CC BY
47УДК 349
Выпханова Г.В.,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ПРИРОДНЫХ ЛЕЧЕБНЫХ РЕСУРСОВ, ЛЕЧЕБНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫХ
МЕСТНОСТЕЙ И КУРОРТОВ1
В статье рассматриваются проблемы доктринального определения принципов использования и охраны природных лечебных ресурсов, обеспечения правового режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также их легального закрепления в законодательстве. Показаны недостаточная исследованность этих вопросов в научной литературе, выявлено преимущественно медико-социальное и экономическое содержание принципов развития санаторно-курортной области. Комплексный характер отношений, возникающих в данной сфере, требует системного межотраслевого подхода при определении принципов. Проведен анализ принципов, легализованных в экологическом, земельном, другом природоресурсном законодательстве, градостроительном, санитарно-эпидемиологическом и иных отраслях законодательства, составляющих основу правового регулирования использования и охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, различных природных ресурсов, находящихся на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Обоснована необходимость определения и закрепления в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» принципов устойчивого и комплексного развития территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов; участия граждан и их объединений в принятии решений, связанных с созданием, функционированием и прекращением существования таких территорий; приоритета охраны природных лечебных ресурсов; приоритета охраны здоровья человека. Эти принципы будут способствовать системному формированию правовой политики в курортной сфере, рациональному и эффективному использованию лечебных природных ресурсов, развитию лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортных регионов.
Ключевые слова: принципы, государственная политика, санаторно-курортное дело, курорты, лечебно-оздоровительные местности, лечебные природные ресурсы, земельное право, устойчивое развитие, ландшафтный подход
Vypkhanova G.,
Doctor of Law, Professor, Professor of Chair of Environmental and Natural Resource Law of Moscow State Law University named after O. Kutafin
PRINCIPLES OF LEGAL REGULATION OF USE AND PROTECTION OF THERAPEUTIC NATURAL RESOURCES, THERAPEUTIC-RECREATIONAL
AREAS AND RESORTS
The article deals with the issues of the doctrinal definition of the principles of using and protecting therapeutic natural resources, ensuring the legal regime of therapeutic-recreational areas and resorts, as well as their legal consolidation in legislation. The insufficient study of these issues in the scientific literature, as well as the predominantly medico-social and economic content of the principles of the development of the sanatorium-resort area, is shown. The complex nature of relations arising in this area requires a system-wide inter-sectoral approach in defining principles. The analysis of the principles legalized in environmental, land, other natural resource legislation, urban planning, sanitary-epidemiological and other branches of legislation that form the basis of legal regulation of the use and protection of the environment and its individual components, various natural resources located on the territory of therapeutic-recreational areas and resorts. The necessity of defining and consoli-
1 Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс и в рамках выполнения государственного контракта от 31 мая 2018 г. № 108/ОК на оказание услуг по проведению экспертно-аналитических исследованийпо теме: «Подходы к совершенствованию правового регулирования охраны и использования лечебно-оздоровительных местностей и курортов», заключенного между Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина».
dating the principles of sustainable and integrated development of the territory of therapeutic-recreational areas and resorts in the Federal Law "On natural healing resources, therapeutic-recreational areas and resorts" is substantiated; the participation of citizens and their associations in making decisions related to their creation, functioning and cessation of existence; priority of protection of therapeutic natural resources; human health priority. These principles will contribute to the systemic formation of legal policy in the resort sector, the rational and effective use of therapeutic natural resources, the development of therapeutic-recreational areas, resorts and resort regions.
Keywords: principles, state policy, sanatorium and resort business, resorts, therapeutic-recreational areas, therapeutic natural resources, land law, sustainable development, landscape approach
Вопрос о принципах обеспечения правового
режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение для оптимизации правового регулирования отношений в данной сфере на современном этапе их развития, совершенствования федерального и регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, формирования единообразной правоприменительной практики, в том числе при рассмотрении судами возникающих споров.
В научной литературе эти вопросы практически не исследованы. Специалистами в области медицины и здравоохранения при рассмотрении принципов государственной политики развития курортного дела России определяется стратегическая цель в данной области - разработка и проведение комплекса мероприятий, направленных на сохранение потенциала курортной сферы, формирование современного курортного комплекса, способного решать как медико-социальные задачи обеспечения доступности населения к эффективному санаторно-курортному лечению, так и экономические проблемы, связанные с развитием курортного дела в стране [1]. В данной научной позиции явно прослеживается медико-социальная и экономическая направленность не только стратегии, но и принципов развития курортной области.
