CC BY
21
Приоритетные национальные проекты
в системе инновационного развития
экономики Российской Федерации
Имамов М.М.*
For last years in the country are realized the positive vector was defined during expansion of the civil rights and political freedoms, social activity of institutes of a civil society and the nongovernmental organizations has essentially increased, barriers to development of the personal initiative and business are consistently eliminated, strategically focused priority national projects and the state programs.
За последние годы в стране решаются наиболее острые проблемы обеспечения национального суверенитета, определился позитивный вектор в процессе расширения гражданских прав и политических свобод, существенно возросла социальная активность институтов гражданского общества и неправительственных организаций, последовательно устраняются барьеры для развития личной инициативы и предпринимательства, реализуются стратегически ориентированные приоритетные национальные проекты и государственные программы. Динамичный экономический рост последних лет, несмотря на возникший в конце нулевых годов финансово-экономический кризис, создал условия и предпосылки для активизации и расширения инвестиций в социальную сферу, а также начал способствовать росту человеческого капитала, реализации больших объемов социальных гарантий и социальных программ. Вместе с тем уровень социальной напряженности в стране, так же как и скрытый потенциал социального протеста, остается довольно высоким. Сохранились от прошлого и появились новые угрозы и вызовы безопасному и устойчивому социально-экономическому развитию России.
В основе государственной Стратегии социально-экономического развития страны, принципиальные положения которой были сформулированы Президентом РФ В.В. Путиным на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г., лежит реализация приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья и развития сельского хозяйства. При этом В.В.
Путин отметил, что, во-первых, именно данные сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества; во-вторых, в конечном счете решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые условия для развития так называемого человеческого капитала.
Инициативы Президента РФ вызвали широкую общественную полемику в обществе. Она касалась сути, обоснованности, реалистичности и осуществимости этих проектов. Многие скептические выводы и оценки основывались на сомнениях в способности государства вкладывать большие средства и эффективно управлять масштабными инвестициями, на опасениях всплеска инфляции и ухудшения макроэкономических показателей, наконец, на неизбежности банального разворовывания выделенных денег. Однако последующие годы социально-экономического развития страны подтвердили правильность и жизнеспособность принятой Стратегии.
Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России — это главная цель реализации приоритетных национальных проектов, а также гарантия перехода от инертного типа функционирования экономики к инновационному пути ее развития. Реализация национальных проектов началась с 1 января
2006 г. В целом на эти цели в бюджете
2007 г. было предусмотрено 134,5 млрд руб. С учетом внебюджетных средств на реализацию приоритетных национальных проектов было направлено около 180 млрд руб.1 В последующие годы объем финансирования приоритетных национальных
Кандидат юридических наук.
OI
О CJ
О О О Q.
с[ со
s н
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
Ol
О CJ
О О
о
IL
CQ
5 I-
О
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ш
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
*
5 I
н
о ф
проектов сохранялся примерно на таком же уровне2.
В ходе реализации поставленных задач в сфере повышения качества жизни и инвестирования в человеческий капитал были выбраны четыре основных направления, которые впоследствии получили статус приоритетных национальных проектов: «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»; «Здоровье»; «Образование»; «Развитие агропромышленного комплекса». Рассмотрим основные характеристики данных приоритетных национальных проектов.
Реализация приоритетных национальных проектов в первую очередь направлена на развитие человеческого капитала, расширенное общественное воспроизводство, модернизацию социальных отношений и социальной структуры общества, что обуславливает необходимость выработки и формирования уже в настоящее время новой социально-экономической политики, ориентированной на безопасное и устойчивое развитие. Решение стратегических задач экономического развития страны выдвигает необходимость просчитанных, эффективных и обсужденных обществом новых принципов финансирования социальной сферы, формирования четкого представления о перспективах реализации его потенциала.
