CC BY
495
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2015 Юридические науки Выпуск 3(29)
УДК 347.4
ПОНЯТИЕ И ЭЛЕМЕНТЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО СТА ТУСА УЧАСТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
А.О. Казаков
Аспирант кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Введение: в статье рассматривается гражданско-правовой статус участников государственно-частного партнерства (ГЧП), который является одним из самых малоизученных явлений в науке российского гражданского права. Цель: определить понятие и структуру гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства. Методы: эмпирические методы сравнения, измерения, описания, интерпретации; теоретические методы формальной и диалектической логики. Результаты: автором статьи делается вывод о том, что на законодательном уровне понятие «правовой статус» упоминается лишь применительно к отдельным субъектам гражданского права, содержательно эта категория не раскрывается. Выводы: под гражданско-правовым статусом участников государственно-частного партнерства следует понимать совокупность элементов, определяющих правовое положение его участников как субъектов гражданско-правовых отношений в рамках государственно-частного партнерства. Гражданско-правовой статус участника ГЧП является разновидностью специального (родового) правового статуса, ибо в силу закона его может получить лишь ограниченный круг субъектов гражданских правоотношений, установленный в законодательстве. Структура гражданско-правового статуса участников ГЧП представляет собой комплексный характер и включает в себя две группы элементов: регулятивные и охранительные. В состав регулятивных элементов гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства входит порядок заключения, изменения и прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве, а также гражданские права и обязанности участников ГЧП. Охранительные элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства включают в себя гражданско-правовую ответственность участников ГЧП, а также гарантии гражданско-правовой защиты прав участников ГЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; правовой статус; участники государственно-частного партнерства
Введение
В переводе с латинского слово «status» означает положение, состояние, позицию объекта в какой-либо системе или структуре элементов. При этом сам по себе термин «статус» является многозначным и многоаспектным. Одним из его значений является термин «правовой статус», получивший широкое закрепление в российском праве. В настоящий момент в отечественном законодательстве можно найти несколько сотен упоминаний об этой категории.
© Казаков А.О., 2015
При этом раскрытие такого понятия сложно назвать всеобъемлющим и полным. В ГК РФ прямо упоминается лишь о статусе публичного общества (п. 2 ст. 97 ГК РФ), статусе органов государственной власти (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ) и статусе организации в качестве юридического лица (п. 2 ст. 1202 ГК РФ). Однако основополагающей нормой о правовом статусе в гражданском законодательстве следует считать п. 1 ст. 2 ГК РФ. В нем устанавливается, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота. Кроме того, в п. 4 ст. 49 ГК РФ говорится о том, что гражданско-правовое по-
ложение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте регулируется ГК РФ, а гражданско-правовое положение отдельных организационно-правовых форм, видов и типов юридических лиц -другими законами и нормативно-правовыми актами.
Следует упомянуть также ряд статей и пунктов ГК РФ, в которых термин «правовое положение» употребляется применительно к отдельным субъектам гражданского права. В частности, п. 7 ст. 66 ГК РФ указывает на правовое положение отдельных видов коммерческих корпоративных организаций, а п. 1 ст. 66.2 ГК РФ - на правовое положение отдельных видов хозяйственных обществ (например, п. 3 ст. 87 ГК РФ регламентирует правовое положение общества с ограниченной ответственностью, п. 3 ст. 96 ГК РФ - правовое положение акционерного общества и т.д.).
Хотя упоминания о правовом положении в ГК РФ довольно многочисленны, содержательно эта категория недостаточно раскрыта. В связи с этим в юридической литературе существует множество точек зрения относительно того, как определять правовой статус и что закладывать в его содержание.
Основное содержание
По нашему мнению, особого внимания заслуживают представители гражданско-правовой науки. Н.В. Летова, обращая внимание на неоднозначность толкования понятий «правовой статус» и «правовое положение» (а также их соотношения), классифицирует высказанные в литературе мнения относительно правового статуса гражданина на две основных точки зрения. Если первая трактует правовой статус в узком значении (как простую совокупность прав и обязанностей гражданина), то вторая - в широком, так как включает в него и иные элементы (правовые нормы, правосубъектность, гражданство, ответственность и т.п.) [3, с. 78]. По мнению ученого, узконормативное понимание правового статуса, является более предпочтительным (так как широкое понимание правового статуса затрудни-
тельно на практике, а также не позволяет определить основной элемент в его содержании) [3, с. 79].
С указанной точкой зрения согласиться сложно. Во-первых, основным элементом содержания правового статуса всегда выступали права и обязанности его носителя. Это признается практически всеми учеными-юристами, поэтому определить основной элемент в содержании правового статуса даже при большом количестве его составляющих не должно вызывать особого труда. Во-вторых, широкое понимание правового статуса может быть действительно затруднительным, но не из-за количества входящих в его состав элементов, а от их качества, т.е. того смысла, что будет в них закладываться законодателем.
