CC BY
84
УДК 347
ББК 67.404 © Н.И. Косякова, 2018
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЧП НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
Наталия Ивановна Косякова,
заведующий кафедрой предпринимательского права, доктор юридических наук Российский государственный гуманитарный университет (125993, Москва, Миусская пл., д. 6)
E-mail.ru: [email protected]
Аннотация. С использованием методов сравнительного, формально-юридического, нормативного, логического, системного и функционального анализа рассмотрено текущее состояние правового статуса государственно-частного партнерства на современном этапе развития российской экономики и правых основ регулирования данного сектора. Автором осуществлен анализ ключевых проблем развития механизмов ГЧП в юридической плоскости, в частности, неоднозначности понятия правового статуса участников ГЧП и его компонентов, его недостаточной урегулированности в контексте многообразия форм и видов ГЧП в России, сложности корреляции общего и специального законодательства, недостаточности правовых гарантий для субъектов ГЧП и т.д., которые определены как резервы, позволяющие при их дополнительной детальной законодательной доработке обеспечить переход на более качественный этап развития государственно-частного партнерства в РФ в актуальных экономических и правовых условиях.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, экономика, государство, поддержка бизнеса, правовой статус ГЧП, правовое регулирование ГЧП, участники государственно-частного партнерства.
PROBLEM OF LEGAL STATUS OF PPP AT THE PRESENT STAGE OF DEVELOPMENT OF ECONOMY
Natalia I. Kosyakova,
Head of the Department of Enterprise is Right, Doctor of law Russian State Humanitarian University (125993, Moscow, Miusskaya pl., 6)
Abstract. With use of methods of the comparative, legallistic, standard, logical, system and functional analysis there is considered the current state of legal status of public-private partnership (PPP) at the present stage of development of the Russian economy and the legal bases of regulation of this sector. The author carried out the analysis of key problems of development of mechanisms of PPP in the legal plane, in particular, of ambiguity of a concept of legal status of participants of PPP and its components, its insufficient regulation in the context of variety of forms and types of PPP in Russia, complexity of correlation of the general and special legislation, insufficiency of legal safeguards for subjects of PPP, etc. which are defined as the reserves allowing to provide at their additional detailed legislative completion transition to a better stage of development of public-private partnership in Russian Federation in relevant economic and legal conditions.
Keywords: public-private partnership, economy, state, business support, legal status of PPP, legal regulation of PPP, participants of public-private partnership.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Косякова Н.И. Проблема правового статуса ГЧП на современном этапе развития экономики. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):88-93.
В настоящий момент в нашей стране реализуются коренные изменения в сфере взаимоотношений государственного и частного секторов экономики. С момента начала рыночных реформ в экономической плоскости произошло существенное сокращение присутствия государственного участия с передачей функций управления ключевыми жизнеобеспечивающими объектами представителям частного сектора. В сложившихся условиях актуальной научно-практической проблемой выступает разработка основ экономической системы взаимоотношений,
обеспечивающих рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования, отвечая при этом ключевым интересам сегодняшних и будущих представителей общества [9, с. 68]. Решению данных задач в полной мере отвечает режим государственно-частного партнерства (ГЧП).
В текущих условиях механизмы ГЧП становятся неотъемлемым элементом модернизации российской экономической системы, выступая основополагающим инструментом развития региональной
и муниципальной инфраструктуры, привлечения инвестиций в экономику на средне- и долгосрочной основе, федеральном, региональном и муниципальном уровнях, повышения качества оказываемых услуг населению, снижения коррупционной составляющей, позволяя при этом объединить усилия органов государственного управления, местного самоуправления и опыт практической деятельности, возможности, ресурсы частного капитала.
Следует подчеркнуть тот факт, что государственно-частное партнерство представляет собой относительно новый феномен в российской экономике, хотя взаимодействие государства и частного сектора с целью решения социально значимых задач в России имеет давние исторические основы, как и во многих зарубежных странах. Появление первых проектов в исследуемой области в современный период относится к началу 90-х гг. ХХ века [3, с. 85], когда в условиях развития рыночной экономики данный вид взаимодействия стал объективно необходимым явлением в условиях усложняющейся социально-экономической ситуации в стране, затрудняющей выполнение государством социально значимых функций, с одной стороны, и растущим интересом бизнеса к новым объектам вложения инвестиций и расширения форм взаимодействия с государством — с другой [9, с. 69].