Для этого должны быть подвергнуты критическому пересмотру базовые принципы обеспечения экономической безопасности, неотделимой частью которой является экономическая безопасность как защищенность жизненно важных интересов личности, семьи, социальных слоев общества и общества в целом от различных экономических угроз и вызовов современности. В настоящее время основными направлениями политики в области обеспечения экономической безопасности государства, построенной с учетом национальных интересов в сфере социальной безопасности страны, наряду с традиционными представляются:
> последовательное решение комплексных проблем, охватывающих вопросы безопасного и устойчивого социального развития;
> повышение уровня и качества жизни граждан;
> преодоление чрезмерного имущественного расслоения общества и формирование массового среднего класса;
> укрепление института семьи как наиболее устойчивой формы самоорганизации и социализации личности;
> создание условий для достойной жизни и деятельности будущих поколений.
Социальная политика, построенная на принципах социальной безопасности, предполагает последовательную реализацию следующих ключевых задач:
1) разработка законодательного обеспечения и реализация общепризнанных стандартов качества и уровня жизни россиян, гарантирующих качество и безопасность жизни и здоровья, образования, быта всех слоев населения, каждой семьи и каждого гражданина России;
2) формирование и развитие инфраструктуры обеспечения широких возможностей для самореализации, саморазвития, собственных инвестиций общества и каждого гражданина в свое будущее и будущее своей семьи. Приоритетное развитие человека и
рост человеческого капитала являются не только безусловным требованием к государственной политике, но и должны быть реально заложены в качестве основы и главной цели в реализации приоритетных национальных проектов. При этом приоритетные национальные проекты должны стать важным инструментом научно -го, социального и промышленного развития государства как базисные составляющие благосостояния народа.
Приоритетные национальные проекты направлены на решение важнейших социальных задач в сфере здравоохранения, образования, обеспечения граждан комфортным жильем и качественным продовольствием. Национальные проекты являются важными инструментами как социальной политики, так и обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. В то же время решение задач, обозначенных в национальных проектах, тесно связано со стратегическими целями развития национальной экономики. Россия может стать на мировой арене конкурентоспособной державой только в том случае, если качество жизни ее граждан приблизится к лучшим мировым стандартам. Таково требование научно-технического прогресса. В современных условиях только здоровый, хорошо образованный, обеспеченный комфортным жильем человек может эффективно внедрять инновации, создавать вы-
сокие технологии, производить наукоемкую продукцию, без чего невозможно представить эффективную рыночную экономику.
Интенсивное строительство жилья, реконструкция и модернизация инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) могут обеспечивать устойчивыми заказами предприятия промышленности строительных материалов, металлургические заводы, поставляющие строителям металлопрокат и трубы, позволять загружать мощности машиностроительной промышленности, производящей строительные машины и механизмы. Развитие малоэтажного строительства стимулирует производство лесозаготовительной и лесоперерабатывающей техники.
Немало возможностей для машиностроения, приборостроения и фармацевтической промышленности открывает проект «Здоровье». Это оснащение диагностическим оборудованием муниципальных амбулаторно-поликлинических учреждений, оснащение медучреждений автомобилями «скорой медицинской помощи», строительство новых центров высоких медицинских технологий. Количество ежегодно требуемого современного наукоемкого диагностического оборудования составляет десятки тысяч комплектов. Это рентгеновские и ультразвуковые установки, электрокардиографы и эндоскопы, лабораторное оборудование для биохимического анализа. Одних автомобилей «скорой помощи» и реанимобилей необходимо до 7 тыс. в год.
Реализация проекта «Образование» требует приобретения до 2 тыс. школьных автобусов ежегодно. Значительна потребность в оборудовании для животноводства и кормопроизводства в рамках проекта «Развитие агропромышленного комплекса». Данный проект создает также стимул для ускоренного развития биотехнологий, которые во всем мире являются одними из ключевых направлений научно-технической революции3.
