CC BY
194
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2008. № 4. С. 124-129.
УДК 336
A.C. Матненко
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ: ПРЕДПОСЫЛКИ, СУЩНОСТЬ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
The paper is devoted to actual problems of law regulation of priority national projects in Russian Federation. Especially, the matter of link between the projects and federal programs is examined. Author considers the perspective of transformation of national projects in the format of so-called «state programs».
Ключевые слова: бюджет, бюджетное право, административное право, проектный менеджмент, программно-целевое планирование.
К 2005 г. в России сложился комплекс факторов, обусловивших востребованность новых подходов к программно-целевому решению важнейших вопросов развития страны.
Во-первых, последствия масштабных изменений федерального законодательства, направленные на реформирование организации местного самоуправления, разграничение полномочий между органами власти всех уровней, высветили актуальность построения эффективных управленческих моделей, основанных на еще более четком определении зон ответственности и вместе с тем усилении координации всех звеньев системы власти. Реформа обнажила целый ряд проблем, связанных с нехваткой, особенно на муниципальном уровне, финансовых ресурсов для обеспечения важнейших конституционных прав и гарантий граждан, а в ряде случаев - с неумением или нежеланием органов власти на местах создавать условия для их реализации, рационально используя имеющиеся ресурсы. С другой стороны, стало очевидным запаздывание федерального регулирования по многим ключевым вопросам, обеспечивающим единство социального пространства страны, включая стандартизацию социальных услуг и гарантирование их минимального уровня.
Во-вторых, накопленный за десятилетие опыт программного регулирования в новых конституционно-правовых условиях позволил создать основу для качественного улучшения применяемых методов с учетом тех сбоев и слабых мест, которые все более проявлялись в практической реализации федеральных целевых программ. Последние так и не стали механизмом объединения административных и финансовых ресурсов всех уровней власти, включая муниципальный, и полноценной, стабильной формой бюджетного планирования, находясь в зависимости от множества субъективных факторов и, за редкими исключениями, в режиме перманентного секвестра.
В-третьих, благоприятная экономическая конъюнктура и высокие
©A.C. Матненко, 2008
темпы роста доходов федерального бюджета создали возможность концентрации значительных объемов бюджетных средств на модернизации самых ресурсоемких и, вместе с тем, определяющих отраслей, решении застаревших, но одновременно самых насущных проблем жизнедеятельности общества.
5 сентября 2005 г. Президентом России В.В. Путиным были сформулированы идеи и определены ключевые содержательные моменты четырех приоритетных национальных проектов как нового механизма решения задачи повышения качества жизни граждан России, как способа концентрации на этом направлении бюджетных и административных ресурсов, исключающей «инертное проедание средств без ощутимой отдачи» [3, с. 13].
Таким образом, изначально в идеологию, концепцию приоритетных национальных проектов была заложена их взаимосвязь с бюджетной деятельностью государства, направленность на реализацию в этой деятельности принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Сферы реализации проектов выбраны вполне закономерно: здоровье, образование, жилье и сельское хозяйство (не только как вид производства, но и как среда жизнедеятельности более трети населения России) являются ключевыми компонентами, определяющими состояние такого исходного параметра, главного приоритета всей государственной политики, как качество жизни граждан. И это именно те сферы, развитие которых требует применения таких масштабных и технологичных государственных инструментов, какими являются приоритетные национальные проекты.
По итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 28 февраля 2008 г., было принято решение продолжить реализацию проектов как минимум до 2012 г. [16].
Что представляет собой приоритетный национальный проект, каковы его признаки и отличительные черты?
В федеральном законодательстве понятие «приоритетный национальный проект» используется, но содержание его не раскрывается.
Единственная попытка нормативного закрепления дефиниции данного понятия предпринята в законе Самарской области от 25 апреля 2006 г. № 31-ГД «О взаимодействии и координации деятельности органов государственной власти Самарской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами местного самоуправления по реализации приоритетных национальных проектов» [18]. В соответствии со ст. 3 этого закона «под приоритетными национальными проектами понимается система государственных мероприятий, направленных на реализацию целей и задач, определенных Президентом Российской Федерации в областях, имеющих приоритетное значение для обеспечения интересов общества и государства, прав и законных интересов граждан Российской Федерации». Вряд ли приведенное определение можно признать удачным, так как очевидно, что к приоритетным национальным проектам можно отнести далеко не все указанные государственные мероприятия, а лишь их определенную совокупность, обладающую общими системообразующими признаками. Но именно эти признаки в изложенной дефиниции не раскрываются.
