти только подходят к категориям учета и контроля. И этот сегмент анализа требует особого рассмотрения. Суть проблемы в том, что есть поставщики тепла и есть организации - управляющие компании, ТСЖ
и другие, обслуживающие жилфондов. В принципе, ни одна из этих структур не заинтересована в экономии бюджетных средств. Они знают: жильцы заплатят по утвержденным для населения тарифам, а разницу им погасят из городского бюджета. В итоге каждый год к началу отопительного сезона депутаты совместно с администрацией города прилагают все усилия, чтобы найти деньги на погашение межтарифной разницы. Поэтому есть планы до 2010 г., связанные с переходом на 100%-ную оплату населением коммунальных услуг, - при этом увеличится доля субсидий на поддержку малообеспеченных граждан. Речь идет о цифре в 600700 млн руб.
Не менее сложной проблемой, негативно влияющей на бюджет города, является существующая инфраструктура городского хозяйства: здания, сооружения, дорожные коммуникации. Вследствие этого бюджет образца 2008 г. уже претерпел шесть корректировок до октября текущего года и сколько их еще претерпит до конца года. Ясно видно, что эти корректировки носят не плановый, а авральный характер, их суть - урезание ряда статей, прежде всего - адресной инвестиционной городской программы, главная задача которой - дать импульс развитию городского хозяйства, его модернизации.
На бюджет Воронежа негативно воздействуют и 97 МУПов. Лишь 45 предприятий продолжают осуществлять свои функции, из них 38 - унитарных, то есть самостоятельных, финансируемых за счет оказания услуг населению, и 7 казенных - средства на их деятельность выделяются напрямую из городского бюджета, 5 - находятся в стадии ликвидации, а 47 предприятий признаны банкротами и находятся в процедуре конкурсного производства. Только примерно 31 муниципальное предприятие работает с прибылью. Как результат - ежегодный убыток казны города от работы МУПов составляет около 300 млн руб. Столь весомый балласт практически равен по сумме тем доходам, которые получает областной центр от сдачи в аренду муниципального имущества» [10].
Ключевым фактором в реализации критерия справедливости межбюджетных отношений «город - область» является категория бюджетной обеспеченности. По мнению российских ученых, являющихся авторами кол-
лективного исследования «Экономика муниципального сектора», бюджетная обеспеченность «определяется как минимально доступная стоимость государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения». При этом на нее влияют как минимум три фактора: стандарты, разграничение расходных полномочий, реальные возможности обеспечивать стандарты» [11].
Стоит отметить ключевую тенденцию в отношении бюджетной обеспеченности на душу населения применительно к бюджету Воронежа. Так, в 2QQ2 г. бюджетная обеспеченность на душу населения в областном центре составила 3,21 тыс. руб., в 2QQ3 г. -4,44 тыс. руб., в 2QQ4 г. - 5,20 тыс. руб., в 2QQ5 г. - 6,17 тыс. руб., в 2006 г. - 7,78 тыс. руб., в 2QQ7 г. - 1Q,35 тыс. руб.
Что касается бюджетной обеспеченности на душу населения по Воронежской области, то в 2QQ2 г. этот показатель составил 3,54 тыс. руб., бюджетная обеспеченность в 2QQ3 г. - 4,03 тыс. руб., в 2QQ4 г. - 5,38 тыс. руб., в 2QQ5 г. - 7,31 тыс. руб., в 2006 г. -8,94 тыс. руб., в 2QQ7 г. - 11,99 тыс. руб. За пять лет только однажды в 2QQ3 г. бюджетная обеспеченность на душу населения в городе Воронеже была выше, чем в Воронежской области.
Выстраивание межбюджетных отношений зависит не только от объективных причин: законодательной и нормативной базы, тенденций в социальном и экономическом развитии, динамики роста налоговых поступлений и т. д., но и от субъективных факторов: политической ситуации в городе и районе, личных взаимоотношений руководства субъекта федерации и областного центра, партийной принадлежности. Например, в Воронеже причиной многих проблем раньше могли быть конфликтные отношения. Тогда представители областной и городской власти не только имели мало общего, но и находились в разных политических партиях. И это многое объясняло. И наоборот, принадлежность первых лиц субъекта Федерации и областного центра, к примеру, к партии «Единая Россия» дает возможность выхода на со-
гласительную модель в межбюджетных отношениях.
1. Сенчагов В. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста // Вопр. экономики. 2007. № 5. С. S0.
2. Григорьев Л.М., Зубаревич Н.В., Урожае-ва Ю.В. Сцилла и Харибда региональной политики // Вопр. экономики. 200S. № 2. С. S3.
3. Шаститко А., Овчинников М. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития // Вопр. экономики. 200S. № 3. С. 137.
4. Шипулин А. Позитивную динамику в меж-бюджетных отношениях город-область стоит последовательно укреплять // Экономика и жизнь - Черноземье. 200S. 11-17 окт.
5. Абрамов М. О налогах, зарплате и экономическом росте// Вопр. экономики. 200S. № 5. С. 135.
6. Единый организм - область и Воронеж // Коммуна. 200S. № 157. С. 1.
7. Пьедестал ньюсмейкеров минувшей недели // Аргументы недели - Черноземье. 200S. № 43. С.14.
8. Единый организм - область и Воронеж // Коммуна. 200S. № 157. С. 2.
9. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. М., 200S. С. 336.
10. До конца года мэр Воронежа представит городу программу реформирования МУПов // Экономика и жизнь - Черноземье. 200S. 1S-24 окт.
11. Экономика муниципального сектора. М., 2QQ7.
Поступила в редакцию 2Q.Q9.2QQ8 г.
Bokova A.V. Problematics of interbudgetary relations city-region in work of local government bodies of the Russian Federation (exemplified by Voronezh). In the paper the practice of interbudgetary relations in regions of the Russian Federations (exemplified by Voronezh and the Voronezh Region) is analyzed. Dynamics of budget formation of a city and region taking into account budgeting directed to result is presented in scientific researches for the first time. The author puts forward the idea that it is the city (the regional center) that is a locomotive of the economic development of Federation subjects.
Key words: interbudgetary relations, regions of the Russian Federation, municipal economy, budgetary strategy, budgeting directed to result.