М.Е. Бабич при анализе различных стратегий, концепций, прогнозов и федеральных целевых программ, из которых складываются принципы и цели регулирования режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей, приходит к выводу, что в этих документах курорты рассматриваются только как туристический или рекреационный ресурс, а не как самостоятельный природный комплекс, нуждающийся в охране [2. С. 110].
Между тем комплексный характер отношений, возникающих по поводу природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и
курортов, требует системного межотраслевого подхода при определении принципов. Правовые, организационные, экономические и социальные основы санаторно-курортной деятельности, принципы государственной политики в области курортного дела в Российской Федерации и олимпийского движения России регулируются законодательством о здравоохранении. Принципы же государственной политики, направленной на установление правовых основ, порядок рационального использования и охраны природных лечебных ресурсов, эколого-правового режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов - предмет регулирования экологического и при-родоресурсного законодательства. При этом принципы в области курортологии, входящей традиционно в область здравоохранения, санитарно-эпидемиологические принципы должны сочетаться с принципами экосистемного развития, включающие экологические и природоресурсные принципы.
Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом национальной системы здравоохранения, позволяющим целенаправленно и эффективно осуществлять профилактику заболеваний и восстановительное лечение больных, проводить их реабилитацию. Организация санаторно-курортной помощи основана на принципах профилактической и реабилитационной направленности, этапности и преемственности между амбулаторно-поликлиническими, стационарными и санаторно-курортными учреждениями, специализации оказываемой помощи.
Основы санаторно-курортное дело как составной части российской системы здравоохранения заложены Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. №323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», содержащим основные принципы, в числе которых можно выделить соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет профилактики в сфере ох-
Какцитировать статью: Выпханова Г.В. Принципы правового регулирования использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов // Вестник Академии права и управления. 2018. № 4(53). с. 9-18
раны здоровья [3]. Эти и другие принципы, имеющие важное значение совершенствования правового обеспечения существующей санаторно-курортной системы в России, имеют конституционные основы. В первую очередь это конституционная норма о высшей ценности человека, его прав и свобод и обязанности его признания государством (ст. 2 Конституции РФ). Соответственно в Законе на первом месте закреплен принцип соблюдения прав и их государственных гарантий. Остальные принципы в некоторой степени развивают положения указанного принципа как главного, стержневого для всех основополагающих идей в сфере охраны здоровья граждан.
Конкретная детализация содержания предусмотренных Законом принципов отражает и государственную политику в области здравоохранения. Так, принцип приоритета профилактических мероприятий в сфере охраны здоровья граждан и при оказании медицинской помощи характеризует переход от системы здравоохранения, направленной преимущественно на лечение заболеваний, к системе охраны здоровья граждан, основанной на приоритете здорового образа жизни, повышении функциональных возможностей организма и профилактике заболеваний, в том числе посредством санаторно-курортного лечения.
Официальная статистика свидетельствует о стабильной численности санаторно-курортных организаций. По данным Росстата, их число в 2016 году составило 1830 (2173 -2005 г., 1945 - 2010 г., 1840 -2013 г., 1905 - 2014 г., 1878 - 215 г.). В том числе: санатории в 2016 г. - 1277 (1297 - 2005 г., 1273 - 2010 г., 1210 - 2013 г., 1289 - 2014 г., 1287 - 2015 г.), санатории-профилактории в 2016 г. - 529 (851 - 2005 г., 656 -2010 г., 612 - 213 г., 597 - 2014 г., 568 - 2015 г.) [4. С. 106].
Для эффективного развития курортной сферы необходимы не только качественные санаторно-курортные услуги, создание современной инфраструктуры, но и наличие природных лечебных ресурсов, являющихся основой лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Курорты России располагают практически всеми известными в мире типами лечебных минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных факторов, в том числе не имеющих аналогов в мире, ресурсы которых обеспечивают существующую потребность и перспективу развития курортного комплекса. Природные лечебные ресурсы используются не только для лечения, но также для отдыха населения, в том числе в сфере туризма, особенно экологического туризма.