В немногочисленных юридических работах, затрагивающих вопросы сущности приоритетных национальных проектов, для их обозначения используются также предельно общие формулировки, например, «приоритетные направления государственной политики» [5], «государственная программа» [1], «форма государственной стратегии в обеспечении прав человека» [6], «особая концепция развития России» [2].
Думается, главная особенность приоритетных национальных проектов заключается в создании механизма реального объединения бюджетных и других ресурсов органов власти всех уровней (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления) на решении ключевых социально-экономических проблем России. Более того, национальный масштаб проектов высвечивает идею объединения ресурсов в еще более широком свете - как объединение ресурсов власти, с одной стороны, и всего общест-
ва (его институтов, каждого человека), с другой. Сложно не согласиться со следующей характеристикой национальных проектов: «никогда еще в новейшей истории взаимосвязанные управленческие решения не охватывали так системно и комплексно все основные элементы общества:
- власть на всех ее уровнях;
- бюджетный сектор и других производителей социальных благ и услуг;
- и, наконец, население, потребляющее эти блага и услуги» [4].
По сути, опыт реализации приоритетных национальных проектов представляет собой рождение в России новой парадигмы управления общественными процессами, а именно социального управления, понимаемого в широком смысле, объединяющем и государственные (административные) ресурсы и ресурсы, энергию всего общества.
Функциональное единство социальной системы страны при решении важнейших вопросов ее сохранения и развития -это то качество, которого не хватало ранее существовавшей практике программ-но-целевого планирования, да и всему механизму государственного управления в целом. Цели же национальных проектов настолько сложны и масштабны, что без этого единства просто недостижимы (например, невозможно добиться качественного снижения уровня заболеваемости и смертности населения без изменения образа жизни и поведения самих людей).
Под эту ключевую идею объединения ресурсов выстраиваются все другие элементы и характеристики национальных проектов, в том числе:
• привлечение предельно широкого круга бюджетных и внебюджетных источников финансирования национальных проектов;
• направленность на модернизацию социальных сфер, охваченных действием проектов, с целью повышения личной заинтересованности граждан в достижении результатов проектов;
• использование технологии сетевого планирования как способа координации и синхронизации деятельности всех исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти;
• внедрение особой системы контроля за реализацией приоритетных национальных проектов, включая специальную
отчетность, позволяющую в ежемесячном режиме отслеживать взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми при этом результатами;
• особую форму организации управления реализацией проектов, во главе которой находится специальный консультативный и совещательный орган при Президенте Российской Федерации (Совет).
Исходя из вышеизложенного, приоритетный национальный проект можно определить как механизм программно-целевого решения важнейших задач развития Российской Федерации, основанный на объединении ресурсов, в том числе финансовых, органов власти всех уровней и общества.
Отмечая безусловную прогрессивность выстраиваемой системы реализации приоритетных национальных проектов, ее без преувеличения новаторский и прорывной характер, необходимо вместе с тем учесть, что первый опыт масштабного внедрения в нашей стране проектных методов управления не обошелся (и не мог обойтись) без целого ряда проблем, «узких» мест, требующих серьезной доработки и совершенствования этой новой формы государственной деятельности.
Прежде всего необходимо отметить, что статус приоритетного национального проекта как особой формы, особого механизма государственного регулирования общественных отношений не определен действующим федеральным законодательством. В частности, не определены такие ключевые элементы этого статуса, как дефиниция понятия «приоритетный национальный проект» и состав программно-целевых документов, из которых он складывается. Без восполнения данного пробела правовое регулирование отношений, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов, и дальше будет носить раздробленный, противоречивый характер, одним из негативных проявлений которого является различный и не во всем сопоставимый правовой режим документов планирования реализации приоритетных национальных проектов.