В этом смысле оригинальностью отличается подход А.В. Богданова относительно гражданско-правового статуса и его элементов на примере единоличного исполнительного органа акционерного общества. Автор исходит из положения о том, что наличие правового статуса у участника правоотношений не обусловлено обязательностью отнесения его к субъектам права [1, с. 65]. Следовательно, категория «гражданско-правовой статус» характеризует не столько субъекта права, сколько участника гражданско-правовых отношений [1, с. 61]. По мнению автора, правовой статус единоличного исполнительного органа акционерного общества включает в себя: 1) порядок образования и прекращения полномочий; 2) функции, задачи; 3) компетенция, права и обязанности, акты; 4) ответственность единоличного исполнительного органа [1, с. 65].
Таким образом, правовой статус можно определить как определенное правовое состояние, положение, основной элемент которого составляют права и обязанности субъекта права. Однако вопрос относительно дальнейшей структуры правового статуса до сих пор остается не разрешенным в современной российской юридической науке.
Во многом именно поэтому правовой статус участника государственно-частного
партнерства до сих пор не стал объектом специального правового исследования. В юридической литературе лишь подчеркивалось, что «участники государственно-частного партнерства действительно различны и по организационно-правовым формам, и по правовому (административно-правовому) статусу в целом» [6, с. 81].
По нашему мнению, под гражданско-правовым статусом участников государственно-частного партнерства следует понимать совокупность элементов, определяющих правовое положение его участников как субъектов гражданско-правовых отношений в рамках государственно-частного партнерства. Гражданско-правовой статус участника ГЧП по своей характеристике является разновидностью специального (родового) правового статуса, ибо в силу закона его может получить лишь ограниченный круг субъектов гражданских правоотношений, установленный в законодательстве.
Структура гражданско-правового статуса участников ГЧП представляет собой сложный, комплексный характер и включает в себя две группы элементов: I. Регулятивные элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства.
1. Порядок заключения, изменения и прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве.
Этот элемент включает в себя этапы и процедуры заключения, изменения и прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве как в действующем федеральном, так и региональном законодательстве о ГЧП.
2. Гражданские права и обязанности участников ГЧП.
Безусловно, это центральный элемент гражданско-правового статуса участников ГЧП, его ядро и сердцевина. Перечень прав и обязанностей партнеров, финансирующего лица устанавливается в федеральном и региональном законодательстве о ГЧП, а также в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления. Права и обязанности конкретного участника ГЧП устанавливаются в самом соглашении о ГЧП,
заключаемом между частным и публичным партнером, а также в прямом соглашении между частным партнером, публичным партнером и финансирующим лицом в соответствии с ГК РФ и законодательством о государственно-частном партнерстве. Во многом именно в правах и обязанностях участников ГЧП проявляется регулятивное правоотношение в его классическом виде -когда правам одного участника ГЧП корреспондируют обязанности другого.
II. Охранительные элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства.
1. Гражданско-правовая ответственность участников ГЧП.
Права и обязанности участников ГЧП не могут быть реализованы без работающего механизма их гражданско-правовой ответственности по своим обязательствам (например, гражданско-правовая ответственность частного партнера в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по соглашению о ГЧП перед публичным партнером). При этом такую ответственность в определенных случаях будет нести не только частный, но и публичный партнер, а также финансирующее лицо в случае невыполнения им условий прямого соглашения. Особое значение будет иметь финансовая ответственность участников ГЧП за осуществление финансирования ГЧП-проекта в рамках установленных объемов и сроков. Все это отвечает сути охранительных правоотношений в сфере государственно-частного партнерства, направленных на охрану интересов участников ГЧП и общества в целом.
2. Гарантии гражданско-правовой защиты прав участников ГЧП.
Права и законные интересы участников ГЧП нуждаются в повышенной защите, поэтому законодатель и стремится установить соответствующие правовые механизмы. К примеру, таковыми являются государственные или муниципальные гарантии, которые вправе взять на себя публичный партнер в соответствии с действующим законодательством. Ими могут быть также особые гарантии защиты прав частного
партнера от принятия новых правовых норм, ухудшающих его положение в случаях, если он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения (т.н. стабилизационная, или «дедушкина», оговорка). Они детально регламентируются и осуществляются исключительно в рамках законно установленных процедур. Необходимо также внедрить в российское законодательство такие распространенные в мировой практике механизмы, как освобождение соглашений о ГЧП от требований отраслевого законодательного регулирования на региональном уровне, а также определение специального порядка установления тарифов и стандартов оказываемых услуг для проектов ГЧП. Кроме того, следует создать единую систему гарантий, предоставляемых участникам государственно-частного партнерства как в рамках законодательства о государственно-частном партнерстве, так и в рамках инвестиционного законодательства.
