CC BY
363
Принципы управления земельными ресурсами
Т.В. Волкова доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, кандидат юридических наук (г. Саратов)
Татьяна Владимировна Волкова, [email protected]
В основе любого вида деятельности человека лежат определенные начала, некие исходные положения, которые отражают ее природу (сущность) и которым любой вид деятельности ни в настоящем, ни в будущем не должен противоречить. Такие начала принято называть принципами и рассматривать в качестве важнейшей характеристики того или иного юридического явления.
Управление земельными ресурсами как вид (направление) государственной деятельности также, безусловно, основывается на неких базовых идеях, индивидуализирующих его среди всех остальных видов. Исследование указанных идей, на наш взгляд, необходимо для формирования целостной концепции управления земельными ресурсами. Между тем, несмотря на очевидную теоретическую и практическую значимость, этот феномен не получил достойного освещения в работах ученых.
В юридической научной литературе предпринимались лишь отдельные попытки перечислить принципы деятельности, имеющей смежный характер с управлением земельными ресурсами. Например, Б.В. Ерофеев в отношении управления природопользованием выделяет следующие принципы:
• законность;
• приоритет охраны окружающей среды;
• платность использования природных ресурсов;
• сочетание государственного регули-
рования с местным самоуправлением (см. [6, с. 208-210]).
Схожую проблематику - государственное управление в сфере обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов - исследует М.С. Ис-маилбеков, в качестве его принципов называя следующие начала:
1)законность;
2)четкое разграничение компетенций (полномочий) в рассматриваемой сфере;
3) гласность в решении вопросов, касающихся природных ресурсов;
4) гарантирование административного и судебного порядка обжалования решений органов управления;
5) ответственность органов управления за решения, приведшие к отрицательным последствиям в области природопользования;
6) право на получение достоверной информации в области природопользования;
7) научная обоснованность принимаемых решений;
8) планирование использования земельных ресурсов;
9) ограниченность прав собственников и пользователей природных ресурсов в целях обеспечения их рационального использования и охраны (см. [8, с. 69-71]).
Попытка определения непосредственно принципов управления земельными ресурсами была предпринята, как ни странно, представителями неюридических отраслей знаний.
Так, А.С. Виднов, Н.В. Гагаринова, М.В. Сидоренко, А.В. Хлевная предлагают
выделять общие и частные принципы управления земельными ресурсами. К принципам первой группы они относят следующее:
1) приоритет государственного управления земельными ресурсами;
2) дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов;
3) принцип рационального использования земель;
4) единство управления земельными ресурсами и управления территориями;
5) организационная согласованность использования земель и управления территориями;
6) систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами;
7) экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами;
8) разграничение функций по управлению ресурсами между органами исполнительной и представительной власти одного административно-территориального уровня;
9) разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
10) правовая обеспеченность управления земельными ресурсами;
11) принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и децентрализации.
Частными принципами, по их мнению, являются:
1) принцип организационной, кадровой и финансовой обеспеченности системы управления земельными ресурсами;
2) принцип управляемости;
3) принцип соответствия субъекта и объекта;
4) принцип изменяемости;
5) принцип специализации;
6) принцип иерархичности;
7) принцип экономичности (см. [4, с. 1314]).
Отмечая заслуживающее всяческого одобрения стремление не просто перечислить принципы управления земельными ресурсами, а изложить их в виде системы, невозможно не отметить массу противоречий, неточностей и пробелов в предложенной концепции.
Во-первых, никак не обоснована группировка принципов на общие и частные именно таким образом, не подчеркнута специфика каждой группы (более того, чисто «визуально» вторая группа значительно больше похожа на перечень общих принципов).
Во-вторых, вопросы возникают практически к каждому из выделенных принципов. В частности, в первом общем принципе не указывается, над чем имеет приоритет управление земельными ресурсами (приоритет не может быть ни над чем, равно как и надо всем). Непонятно, по каким причинам правовую обеспеченность управления земельными ресурсами авторы рассматривают в отрыве от организационной, кадровой и финансовой обеспеченности (хотя, по нашему мнению, очевидно, что они представляют собой элементы одного логического ряда) и, более того, «разводят» их по разным группам.
Кроме того, полагаем, что одни принципы ввиду их смежности логичнее было бы объединить, в то время как другие - и вовсе исключить (по причине их «очевидности» (принцип управляемости) либо принадлежности к иным категориям (рациональное использование земель - это не принцип, а цель управления землями).
Несмотря на довольно жесткую критику представленной точки зрения, отдельные ее идеи все же могут быть использованы для формирования системы принципов управления земельными ресурсами. Имеется в виду прежде всего целесообразность структурирования указанной системы, что необходимо для создания общей концепции правового регулирования управления земельными ресурсами. Однако прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению
этого вопроса, следует проанализировать соотношение понятия «принципы управления земельными ресурсами» с такими смежными категориями, как «принципы земельного права», «принципы земельного законодательства», «принципы земельной политики».