В настоящее время развитие механизмов ГЧП в российских условиях с той или иной степенью интенсивности наблюдается в рамках таких основных, взаимосвязанных между собой направлений, как сфера нормативно-правового регулирования, институциональная среда и методические основы функционирования феномена ГЧП, а также непосредственная практика реализации данного рода проектов. При этом можно сказать, что нормативно-правовая база ГЧП в России еще находится на стадии становления. Осуществленный исследователями [2, с. 120—124; 3, с. 84—88; 9, с. 68—72] и дополненный автором мониторинг состояния нормативно-правовых и организационных основ, сопровождающих функционирование механизмов ГЧП в стране по состоянию на начало 2018 г., свидетельствует о том, что в нашей стране сформировалась своеобразная интерпретация форм, методов и механизмов осуществления государственно-частного партнерства, как на региональном, так и фе-
деральном уровнях на фоне достаточно активного формирования законодательной базы этого явления. В числе общих определяющих тенденций при этом можно выделить такие, как усложнение договорных и финансовых моделей взаимодействия между субъектами; выработка критериев тарифной политики; ужесточение ответственности частной стороны за соблюдение ключевых показателей качества в рамках проектной деятельности; учет интересов не только государства и инвестора, но и банков, страховых компаний; стремление к управлению рисками ГЧП, их разделению между участниками и договорному оформлению данных процессов [2, с. 120—124; 4].
Общие аспекты государственно-частного партнерства регламентируются, в первую очередь, Гражданским кодексом РФ (далее — ГК РФ) [11]. Особенности правового режима ГЧП также регулируются некоторыми положениями таможенного, бюджетного, налогового законодательства. В целом феномен ГЧП в российских условиях развивается в правовом поле, которое характеризуется достаточно большим числом законодательных актов общего и специального вида на различных уровнях — федеральном, региональном, муниципальном, которые дополняют постановления Правительства РФ и государственные программы в данной области.
С 1 января 2016 г. вступил в силу Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ-224) [14], на основе содержания которого, а также введенных в действие в 2015—2016 гг. поправок в концессионное законодательство, сегодня в совокупности можно вести речь о том, что Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [15] сформировал устойчивую платформу для изменения вектора развития государственно-частного партнерства в нашей стране в направлении повышения степени его практико-ориентированности. Это подтверждает и появившееся в период 2015—2016 гг. значительное число новых проектов, которые, по оценкам специалистов [3, с. 84—88; 4], в настоящее время находятся на разных стадиях конкурсных процедур.
Следует подчеркнуть тот факт, что наличие достаточно вариативного общего и специального законодательного регулирования феномена ГЧП создает и объективные проблемы для определения правового статуса данного явления и его практического развития, препятствуя созданию единого и устойчивого правового пространства, которое регламентирует эту область. Регулирование правового статуса ГЧП осуществляется сегодня в России в рамках общих изменений правового поля в сфере регламентации деятельности экономической системы страны и протекающей в ее рамках предпринимательской деятельности. Однако последняя при этом представляет собой динамически изменяющийся феномен, трансформации которого часто происходят бессистемно, особенно в условиях переходной экономики. Такая ситуация усложняет задачи законодателя, которому, кроме регламентации сложившихся отношений между государством и частным бизнесом, также приходится учитывать прогноз их динамики. Кроме этого приходится принимать во внимание и достаточно большое число специальных институциональных субъектов, реализующих функции участников проектов ГЧП с соответствующими полномочиями и применяющими широкий комплекс методических инструментов экономического характера, а также общих и специальных правовых инструментов (конструкций), разработанных для сферы ГЧП (концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции, различные смешанные договоры и т.д.) [5, с. 9].