В настоящее время содержание приоритетных национальных проектов комплексно раскрывается в документах, утверждаемых Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике
[17]. Однако поскольку указанный Совет выполняет исключительно совещательные функции и не имеет полномочий государственного органа, то и утверждаемые им акты не могут рассматриваться в качестве правовых. Как следствие, они не могут считаться расходным обязательством Российской Федерации и в этом качестве включаться в федеральный бюджет. В этой связи особенно важное значение приобретает взаимосвязь содержания приоритетных национальных проектов с программами, утверждаемыми федеральными органами государственной власти.
На сегодня эта взаимосвязь неоднородна и не всегда последовательно выражена.
Так, на сегодня содержание только приоритетного национального проекта «Развитие АПК» совпадает с содержанием Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008- 2012 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 [10].
Нужно, однако, отметить, что государственная программа - нетипичная форма программно-целевого планирования, отличающаяся от федеральных целевых программ (далее - ФЦП). В рассматриваемом случае необходимость принятия и правовой режим государственной программы определены специальным федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [7]. Причем вопросы разработки и реализации государственной программы урегулированы в законе лишь самым общим образом, без каких-либо ссылок на возможность применения по аналогии порядка разработки и реализации ФЦП. Ситуация усложняется также фактом существования специальных ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» [9] и «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года» [8], выступающих своего рода формой конкретизации отдельных направлений Государственной программы развития сельского хозяйства. Таким образом, налицо формирующаяся система многоуровнево-
го программно-целевого планирования, не имеющая пока надлежащего правового закрепления.
Содержание приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и ФЦП «Жилище» на 2002-2010 гг. [15] в основном совпадает, но есть некоторые исключения. Помимо мероприятий национального проекта, программа содержит ряд направлений, не вошедших в проект, например, меры по удовлетворению жилищной потребности малоимущих граждан, оказанию им адресной социальной помощи по оплате жилья и коммунальных услуг.
Мероприятия и целевые показатели приоритетного национального проекта «Здоровье» рассредоточены между несколькими ФЦП: «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 годы)» [11] (в части отдельных социально значимых заболеваний), «Повышение безопасности дорожного движения в
2006-2012 годах» [13] (в части совершенствования медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате дорожно-транс-портных происшествий), «Дети России» на
2007-2010 гг. [12] (в части снижения материнской и младенческой смертности) и ряд других.
Некоторые мероприятия национального проекта «Здоровье» не отражены в ФЦП и непосредственно включаются в федеральный бюджет, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования (например, дополнительные выплаты участковым врачам-терапевтам, участковым врачам-педиатрам, врачам общей практики (семейным врачам) и их медицинским сестрам).
Наличие разнородных плановых документов приводит к тому, что их параметры не всегда совпадают и являются сопоставимыми. Например, в соответствии с «Направлениями, основными мероприятиями и параметрами приоритетного национального проекта «Здоровье», утвержденными президиумом Совета, запланировано снижение в 2008 г. уровня младенческой смертности до 9,3 промилле на 1 тыс. родившихся живыми, в то время как ФЦП «Дети России» на 2007-2010 гг. предусматривает выход на этот показатель только в 2010 г. (в 2008 г. запланировано 9,9 на 1 тыс. родившихся живыми). Дру-
гой пример: «Направления...» предусматривают снижение к 2009 г. смертности от транспортных травм в удельном значении до 24 на 100 тыс. населения, а ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» оперирует уже абсолютной цифрой - снижение в 2008 г. смертности от этой категории причин на 1 тыс. человек.
Хуже всего соотносятся с ФЦП мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Образование». ФЦП развития образования на 2006-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803 [14], не только не содержит ни одной ссылки на приоритетный национальный проект, но и не выделяет большинство его мероприятий, например таких, как поставка школьных автобусов, подключение школ к сети «Интернет», дополнительное вознаграждение учителям за классное руководство и т. д.
В перспективе можно ожидать позитивного изменения ситуации и полного перевода национальных проектов в формат федеральных программ. По итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 28 февраля 2008 г., Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение Правительству Российской Федерации «совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе опыта реализации и в развитие приоритетных национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» разработать соответствующие программы на 2009-2012 годы» [16].