Только на территории курортного региона КМВ, характеризующейся сравнительно небольшой территорией, сосредоточено около 40 разновидностей лечебных, лечебно-столовых, столовых минеральных вод и уникальная лечебная грязь Тамбукан-
ского озера. Благодаря двухвековому изучению гидроминеральная база КМВ пополнилась новыми типами минеральных вод: радоновые, йодоромистые, железистые, кремниевые, горько-соленые. В соответствии с принятой в России классификаций в регионе КМВ обнаружены следующие их группы: - минеральные воды, действие которых определяется ионным составом и минерализацией; - углекислые воды; - сероводородные воды; - углекисло-сероводородные воды; - железистые воды; - йодобромистые борные воды; - радоновые воды. Минеральные воды, добываемые на территории Кавказских Минеральных Вод, по своим лечебным свойствам пригодны и используются: горячие минеральные воды - для внутреннего применения, питьевого лечения, ингаляций, для ванн и лечебных бассейнов; теплые и холодные минеральные воды - только для питьевого лечения; холодные метано-азотные хлоридно-гидрокарбонатно-натрие-вые воды для питьевого лечения и ингаляций; радоновые воды - при заболеваниях опорно-двигательного аппарата; сердечнососудистой, эндокринной и нервной систем, кожи, органов пищеварения, гинекологических заболеваниях. Общего количества гидроминеральных ресурсов вполне достаточно не только для обеспечения современной потребности курор-тно-санаторного комплекса и 50 заводов розлива, расположенных в этом регионе, но и для их значительного развития. В Ставропольском крае, в районе КМВ, расположено одно из уникальных по качеству лечебной грязи Тамбуканское месторождение. На территории края известно еще два грязеобразующих озера: Соленое и Кумагорское, с неутвержденными запасами, на базе Кумагорских источников [5].
Наличие на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов природных лечебных ресурсов, необходимость поддержания в их границах благоприятного состояния окружающей среды, а также на смежных территориях соответственно обусловливает необходимость определения принципов охраны и рационального использования для формирования и реализации государственной политики в сфере курортного дела, учитывающего экологические требования, обеспечения правового режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов на основе концепций устойчивого развития, экосистемного и ландшафтного подходов, на необходимость применения которых указывалось в научной литературе [6].
Такие концептуальные подходы будут способствовать созданию эффективной сферы санаторно-курортного лечения и отдыха, а также решению многочисленных проблем, сопровождающих ее развитие, имеющих социальный, экономический, экологический, организационный и правовой характер.
Как отмечается, например, в Стратегии социально-экономического развития Северокавказско-
го федерального округа до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2010 №1485-р, в настоящее время большинство санаторно-курортных организаций используются как базы отдыха и не соответствуют требованиям оказания санаторно-курортного лечения, имеют место факты строительства коттеджей, бензоколонок и других объектов, несвойственных курортному региону, а также факты непродуманного и несогласованного городского и курортного строительства, приводящего к чрезмерным нагрузкам на коммуникации, нехватке питьевой воды и иным аварийным ситуациям [7].
Среди основных проблем, с которыми на данном этапе сталкивается развитие курортного дела в Российской Федерации, выделяются следующие:
- недостаточное законодательное и нормативное правовое обеспечение санаторно-курортной деятельности;
- сложившаяся диспропорция между потребностью в санаторно-курортном лечении и отсутствием возможности приобретения путевок из-за их высокой стоимости и низкой платежеспособности населения;
- сокращение финансирования расходов на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей за счет средств обязательного социального страхования;
- ухудшающаяся материально-техническая база санаторно-курортных учреждений из-за недостаточности финансирования из федерального и местных бюджетов;
- недостаточный уровень развития инфраструктуры курортов и невысокий уровень обслуживания в ряде здравниц;
- урбанизация и перенаселение курортных местностей, чему способствует возросшая миграция населения;
- полулегальный и нелегальный захват участков и территорий курортных местностей, непродуманное и несогласованное городское и курортное строительство, приводящие к запредельным нагрузкам на коммуникации, нехватке питьевой воды, отказам системы канализации и другим аварийным ситуациям;
- отсутствие четкого механизма функционирования здравниц в условиях рыночной экономики и благоприятных условий для привлечения инвестиций в развитие курортного комплекса;
- отсутствие широкой государственной рекламы и системы информирования населения о преимуществах лечения на российских курортах и одновременная активная реклама некоторыми средствами массовой информации зарубежных курортов и мест отдыха;
- ослабление контроля за использованием природных лечебных ресурсов, приводящее к нерациональному расходованию ценнейших месторождений
минеральных вод и лечебных грязей, уменьшению их применения в практике работы санаторно-курортных организаций;
- значительное сокращение проведения научно-исследовательских и производственных работ в области разведки и использования природных лечебных ресурсов, разработки и внедрения в практику современного технологического оборудования, новых методик диагностики, лечения и оздоровления в санаторно-курортных условиях;
- отсутствие эффективной системы обеспечения научных исследований по разработке современных технологий лечебно-профилактического применения природных факторов и механизмов их внедрения в практику здравоохранения;
- недостаточная подготовка и переподготовка кадров на основе новых образовательных программ с современным научно-методическим обеспечением [8].