Под термином «принципы» применительно к любой отрасли права традиционно подразумеваются основные начала, руководящие положения, лежащие в ее основе и характеризующие ее сущность. Большинство определений, предлагаемых в литературе, базируется именно на таком их понимании. Например, в учебнике В.Х. Улюкаева, В.Э. Чуркина, В.В. Нахратова, Д.В. Литвинова понятие «принципы земельного права» расшифровывается как «основополагающие начала, на которых базируется правовое регулирование земельных отношений» [16, с. 10). Е.С. Болтанова принципы земельного права определяет как детерминированные природой и особенностями земельных отношений основополагающие, руководящие начала, отражающие сущность земельного права (см. [2, с. 17-19]).
Принципы земельного законодательства определены в основном акте отрасли - Земельном кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ), причем в самой первой его статье, где они, что немаловажно, не только обозначены, но и расшифрованы. Несмотря на конкретику правотворцев в отношении перечня принципов земельного законодательства, ученые расценивают этот вопрос как дискуссионный.
Во-первых, указывается на то, что некоторые принципы (например принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства в регулировании отношений по использованию земель) в числе принципов земельного законодательства, приведенных в статье 1 ЗК РФ, не значатся, но тем не менее очевидным образом явствуют из целого ряда других его норм (применительно к названому принципу из текста статей 3, 17, 18, 19, 22, 23, 25 и 27 ЗК РФ).
Во-вторых, справедливо отмечается, что не все принципы земельного права нашли свое отражение именно в ЗК РФ, некоторые из них закреплены в иных нормативных правовых актах (или следуют из их содержания) (см. [3, с. 77]).
Отдельной темой для научных разногласий является вопрос о соотношении понятий «принципы земельного права» и «принципы земельного законодательства». Хотя в большинстве работ прямо этот вопрос не ставится, их анализ свидетельствует о том, что вопрос решен в пользу отождествления таких категорий (см., например, [9, 12]). Однако этому возражает Г.А. Волков, придерживаясь позиции о необходимости разграничения принципов земельного права и земельного законодательства (см. [5, с. 10]).
Мы солидарны с Г.А. Волковым, полагая, что главное различие между рассматриваемыми абстракциями заключается в их нормативной закрепленности. Нашу позицию подтверждает отмечаемое специалистами существование так называемых доктринальных принципов земельного права - основополагающих идей, которые не закреплены непосредственно в земельном законодательстве, но следуют из содержания его нормативных правовых актов (см., например, [14, с. 33; 15, с. 95]). Таким образом, принципы земельного права делятся на нормативно закрепленные принципы -принципы земельного законодательства, и доктринальные принципы, которые, впрочем, впоследствии могут быть зафиксированы в официальных документах и перейти в разряд первых.
Принципы земельного права, равно как и отражающие их принципы земельного законодательства, имеют объективное обоснование в виде сложившейся системы общественных отношений и закономерностей государственного воздействия на их развитие. На основе этого Г.А. Волков делает вывод о том, что основой формирования принципов земельного права выступают принципы земельной политики государства, которые могут стать правовыми нормами
в виде юридических дозволений, запретов, предписаний при условии их установления в нормативных правовых актах, а также нормами-принципами земельного права, если они будут закреплены в законе (см. [5, с. 8-9]).
Принципами земельной политики являются следующие основополагающие начала:
объективность; комплексность; открытость; сбалансированность; стратегическая направленность; реалистичность; региональный подход.
Эти требования одновременно относятся и к управлению земельными ресурсами, входящему в содержание земельной политики.
На основе изложенного можно сделать вывод о том, что основами принципов управления земельными ресурсами являются принципы и земельного права, и земельного законодательства, и земельной политики, рассматриваемые с различных точек зрения.
Однако не стоит забывать о еще одном важнейшем базисе формирования системы принципов управления земельными ресурсами. Речь идет об основных началах (принципах) государственного управления в целом, которые сами образуют сложную, многоуровневую систему, подразделяясь на несколько групп (см. [1, с. 186-199; 13]).