Очевидно, что для поддержки развития отечественной промышленности, в том числе связанной с реализацией национальных проектов, важную роль играет политика государственных закупок. На сегодняшний день требуется выработка эффективной стратегии расходования бюджетных средств на реализацию национальных проектов в условиях обновля-
емого федерального законодательства о государственных закупках и поставках продукции для государственных нужд. В результате принятия новых законов были созданы единые правила и порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В настоящее время эти процедуры достаточно прозрачны, открыты и позволяют эффективно реализовывать процедуры проведения аукционов и конкурсов на размещение заказов.
В то же время в условиях открытого рынка и предстоящего присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО) обеспечение государственного протекционизма в отношении отечественных товаров становится непростой задачей. Действующее законодательство о государственных закупках и поставках4 при прочих равных условиях не дает преимуществ отечественным товаропроизводителям перед иностранными. Поэтому влияние национальных проектов на промышленное развитие является опосредованным прежде всего за счет системы технического регулирования как элемента промышленной политики. Основным элементом такой системы технического регулирования в настоящее время становится система технических регламентов. Разрабатываемые и вводимые в действие технические регламенты для различных видов продукции должны стать стимулом для технологического обновления промышленности и повышения конкурентоспособности российских товаров.
Среди приоритетных национальных проектов одним из наиболее сложных, масштабных и нетривиальных является национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Указанный проект предусматривает удвоение объемов строительства жилья — с 40 до 80 млн кв. м в год за период 2006— 2011гг.5 Соответственно можно ожидать удвоение потребностей в стройматериалах, строительных машинах и механизмах. Принципиальное отличие национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» состоит в том, что его влияние на развитие отечественной промышленности существенно выше влияния других национальных проектов. Связано это с тем, что основные потребляемые строительные материалы,
О!
О СЧ
О О
о а
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
Ч
я *
<
I I-
О ф
со
Ol
О CJ
О О
о
IL
CQ
5 I-
О
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
4 я
ü <
*
5 I
н
о ф
как правило, не транспортируются на большие расстояния. Тем самым ограничивается конкуренция со стороны иностранных производителей.
Другая особенность состоит в том, что национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» осуществляется в основном на частные деньги (собственные или заемные средства строительных организаций), расходование которых идет вне рамок, ограниченных законодательством о госзакупках. Из бюджета финансируются в основном развитие коммунальной и дорожной инфраструктуры под строительство микрорайонов, а также строительство жилья для ряда категорий граждан, перед которыми у государства имеются обязательства по предоставлению жилья. При этом следует отметить, что существенным результатом реализации проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» для обеспечения экономической безопасности и развития экономики страны является рост потенциала промышленности строительных материалов по производству конкурентоспособной и импортозамещающей продукции: в короткие сроки создаются новые мощности по выпуску эффективных и конкурентоспособных строительных материалов с использованием новых современных технологий и оборудования, в том числе импортного производства, организуется производство многих видов строительных материалов, изделий и конструкций, которые раньше не выпускались или выпускались в незначительных объемах.
Вместе с тем узким местом в реализации данного национального проекта остается все еще недостаточное развитие строительной индустрии. Имеются существенные диспропорции в территориальном размещении производственных мощностей по выпуску строительных материалов, изделий и конструкций, что приводит к удорожанию строительства в ряде регионов за счет высокой доли транспортных расходов в цене продукции. Высокая степень физического и морального износа основных фондов и низкий технический уровень многих российских предприятий негативно сказываются на конкурентоспособности отечественных строительных материалов.
Преодолению ресурсных ограничений роста объемов строительства может, в
частности, способствовать более активное развитие ресурсоемких строительных проектов, таких, например, как строительство малоэтажных зданий из кирпича, деревянное домостроение с использованием современных каркасно-модуль-ных технологий. Об эффективности этого направления может свидетельствовать, например, то, что такие технологии получили наибольшее развитие в Северной Америке (США и Канада).