Однако использованная в данном поручении формулировка «соответствующие программы» оставляет ряд вопросов относительно их статуса. Будут эти программы оформлены в виде федеральных целевых программ или по аналогии с Государственной программой развития сельского хозяйства в виде особых государственных программ? Из этого вытекает и вопрос о судьбе действующих на сегодня ФЦП, включающих мероприятия национальных проектов и не прекращающих свое действие в 2010 г. Здесь возможны следующие варианты: 1) действующие ФЦП бу-
дут заменены другими, комплексно охватывающими мероприятия и параметры национальных проектов и имеющими срок действия с 2009 по 2012 гг.; 2) по каждому приоритетному национальному проекту будут приняты государственные программы, а ФЦП, содержание которых будет модифицировано, станут инструментами реализации государственных программ (так, например, ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года» сохранила свое действие после принятия Госпро-граммы, став свого рода инструментом реализации последней); 3) действующие ФЦП будут заменены государственными программами, имеющими специально урегулированный статус.
Более предпочтительным представляется третий вариант. Вряд ли оправдано создание громоздкой, двухуровневой системы федеральных программ (государственные программы и ФЦП), имеющих один, по сути, предмет регулирования. В развитие государственных программ могут приниматься другие программноцелевые документы, имеющие вспомогательное и в большей мере техническое значение, в частности, ведомственные целевые программы, сетевые планы-графики реализации государственных программ.
Вместе с тем, (и это очень важно подчеркнуть) выделение государственных программ, формируемых по образцу приоритетных национальных проектов, из общей массы федеральных программ и законодательное закрепление их особого статуса может оказаться чрезвычайно эффективной мерой совершенствования системы программно-целевого бюджетного планирования. Особый статус и механизм реализации этих программ должны определяться задачей построения эффективной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей консолидацию ресурсов всех уровней бюджетной системы России на достижении определенных общенациональных целевых показателей. Именно по этому критерию целесообразно провести различие между государственными программами (новая форма приоритетных национальных проектов) и ФЦП, которые были бы ориентированы преимущественно (или исключительно) на федеральные бюджетные ресурсы.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Илясов А.Н. Особенности формы правового регулирования вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов // Юрист. 2007. № 5.
[2] Левицкая А.Ю. Национальные проекты: от идеи
к практике ее реализации // Журнал российского права. 2004. № 4.
[3] О реализации приоритетных национальных проектов: сборник материалов. М., 2006. С. 13.
[4] Полежаев Л.К. Приоритетные национальные проекты: уроки прошлого, задачи настоящего идеология будущего [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.omsu.ru
[5] Сафина С.Б. Национальные проекты и государ-
ственная политика России // Юридический мир. 2007. № 3.
[6] Тихон Е.А. Приоритетные национальные проек-
ты как форма государственной стратегии по обеспечению прав человека в России // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2.
[7] Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27.
[8] Постановление Правительства РФ от 7 марта 2008 г. № 158 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 года № 99» // Собрание законодательства РФ. 24.03.2008. № 12. Ст. 1128.
[9] Постановление Правительства РФ от 5 марта 2008 г. № 143 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 года № 858» // Собрание законодательства РФ. 24.03.2008. № 12. Ст. 1127.
[10] Постановление Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» // Собрание законодательства РФ. 30.07.2007. №31. Ст. 4080.
[11] Постановление Правительства РФ от 10 мая
2007 г. № 280 «О федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 годы)» // Собрание законодательства РФ. 21.05.2007. №21. Ст. 2506.
[12] Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. 02.04.2007. № 14. Ст. 1688.
[13] Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. №100 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» // Собрание законодательства РФ. 27.02.2006. № 9. Ст. 1020.
[14] Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803 «О федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. 09.01.2006. №2. Ст. 186.
[15] Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. № 865 «О дополнительных мерах по реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» // Собрание законодательства РФ. 06.02.2006. № 6. Ст. 694
[16] Перечень поручений Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 г. № Пр-427 по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, состоявшегося 28 февраля
2008 года // Текущий архив Правительства Омской области.
[17] «Направления, основные мероприятия и параметры реализации приоритетных национальных проектов, мероприятий демографической политики в 2008 году», утвержденные президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и рассмотренные на заседании Совета 28 февраля 2008 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.rost.ru
[18] Закон Самарской области от 25 апреля 2006 г. № 31-ГД «О взаимодействии и координации деятельности органов государственной власти Самарской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами местного самоуправления по реализации приоритетных Национальных проектов» // Волжская коммуна. 2006. № 73(25626).