Однако основная проблема правового статуса ГЧП в России сегодня связана с отсутствием единого и общепринятого определения данного феномена. Как юридическая, так и экономическая наука предлагают большое число трактовок этого термина, но на федеральном уровне определение государственно-частного партнерства по-прежнему отсутствует, хотя при этом попытки фиксации его отдельных элементов наблюдаются в ряде правовых актов субъектов федерации, однако их корректность вызывает сомнения. Во многом такая ситуация проистекает из многозначности термина «статус» в целом, как и производного от него понятия «правовой статус», унаследовавшего терминологическую неоднозначность и получившего широкое закрепление в российской правовой науке (по оценкам неко-
торых исследователей [6, с. 55—61; 4], в более чем 100 вариациях трактовок его природы). Положения российского законодательства не вносят ясности в этот вопрос. В ГК РФ обнаруживается упоминание только о статусе публичного общества (п. 2 ст. 97), статусе органов государственной власти (п. 1—2 ст. 125) и статусе организации в качестве юридического лица (п. 2 ст. 1202). В п. 4 ст. 49 ГК РФ присутствует оговорка, что гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируется ГК РФ, а гражданско-правовое положение отдельных организационно-правовых форм, видов и типов юридических лиц — другими нормативно-правовыми актами. Можно выделить также ряд других статей и пунктов ГК РФ, в некоторой степени фиксирующих понятие правового положения по отношению к отдельным субъектам гражданского права (п. 7 ст. 66 — отдельные виды коммерческих корпоративных организаций, п. 1 ст. 66.2 — отдельные виды хозяйственных обществ и т.д.). Однако несмотря на активное употребление термина «правовой статус» в гражданском законодательстве, его содержание остается недостаточно раскрытым. В связи с этим правовая наука сегодня пытается объективно восполнить данный пробел, трактуя это явление как в узком, так и широком значении.
Так, например, в рамках гражданско-правового направления, в узком значении в содержание этой категории Н.В. Летовой включается «простая совокупность прав и обязанностей гражданина», тогда как широкая трактовка, по мнению исследователя, объединяет «правовые нормы, правосубъектность, гражданство, ответственность и т.п.» [8, с. 78]. При этом Н.В. Летова поддерживает узконормативное понимание правового статуса как более предпочтительное с учетом того, что широкое понимание явления «затруднительно на практике» [8, с. 79]. А.В. Богданова [1, с. 65] характеризует исследуемый феномен как правовое состояние, положение, основные элементы которого составляют права и обязанности субъекта права, а также его функции, задачи, полномочия, компетенции, ответственность, акты, в то же время делая оговорку о необходимости учета типа и вида данных субъектов. Подчеркнем, что многом именно поэтому правовой статус участника ГЧП, по мнению исследователей [6, с. 55—61;
9, с. 68—72], до сих пор не стал объектом специального юридического исследования. В обоснование этой позиции в правовой науке и законодательной практике неоднократно отмечалось, что «участники государственно-частного партнерства различны и по организационно-правовым формам, и по правовому (административно-правовому) статусу в целом» [12]. Учитывая данный факт, А.В. Казаков предлагает трактовать правовой статус по отношению к ГЧП как совокупность элементов, включая при этом в его комплексную структуру порядок заключения, изменения и прекращения соглашения о ГЧП; гражданские права и обязанности участников, круг которых четко определен законодательством; гражданско-правовую ответственность участников и гарантии их гражданско-правовой защиты [6, с. 55—61].
Современная практика развития ГЧП свидетельствует, что сегодня в повышенной защите нуждаются права и законные интересы участников ГЧП, в связи с этим законодатель стремится к разработке и внедрению соответствующих правовых механизмов в данной области. По оценкам исследователей [4; 5, с. 7—14; 6, с. 55—61], в настоящее время следует включить в отечественное законодательство такие активно используемые в мировой практике инструменты, как освобождение соглашений о ГЧП от требований отраслевого законодательного регулирования на региональном уровне, определение специального порядка установления тарифов и стандартов оказываемых услуг для проектов ГЧП; создать единую систему гарантий для субъектов ГЧП как в рамках законодательства о ГЧП, так и инвестиционного законодательства. Неурегулированность данных аспектов в структуре правового статуса ГЧП препятствует качественному развитию этого явления в отечественных условиях на фоне демонстрируемого количественного роста числа участвующих субъектов и реализуемых проектов. Так, согласно статистическим данным, только за период 2014—2016 гг. общее число проектов ГЧП в России по сравнению с 2013 г. увеличилось более чем в 10 раз (большинство из них — проекты в коммунальной, социальной, энергетической и транспортной сферах на муниципальном уровне) [3, с. 86], а к концу 2016 г. на территории страны на разных стадиях разработки и реализации
находилось более 1 300 проектов ГЧП (преобладающее число — концессионные соглашения, находящиеся в данный момент в предынвестиционной стадии) [13]. В региональном разрезе по развитию ГЧП особую активность сегодня проявляют такие субъекты РФ, как Москва, Санкт-Петербург, Самарская, Новосибирская, Нижегородская, Свердловская, Ленинградская, Московская, Ульяновская области, Республика Татарстан и др. [16]. Подобная ситуация объясняется высокой заинтересованностью публичных партнеров в применении данного механизма, требуя дальнейшего совершенствования законодательства в обозначенной сфере.