Таким образом, система принципов управления земельными ресурсами основывается, во-первых, на принципах земельного права (как его института), во-вторых, на принципах земельного законодательства (как правового явления, регламентированного его нормами), в-третьих, на принципах земельной политики (как деятельности, его охватывающей), а также на принципах государственного управления (как его отраслевого вида). По нашему мнению, эта система включает следующие группы принципов:
1) организационные принципы, характеризующие построение этого вида государственной деятельности, особенности его внутренней организации и функционирования. К ним относятся:
• принцип законности, заключающийся в строгом соблюдении норм Конституции Российской Федерации и изданных в соответствии с ней законов и подзаконных правовых актов всеми субъектами управления земельными ресурсами;
• принцип объективности, означающий соответствие существующих в конкретный момент времени направлений деятельности (функций) управления земельными ресурсами действительному состоянию развития соответствующей сферы отношений и актуальным общественным потребностям;
• принцип правовой, финансовой и кадровой обеспеченности, предполагающий наличие необходимых организационных, материальных, трудовых и прочих ресурсов, достаточных для решения поставленных задач;
• принцип открытости управления земельными ресурсами - общедоступность информации о деятельности органов публичной власти по управлению земельными ресурсами (которому законодатель уделяет особое внимание в последние годы (см., например, нормативные правовые акты [10 и 11]), создающий возможность контроля за управлением земельными ресурсами со стороны гражданского общества и тем самым способствующий повышению качества этого направления государственной деятельности;
• принцип сочетания методов убеждения и принуждения, заключающийся в рациональной ситуативной комбинации различных средств и способов воздействия в процессе управления земельными ресурсами;
• принцип разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по управлению земельными ресурсами, а также сочетания государственного и муниципального управления в сфере использования и охраны земель, гарантирующий сбалансированное соотношение различных уровней управления в целях достижения общей цели;
• принцип эффективности, направленный на получение максимально возможных результатов при наименьших затратах;
2) функциональные принципы управления земельными ресурсами, очерчивающие социальное назначение этого вида государственной деятельности и отражающие основные задачи, поставленные перед этим институтом, а именно:
• принцип сохранения и приумножения качеств земельных ресурсов;
• принцип максимально полной реализации прав и законных интересов граждан;
• принцип соответствия (непротиворечия) целям иных (помимо управления земельными ресурсами) направлений государственной деятельности;
• принцип сочетания публичных (общественных) и частных (личных) интересов;
3) инструментальные принципы (принципы-средства), определяющие пути достижения целей этого института:
• планирование использования земельных ресурсов;
• категоризация земель и дифференцированный подход к правовому регулированию различных их видов;
• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;
• платность использования земельных ресурсов;
• разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской
Федерации и собственность муниципальных образований;
• ответственность субъектов управления земельными ресурсами за принимаемые решения.
Итак, принципы управления земельными ресурсами как основополагающие начала, характеризующие его специфику как вида государственной деятельности в сфере регулирования земельных отношений, основываются на базовых идеях (принципах) земельного права, земельного законодательства, земельной политики и государственного управления в целом, подразделяясь на организационные, функциональные и инструментальные, отражая соответственно особенности внутреннего построения и функционирования этого вида деятельности, ее социального назначения, а также пути достижения задач, поставленных законодательством.
ЛИТЕРАТУРА
1. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. 4-е изд., стер. М. : Омега-Л, 2006.
2. Болтанова Е. С. Земельное право : курс лекций. М. : ИНФРА-М, 2002.
3. Булгаков В. В., Чернышова Е. А. Принципы земельного права // Современные тенденции развития науки и технологий. 2017. № 2-6.
4. Виднов А. С., Гагаринова Н. В., Сидоренко М. В., Хлевная А. В. Управление земельными ресурсами : учебное пособие. Краснодар, 2014.
5. Волков Г. А. Принципы земельного права : дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.06. М., 2005.
6. Ерофеев Б. В. Экологическое право : учебник. М. : Юриспруденция, 1999.
7. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147.
8. Исмаилбеков М. С. Принципы государственного управления в сфере обеспечения
рационального использования и охраны природных ресурсов // Экономика, социология и право. 2017. № 2.
9. Климова А. Н. К вопросу о системе принципов земельного права Российской Федерации // Вопросы современной юриспруденции. 2016. № 58.
10. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 7, ст. 776.
11. Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 года № 953 : в редакции постановления от 16 апреля 2012 года. // Собрание законодательства Российской Фе-
^^РОСПРОМЭКСПЕРТИЗА
Юридические услуги
• защита интересов собственников и арендаторов в административном и судебном порядке при некорректном определении кадастровой стоимости недвижимого имущества
• взыскание долгов с проблемных банков
• налоговые споры
• банкротство
• ведение арбитражных дел
• противодействие рейдерским захватам имущества (защита активов)
• исполнительное производство
дерации, 2009, № 48, ст. 5832.
12. Обыденнова А. С., Булгаков В. В. Принципы земельного права // Современные тенденции развития науки и технологий. 2016. № 2-5.
13. Петров М. П. О соотношении принципов государственного управления и принципов административного права // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2009. № 1.
14. Рыженков А. Я. К вопросу о классификации принципов земельного права // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2016. Т. 15. № 4 (33).
15. Тютюник А. С. Система принципов земельного права в современных условиях // Юридические науки. 2014. № 3.
16. Улюкаев В. Х., Чуркин В. Э, Нахра-тов В. В., Литвинов Д. В. Земельное право : учебник. М. : Частное право, 2010.
ЗАО «РЕСПУБЛИКАНСКОЕ ОБЩЕСТВО СОДЕЙСТВИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ»
предоставляет полный комплекс оценочных и юридических услуг с 1996 года
Услуги по оценке
▼ оценка различных видов стоимости имущества и имущественных прав, в том числе:
• объектов недвижимости
• бизнеса и пакетов ценных бумаг
• объектов интеллектуальной собственности, включая ноу-хау
• земельных участков и объектов капитального строительства в целях уменьшения налогооблагаемой базы (замещения кадастровой стоимости)
• объектов для целей залога
▼ стоимостная экспертиза по определению суда
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
+7-(495)-670-90-54, +7-(495)-670-69-78, +7-(499)-179-49-43 www.rospromekspertiza.ru, e-mail: [email protected]