Результаты
Предложенная нами совокупность элементов существенно отличается от большинства точек зрения на структуру правового статуса. В числе выделяемых нами элементов отсутствует выделяемые многими учеными принципы правового статуса и правосубъектность. По нашему мнению, включать их в число элементов правового статуса не следует по ряду причин.
Во-первых, принятый 1 июля 2015 года Государственной Думой федеральный закон о ГЧП в ст. 4 содержит в себе принципы государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства, в число которых включает: 1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну; 2) обеспечение конкуренции; 3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; 4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
6) свобода заключения соглашения. Принципы государственно-частного партнерства предусмотрены и в региональных законах о ГЧП (см. ст. 3 закона Санкт-Петербурга «О государственно-частных партнерствах» [4], ст. 4 закона Республики Татарстан «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан» и др. [6], ст. 5 Закона Самарской области «Об участии Самарской области в государственно-частных партнер-ствах» [5]).
Так как действие указанных принципов должно распространяться на весь объем правоотношений государственно-частного парнерства, выделять отдельные принципы правового статуса участников ГЧП мы считаем излишним. Такие принципы характеризовали бы не существенные особенности правового положения участников государственно-частного партнерства, а их наиболее типичные свойства как субъектов гражданско-правовых отношений, которые, в свою очередь, вытекают из отдельных элементов их правового статуса (в первую очередь соответствующих прав и обязанностей).
Во-вторых, правосубъектность является основанием возникновения правового статуса, правовой предпосылкой обретения каким-либо лицом статуса субъекта права. По своей юридической природе правосубъектность означает правовую возможность потенциального участия в конкретных правоотношениях. Следовательно, правосубъектность - это только предпосылка к обладанию статусом, его правообразующая основа. Поэтому попытки выделения правосубъектности в качестве элемента правового статуса, по сути, не позволяют выйти за рамки общепринятых представлений о правовом статусе как правовом положении его носителя.
В-третьих, наличие большого количества различных элементов делает конструкцию правового статуса чрезмерно объемной и от этого малооприменимой. В то же время выделение только одного центрального элемента - прав и обязанностей субъекта
права также нельзя признать верным вследствие существенного сужения содержания этой важной гражданско-правовой категории. Поэтому нами была предпринята попытка классифицировать элементы правового статуса участников ГЧП на две группы: регулятивные и охранительные.
Выводы
Предложенная нами классификация построена на делении основных функций права на регулятивную и охранительную. Правоотношения в сфере государственно-частного партнерства возникают на основе юридических фактов, а именно в результате действий его участников. Действия таких лиц (правомерные или неправомерные) порождают регулятивные или охранительные правоотношения, которые, в свою очередь, позволяют соответствующе классифицировать элементы правового статуса участников государственно-частного партнерства. Кроме того, нормы права, посвященные регулированию правового положения участников государственно-частного партнерства, также по своему содержанию можно подразделить на регулятивные и охранительные.
Поскольку регулятивные элементы правового статуса участников ГЧП призваны должным образом упорядочить общественные отношения в области государственно-частного партнерства, в том числе деятельность его участников, в их состав следует включать: 1) порядок возникновения и прекращения гражданско-правового статуса участников ГЧП; 2) гражданские права и обязанности участников ГЧП. Такие элементы основаны на правомерных действиях участников ГЧП и не нуждаются в участии принудительной силы со стороны государства. В свою очередь, так как охранительные элементы обеспечивают поддержание стабильности гражданского оборота в рамках государственно-частного партнерства, а также служат охране, защите и восстановлению прав участников государственно-частного партнерства, к их числу мы отнесли: 1) гражданско-правовую ответственность участников ГЧП; 2) гарантии
гражданско-правовой защиты прав участников ГЧП. Присутствие указанных элементов во многом обусловлено необходимостью принудительного вмешательства государства в деятельность участников ГЧП для осуществления должных мер принуждения в связи с нарушением ими положений действующего законодательства и (или) соглашения о ГЧП.
Таким образом, установленная нами совокупность элементов в полной мере отражает сущность правового статуса участников государственно-частного партнерства.
Библиографический список
1. Богданов А.В. Понятие и элементы гражданско-правового статуса единоличного исполнительного органа акционерного общества // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. Вып. 4(14).
2. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009. 398 с.
3. Летова Н.В. Правовой статус ребенка // Государство и право. 2010. № 11.
4. Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: закон Санкт-Петербурга от 25 дек. 2006 г. № 627-100. URL: http://gov.spb.ru/law? d&nd=8442332&nh=0 (дата обращения: 01.12.2014).
5. Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах: закон Самар. обл. от 2 июля 2010 г. № 72-ГД. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/privgovpartnerdev/doc20140122_5 7 (дата обращения: 01.12.2014).
6. О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан: закон Респ. Татарстан от 1 авг. 2011 г. № 50-ЗРТ. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/privgovpartnerdev/doc20140122_5 3 (дата обращения: 01.12.2014).
References
1. Bogdanov A.V. Ponyatie i elementy gra-zhdansko-pravovogo statusa edinolichnogo ispolnitel'nogo organa aktsionernogo ob-
shchestva [The Concept and Elements of the Civil and Legal Status of the Sole Executive Body of a Joint Stock Company] // Vestnik Permskogo universiteta. Ju-ridicheskie nauki - Perm University Herald. Yuridical Sciences. 2011. № 4 (14). (In Russ).
2. Ignatyuk N.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v Rossiyskoy Federatsii [Public-Private Partnership in the Russian Federation]. Moscow: Eksmo, 2009. 398 p. (In Russ).
3. Letova N.V. Pravovoy status rebenka [The Legal Status of a Child] // Gosudarstvo i pravo - State and Law. 2010. № 11. (In Russ).
4. Ob uchastii Sankt-Peterburga v gosudar-stvenno-chastnykh partnerstvakh: Zakon Sankt-Peterburga ot 25.12.2006 № 627100 [On St. Petersburg's Participation in Public-Private Partnerships: the Law of the City of Saint Petersburg of 25 December, 2006 No. 627-100]. URL: http://gov.spb.ru
/law? d&nd=8442332&nh=0 (data obrash-cheniya: 01.12.2014). (In Russ).
5. Ob uchastii Samarskoy oblasti v gosudar-stvenno-chastnykh partnerstvakh: Zakon Samarskoy oblasti ot 02.07.2010 № 72-GD [On the Samara Region's Participation in Public-Private Partnerships: the Law of the Samara Region of 2 July, 2010 No. 72-GD]. URL: http://economy.gov.ru/minec/ activity/sections/privgovpartnerdev/doc 20140122_57 (data obrashcheniya: 01.12.2014). (In Russ).
6. O gosudarstvenno-chastnom partnerstve v Respublike Tatarstan: Zakon Respubliki Tatarstan ot 01.08.2011 № 50-ZRT [On the Republic of Tatarstan's Participation in Public-Private Partnershipbi: the Law of the Republic of Tatarstan of 1 August, 2011 No. 50-ZRT]. URL: http://economy.gov. ru/minec/ activity/sections/ privgovpartner-dev/doc20140122_53 (data obrashcheniya: 01.12.2014). (In Russ).
THE CONCEPT AND ELEMENTS OF THE CIVIL STATUS OFPUBLIC-PRIVA TE PARTNERSHIP PARTICIPANTS
A.O. Kazakov
Perm State University
15, Bukirev st., Perm, 614990
E-mail: [email protected]
Introduction: the article considers the civil law status of participants of public-private partnership (further — PPP), which is one of the most insufficiently explored phenomena in the Russian civil law science. Purpose: the research is aimed to determine the concept and elements of the civil status of public-private partnership participants. Methods: empiric methods of comparison measurement, description and interpretation, as well as theoretical methods of formal and dialectical logic are used. Results: the author draws a conclusion that at the legislative level the concept "legal status" is only mentioned in relation to certain subjects of civil law, however, this category is not revealed in terms of its actual meaning. Conclusions: the author states that the civil status of public-private partnership participants is a set of elements defining the legal status of its members as subjects of civil relations in the framework of public-private partnerships. The civil status of a PPP participant is a kind of special (patrimonial) legal status since under the law it can only be received by the limited circle of civil legal relationship subjects established in the legislation. The structure of the civil status of a PPP participant is of a complex nature and includes two groups of elements: regulatory and protective. Regulatory elements of civil legal status of PPP participants include the order of contracting, amending and termination of agreement on PPP as well as civil rights and
duties of participants. Protective elements contain civil responsibility of PPP participants and a guarantee of civil protection of the rights of PPP participants.
Keywords: public-private partnership; civil status; participants of public-private partnership
Информация для цитирования:
Казаков А.О. Понятие и элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. Вып. 3(29). C. 55-61.
Kazakov A.O. Ponyatie i elementy grazhdansko-pravovogo statusa uchastnikov gosudar-stvenno-chastnogo partnerstva [The concept and elements of the civil status of public-private partnership participants] // Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Yuridical Sciences. 2015. № 3(29). Pp. 55-61. (In Russ).