Следует подчеркнуть тот факт, что многообразие форм и видов ГЧП, помимо отмеченных выше проблем с урегулированием их правового статуса в российском законодательстве, в то же время представляют собой мобильный и гибкий инструментарий, который, с правовой точки зрения, может быть достаточно эффективно применен для решения конкретных федеральных, региональных и муниципальных задач. По оценкам специалистов, особо острую потребность в новых формах и видах ГЧП и МЧП сегодня демонстрируют отраслевые инфраструктурные проекты. Поэтому в нормативно-правовой регламентации ГЧП в нашей стране сегодня сложилась необходимость устранения отраслевых ограничений для применения ряда форм, видов и механизмов в данной сфере [7] как средства модернизации экономики РФ, унификации действующего общего и специального законодательства.
Касаясь такого рода проблемных аспектов, как ответственность, обязательства и полномочия в структуре правового статуса участников ГЧП в России, следует указать также на сохраняющиеся противоречия в данной области на стадии формирования программ, в результате которых часто не удается достичь необходимого баланса общественных и частных интересов, оценить объемы необходимых государственных инвестиций. Сегодня в отечественной практике также государственная сторона часто с запозданием реагирует на потребности населения и бизнеса, что приводит к постоянной инфраструктурной недостаточности. Другого рода проблема заключается в низкой эффективность бюджетного финансирования, по сравнению
с аналогичными частными инвестициями, ввиду недостаточного уровня контроля за вложенными ресурсами [10, с. 3—6]. Решение этих противоречий в правовой плоскости может быть достигнуто путем делегирования на конкурсной основе полномочий по реализации программ частным управляющим компаниям. Целесообразным в контексте вышеприведенных аргументов также представляется более тщательное законодательное закрепление единых правил формирования федеральных целевых программ и программ развития регионов — в настоящее время у различных субъектов ГЧП на разных уровнях наблюдается существенная несогласованность процедур в данной области, их забюрократи-зированность и частое дублирование.
Принятый в 2015 г. ФЗ-224 [14], на который возлагались надежды по уточнению многих из отмеченных аспектов, как и поправки к нему, пока не оправдали ожиданий, поскольку утвержденное нормативное содержание не позволило ликвидировать сохраняющиеся по настоящий момент проблемы правового статуса субъектов ГЧП и ограничения развития данной сфере. В ряду других значимых проблем, помимо отмеченных выше, в контексте исследуемого аспекта также следует выделить такие требующие дальнейшего урегулирования в ближайшей перспективе вопросы, как расширение перечня объектов, в отношении которых могут быть заключены соглашения о ГЧП и форм реализации проектов; детализация последовательности совершения административных действий при организации и осуществлении ГЧП; разработка и введение механизмов, препятствующих активизации коррупционной составляющей в ходе проведения конкурсов ГЧП; механизмов, способствующих развитию конкуренции в сфере ГЧП и МЧП; стандартизация правовых форм взаимодействия инвесторов и публичных образований на различных уровнях; введение единой методики оценки эффективности и конкурсного отбора проектов ГЧП и МЧП, схем мониторинга их результативности; нормативно-правовая регламентация механизма распределения рисков и юридической ответственности среди субъектов ГЧП и МЧП. Необходима также правовая регламентация методологической базы для развития неконцессионных форм ГЧП и гармонизация регионального законодательства в данной области. Данные аспекты,
безусловно, не являются исчерпывающими, однако они будут способствовать качественному развитию феномена ГЧП в российской экономике, минимизации издержек государства и инвесторов, прояснению правового статуса элементов правового статуса ГЧП, внося существенный вклад в создание устойчивой системы государственного управления сферой ГЧП на различных уровнях, которая сегодня выступает насущной необходимостью, требуя как выстраивания новой архитектоники управления сферой ГЧП, так перераспределения полномочий и компетенций между уже имеющимися институтами.