В числе проблемных вопросов правового обеспечения курортной сферы является отсутствие системного подхода при выработке и законодательном закреплении принципов, составляющих основу правового режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
Правовые основы реализации данного подхода не столько заложены, сколько декларированы в Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» [9], который как следует из преамбулы, определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации. Однако специальной статьи, закрепляющей такие принципы, Закон не содержит.
В качестве основополагающего начала, имеющего ключевое значение для определения таких принципов, следует назвать закрепление в преамбуле Закона положения, согласно которому природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.
Данное положение базируется на положениях ст. 9 Конституции РФ, в ч. 1 которой закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституционный Суд уточнил понятие «народы, проживающие на соответствующей территории» как всего многонационального народа Российской Федерации [10], подчеркнув
тем самым законность интереса населения в рациональном использовании и охране природных ресурсов на территории страны вне зависимости от места проживания.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей.
На данной конституционной норме основан также базовый принцип земельного законодательства - учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю (пп. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-Ф3 [11]).
На территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов расположены не только земля, но и другие природные ресурсы, в том числе лечебные, используемые при осуществлении санаторно-курортной деятельности, которые одновременно являются компонентами окружающей среды, требующими охраны. При этом Законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» закреплено право государственной собственности на природные лечебные ресурсы, владение, пользование и распоряжение которыми находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 9).
Указанный принцип в научной литературе правомерно выделяется его в числе принципов, предусмотренных Земельным кодексом РФ, обеспечивающих охрану земли как части окружающей природ-
ной среды, а также охрану природных экологических систем [12. С. 47]. Принцип учета значения земли и других природных ресурсов, в том числе лечебных, как основы жизни и деятельности граждан, проживающих либо находящихся на соответствующей лечебно-оздоровительной либо курортной территории, тесным образом взаимосвязан с другим конституционным принципом, закрепленным в ст. 42 Конституции РФ, предусматривающим право каждого право на благоприятную окружающую среду. Только при соблюдении данного конституционного принципа может быть обеспечено качество предоставляемых гражданам санаторно-курортных услуг с использованием природных лечебных ресурсов, находящихся на территории соответствующего курорта, курортного региона, лечебно-оздоровительной местности, отвечающим установленным экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормативам, а также благоприятное состояние окружающей среды.
В ст. 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [13] закреплено право граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека. Поскольку среда обитания согласно ст. 1 Закона определяется как совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека, курортная область имеет непосредственное отношение к созданию условий по реализации данного права.
В числе основных принципов охраны окружающей среды, предусмотренных ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [14], также выделены принципы соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, которые должны соблюдаться в курортной сфере, поскольку санаторно-курортное лечение направлено на восстановление и компенсацию нарушенных функций организма с применением природных лечебных ресурсов и факторов (минеральные воды, лечебные грязи, климат и т.д.). В данной статье закреплен также принцип охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Реализация данного принципа в полной мере должна обеспечиваться на территории лечебно-оздоровительных местностях и курортах в отношении всех природных ресурсов, в том числе имеющих лечебные свойства.