Задача удвоения объемов жилищного строительства сталкивается с ресурсными ограничениями по электро- и теплоснабжению новых микрорайонов. Поэтому реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» объективно стимулирует переход к энерго- и ресурсосберегающим технологиям в сфере городского теплоснабжения.
Теплоснабжение — самый энергоемкий сектор экономики страны, на его нужды расходуется почти 45 % всей потребляемой энергии. Тепловая энергия может производиться в ТЭЦ, в квартальной или домовой котельной. Эффективность использования энергии везде будет разной. В России около 70 % тепла производится централизованными источниками, в том числе 30 % на нескольких сотнях ТЭЦ и 40 % на 70 тыс. котельных, большая часть которых не отвечает современным требованиям к энергосбережению. Особенно высоки потери энергии и воды при их транспортировке к малым котельным. Протяженность тепловых сетей в России составляет почти 200 тыс. км, из которых более 40 тыс. подлежат немедленной замене или выводу из эксплуатации, при этом технический уровень тепловых сетей остается на уровне 1960-х гг.6 Моральное, физическое, техническое и технологическое устаревание тепловых сетей в стране обусловлено, в частности, тем, что как раз в указанные 60-е гг. развитые страны отказались от использования протяженных тепловых сетей, перейдя на локальные тепловые источники по принципу «Один дом — одна котельная», а Россия продолжала оставаться в этом вопросе на одном месте. В результате расход топлива на обогрев единицы площади в развитых северных странах (Швеция, Канада, Норвегия) сегодня почти втрое меньше, чем в России.
Инновационное развитие теплового хозяйства требует модернизации энерге-
тического оборудования по всей цепочке от производства энергии до ее потребления. Для этого применяются автоматические домовые газовые котельные, коррозионно-стойкие (со сроком службы более 100 лет), металлопластиковые трубы и запорная арматура, легкие алюминиевые радиаторы-конвекторы и, разумеется, приборы учета потребления воды и тепловой энергии. В соответствии с приоритетами национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» именно такие технологические решения и должны быть использованы при строительстве миллионов квадратных метров жилья. Комфортное жилье — это всегда энергонасыщенное и энергоэффективное жилье.
Для массового применения современных технологий в городском тепловом хозяйстве требуются развитие и совершенствование законодательной базы. Здесь первоочередное значение приобретают разработка и принятие технических регламентов в области строительства и эксплуатации зданий, сооружений и систем коммунальной инфраструктуры. В регламентах должны быть установлены удовлетворяющие современности требования к энергетической эффективности зданий, минимизации теплопотерь через стены, крыши, окна.
Приведенные примеры показывают, что реализация национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» требует масштабного внедрения инновационных технологий в сфере строительства и ЖКХ, а для целей стимулирования предпринимателей в области строительства необходимо предусмотреть меры, направленные на развитие промышленности строительных материалов и выпуск нового оборудования для систем коммунального хозяйства. В числе таких мер целесообразно применять, например, снижение или отмену ставок таможенных пошлин на технологическое оборудование для стройиндустрии, не производимое в Российской Федерации. Целесообразно также расширять применение лизинговых схем обеспечения высокотехнологичным оборудованием коммунального хозяйства, а также отраслей медицинской промышленности, машиностроения и приборостроения, строительной индустрии, агропромышленного комплекса. Такие примеры уже имеются.
Общеэкономические проблемы, связанные с реализацией национальных проектов, носят комплексный характер, и в ходе их реализации наряду с решением конкретных задач должны формироваться новые проектные подходы к государственному управлению. А это, в свою очередь, предполагает и делает необходимым разработку долгосрочной стратегии экономического развития страны. Такая стратегия, разумеется, не может быть сведена лишь к достижению тех или иных макроэкономических показателей: она должна быть направлена на развитие реального сектора экономики, прежде всего в сфере высоких технологий, устремленных на достижение лидерства России на ключевых направлениях научно-технического прогресса.