Литература
1. Богданов А.В. Понятие и элементы гражданско-правового статуса единоличного исполнительного органа акционерного общества // Вестник Пермского университета. Юрид. науки. 2011. Вып. 4(14).
2. Бойчук Н.ДПроблемы и перспективы экономического регулирования государственно-частного партнерства в России на современном этапе // Государство и бизнес. Современные проблемы экономики: Мат-лы VIII межд. науч.-практ. конф. (Санкт-Петербург, 20—22 апреля 2016 г.). 2016.
3. Бродунов А.Н., Булычева К.И. Проблемы развития государственно-частного партнерства в РФ на современном этапе // Вестник Московского ун-та им. С.Ю. Витте. Сер. 1. Экономика и управление. 2017. № 1 (20).
4. Еганян А.С. Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование. М.: Альпина Паблишер, 2018.
5. Зельднер А.Г. Совершенствование ГЧП в России — системный подход // Экономические науки. 2013. № 1.
6. Казаков А.О. Понятие и элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. № 3.
7. Коженко Я.В. Проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации [Электронный источник] // Современные проблемы науки и образования. 2015.
№ 2 (ч. 2). URL: https://science-education.ru/ru/article/ view?id=22846 (дата обращения: 26.06.2018).
8. Летова Н.В. Правовой статус: понятие и виды // Труды Института государства и права РАН. № 2. 2008.
9. Панферова Е.В. Развитие государственно-частного партнерства: проблемы и перспективы // Концепт: науч.-метод. журнал. 2016. Т. 5.
10. Ромахин М.М. Особенности регулирования государственно-частного партнерства в современных условиях РФ // Международный сельскохозяйственный журнал. 2013. № 4.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (в ред. изменений по состоянию на 1 февраля 2018 г.): В 4 ч. М.: Оме-га-Л.
12. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан: закон Республики Татарстан» от 1 августа 2011 г. № 50-ЗРТ [Электронный источник] // Министерство экономического развития РФ. иЯЬ: http://economy
gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/ doc20140122_53 (дата обращения: 21.06.2018).
13. Платформа поддержки инфраструктурных проектов в области ГЧП в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pppi.ru (дата обращения: 26.06.2018).
14. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ (в ред. ФЗ-361 от 03.07.2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4350.
15. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в ред. ФЗ-63 от 03.04.2018 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3126.
16. Центр развития государственно-частного партнерства: Аналитика-2018. URL: http://pppcenter. ru/analitika/ (дата обращения: 26.06.2018).
Институт экономики,управления и права РГГУ
Юридическая ответственность в публично-правовых отношениях: сб. науч. публикаций / под ред. В.О. Бежанова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 199 с.
Юридическая ответственность в публично-правовых отношениях
Сборник научных публикаций Юридического факультета
Вниманию читателей предлагается сборник научных работ профессорско-преподавательского состава, аспирантов, магистрантов и студентов по материалам круглого стола кафедры публичного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета.
Основное внимание уделено проблемам: правового статуса ликвидированной партии; сравнительной характеристики понятий «конституционная ответственность», «публично-правовая ответственность», «политическая ответственность»; коллективной ответственности в избирательном праве, ответственности наблюдателей на выборах, в том числе международных; ответственности государственных органов при осуществлении государственного контроля (надзора) за вред, причиненный субъектам предпринимательской деятельности; защиты работников аппаратов политических партий.
Для студентов, преподавателей магистрантов, аспирантов, преподавателей образовательных учреждений, интересующихся вопросами юридической ответственности в публично-правовых отношениях.