Действующей редакцией Закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» закреплен статус лечебно-оздо-
ровительных местностей и курортов как особо охраняемой территории, что соответствует выделению их земель в составе земель особо охраняемых территорий и объектов (гл. ХУ11 Земельного кодекса РФ), которые являются одной из категорий земель (ст. 7 Земельного кодекса РФ). Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя несколько субкатегорий, в том числе: особо охраняемых природных территорий (включая лечебно-оздоровительные местности и курорты); природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; иных особо ценных земель (п. 2 ст. 94 Земельного кодекса РФ).
Тем самым на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов обеспечивается реализация закрепленного Земельным кодексом РФ принципа деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательств (пп. 8 п.1 ст. 1 Кодекса).
Необходимость соблюдения данного принципа особо актуализируется в случае придания статуса курортов городам, земли которых, с одной стороны, относятся к землям населенных пунктов как самостоятельной категории земель, а, с другой, - при их использовании должен соблюдаться ограничительный режим, установленный для курортов и лечебно-оздоровительных местностей, заключающийся в установлении округов санитарной (горно-санитарной) охраны, которые согласно ст. 105 Земельного кодекса РФ относятся к видам зон с особыми условиями использования территорий.
Округа санитарной (горно-санитарной) охраны обеспечивают особый правовой режим территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов посредством установления специальных требований хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающих защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Такие требования конкретизируются применительно к выделяемым в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны зон в соответствии со ст. 16 Закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
Одновременно округа санитарной (горно-санитарной) охраны зон подпадают под предусмотренный гл. XIX Земельного кодекса РФ правовой режим зон с особыми условиями использования территорий, которые устанавливаются, в частности, в целях защиты жизни и здоровья граждан; охраны окружаю-
щей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.
Принцип зонирования, установленный Земельным кодексом, в основе которого лежит учет естественно-природных особенностей территории, ее эколого- и природоресурсной емкости, следует отличать от градостроительного зонирования, являющегося правовой мерой градостроительного законодательства. Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ [15], градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которыми в пределах границ соответствующей территориальной зоны устанавливаются требования к земельным участкам (виды разрешенного использования, размеры), пространства над и под их поверхностью, включая объекты капитального строительства (предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции), ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Тем самым в градостроительном зонировании, ориентированном на застройку территории, не содержится экосистемного и природоресурс-ного подходов, которые необходимо применять на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов при их развитии, в том числе строительства объектов санаторно-курортной инфраструктуры.
Выделение земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов в составе земель особо охраняемых территорий и объектов обусловливает применение для их правового режима такого принципа, закрепленного в Земельном кодексе, как принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (пп. 6 п. 1 ст. 1 Кодекса).
Соблюдение данного принципа означает, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов должны использоваться по целевому назна-
чению - для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения на основе имеющихся природных лечебных ресурсов.
Осуществление деятельности на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов должно основываться на экологических принципах, включая:
- презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;
- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружа-
ющую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- др. принципы, предусмотренные Федеральным законом «об охране окружающей среды», положения иных законодательных актов экологического, природоресрусного, санитарно-эпидемиологического законодательства.
Таким образом, в экологическом, земельном, другом природоресурсном законодательстве, градостроительном, санитарно-эпидемиологическом и иных отраслях законодательства закреплены принципы, составляющие основу правового регулирования использования и охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, различных природных ресурсов, находящихся на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в том числе обладающих лечебными свойствами. Необходимо обеспечить сочетания принципов в сфере курортологии, относящейся к области здравоохранения, с принципами экосистемного развития, в том числе экологическими и санитарно-эпидемиологическими, а также согласованными с принципами градостроительной деятельности, обеспечивающими территориальное развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов и собственно инфраструктурными объектами - зданиями и сооружениями и др. объектами лечебно-оздоровительной инфраструктуры.
Кроме того отсутствие системности и множественность норм экологического, природоресурс-ного, санитарно-эпидемиологического, градостроительного и др. отраслей законодательства, содержащих принципы, в соответствии с положениями которых должно строиться правовое регулирование общественных отношений, возникающих в том числе в курортной сфере, актуализирует вопрос определения и установления в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» правовых основ обеспечения охраны и рационального использование природных лечебных ресурсов, соблюдения режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
Такие принципы наряду с принципами, содержащимися в других отраслях законодательства, должны служить основой правовой политики в данной области общественных отношений, характеризующихся противоречивостью базовых целевых ориентиров и показателей развития лечебно-оздоровительных местностей и курортов, социальными и экологическими интересами.