В целом без всякого преувеличения можно сказать, что приоритетные национальные проекты являются ключевым фактором, обеспечивающим переход национальной экономики от экстенсивного к интенсивному и инновационному типу развития. Масштаб и многогранность приоритетных национальных проектов позволяют говорить о том, что сама их идея выходит далеко за рамки отдельных, пусть даже очень крупных государственных программ. Речь идет о глобальных изменениях, которые отражаются и будут отражаться на социально-экономической, психологической, общественной и в конечном счете политической сферах развития страны. Эти результаты являются никак не менее важными, чем достижение плановых отметок по всем приоритетам экономического развития государства.
Необходимо также отметить, что возможность реализации приоритетных национальных проектов появилась благодаря формированию качественно новых условий развития. За время, прошедшее после финансового кризиса в России 1998 г., удалось решить наиболее острые проблемы обеспечения безопасности и национального суверенитета. Было укреплено внешнеполитическое положение, достигнута внутриполитическая стабильность, существенно улучшилась макроэкономическая ситуация. К 2006 г. впервые за последние десятилетия появились внутренние инвестиционные ресурсы, которые создали необходимые финансовые предпосылки для принятия приоритетных на-
О!
О СЧ
О
о о а
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
Ч
я *
<
I I-
О ф
со
2
Ф
ч
я *
< s
X I-
о
Ф CQ
циональных проектов и стали основой для их реализации.
Таким образом, сочетание двух факторов — политического приоритета и целевой проектной формы организации работы — позволило добиться эффективного взаимодействия государственных органов на всех уровнях исполнительной власти: федеральном, региональном и местном. В целом были спрогнозированы и определены проблемы и трудности, которые могут возникать в процессе реализации приоритетных национальных проектов. Кумулятивный, системный эффект от реализации приоритетных национальных проектов практически сразу был внесен в разряд ключевых результатов, к которым следует стремиться и которых следует добиваться при их выполнении. Развитие образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса, строительство жилья неизбежно вовлекают в
прорыв и все другие отрасли экономики и являются пусковым механизмом их развития.
Результаты анализа практики выполнения приоритетных национальных проектов показывают, что их реализация обусловила необходимость обеспечения быстрого перехода к долгосрочному планированию и бюджетированию, что крайне важно для устойчивого экономического развития страны в целом. Еще более значимым является социальный эффект от реализации такого перехода, который будет заключаться в том, что в процессе долгосрочного бюджетного планирования (и только в нем) могут быть обеспечены необходимые условия для развития и реализации стратегии эффективных инвестиций в человека, экономику, рост качества жизни, результаты которых будут проявляться только в будущем.
Ol
О CJ
О
о о
Q. СО
Ш
5
I-О
0
1
о я с о
п ф
VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о о
Литература и примечания
1. По данным официального сайта Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов: http://www.rost.ru.
2. В настоящее время затруднительно дать точную оценку стоимости реализации национальных проектов, так как с 2007 г. консолидированные финансовые отчеты о ходе их реализации в полном объеме официально не опубликованы.
3. По данным официального сайта журнала «Национальные проекты»: http://www.rus-reform.ru.
4. Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» / Российская газета. 15 декабря 1994 г. № 243; Собрание законодательства РФ. 5 декабря 1994 г. № 32. Ст. 3303.
5. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» / Российская газета. 21 декабря 1994 г. № 247; Собрание законодательства РФ. 19 декабря 1994 г. № 34. Ст. 3540.
6. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / Собрание законодательства РФ. 25 июля 2005 г. № 30 (ч. 1). Ст. 3105; Российская газета. 28 июля 2005 г. № 163; Парламентская газета. 9 августа 2005 г. № 138.
7. По данным официального сайта Совета при президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике: www.rost .т.
8. По данным официального сайта журнала «Национальные проекты»: http://www.rus-reform.ru.