Методологической базой для определения принципа, обеспечивающего достижение баланса между этими интересами, является концепция устой-
чивого развития. На ее основе определен и получил легальное закрепление в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
В Земельном кодексе РФ установлен принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные,социальные, экономические и иные факторы (пп. 10 п. 1 ст. 1 Кодекса). Этот принцип приобретает особое значение при определении правового режима земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, на территории которых находятся земельные, другие природные ресурсы, обладающие в том числе лечебными свойствами. Как справедливо отмечается в научной литературе, обеспечение принципа дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, предполагающего совокупный учет природных, социальных и экономических факторов, является актуальным направлением развития земельного законодательства. Особое значение этот процесс приобретает при определении уникального правового режима земель курортов, содержание которого предопределено использованием специфических средств правового регулирования отношений по их использованию и охране, а именно дозволений и запретов [16. С. 9],
Для развития территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов на основе концептуальных подходов устойчивого развития определяющее значение имеют также закрепленные Градостроительным кодексом РФ принципы: обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
При этом «устойчивое развитие территорий» как следует из понятия, предусмотренного в ст. 1 Кодекса, определяется как «обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений» п. 3 ст. 1).
Вышеприведенные положения позволяют сформулировать принцип сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных интересов при осуществлении санаторно-курортной
деятельности в целях обеспечения устойчивого развития территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Не менее важное значение для обеспечения устойчивого развития имеет принцип комплексного развития территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов на основе учета экологических требований, природресурсной емкости территории, включая наличия природных лечебных ресурсов. Его реализация должна осуществляется в рамках документов территориального планирования, а также зонирования, не только градостроительного, ориентированного на цели застройки, в том числе курортных территорий, осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, но и земельного зонирования, имеющего экологическое и санитарно-эпидемиологическое значение, направленного в том числе на сохранение природных лечебных ресурсов.
Достижению баланса между различными интересами способствуют содержащиеся в Законе нормы, обеспечивающие специальный правовой режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, применение которых также направлено на реализацию такого принципа, требующего закрепления в Законе, как приоритет охраны природных лечебных ресурсов, согласно которому их использование должно осуществляться способами, не приводящими к загрязнению, истощению либо иному негативному воздействию на природные ресурсы, обладающие лечебными свойствами, расположенными на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Реализация данного принципа будет способствовать сохранению природных лечебных ресурсов как основы для признания и развития курортных территорий и лечебно-оздоровительных местностей, учет которых осуществляется в процессе ведения предусмотренного Законом государственного реестра.
Аналогичный подход применен при определении содержания предусмотренного Земельным кодексом РФ принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (пп. 2 п. 1 ст. 1 Кодекса).
Не менее важное значение имеет закрепление в Законе принципа приоритета охраны здоровья человека, согласно которому осуществление санаторно-курортной деятельности с использованием природных лечебных ресурсов не должно оказываться нега-
тивное (вредное) воздействие на здоровье человека. Закрепление в Законе такого принципа и его реализация путем возмещения вреда, нанесенного здоровью граждан, будет способствовать предупреждению бесконтрольного либо необоснованного (не основанного на медицинских показаниях) использованию природных лечебных ресурсов в лечебных целях.
Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека содержится также и в Земельном кодексе РФ, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (пп. 3 п. 1 ст. 1 Кодекса).
Природные лечебные ресурсы признаются законом государственной собственностью Российской Федерации либо субъектов Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Из норм Закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» следует необходимость установления принципа строго целевого использования природных лечебных ресурсов: для лечения и профилактики заболеваний.
Необходимым условием развития территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов, особенно при решении вопросов их создания и прекращения, является общественное участие.
Принцип общественного участия закреплен во многих законодательных актах, содержащих правовые нормы, относящиеся в том числе в курортной сфере. Закон «Об охране окружающей среды» предусматривает принцип участия граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды.
Земельный кодекс РФ закрепляет принцип участия граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (пп. 4 п. 2 ст. 1 Кодекса).
В Градостроительном кодексе РФ содержится принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (п. 5 ст. 2 Кодекса).
С учетом вышеназванных норм и целей развития курортных территорий в Законе также следует закрепить принцип участия граждан и их объединений в принятии решений, связанных с созданием, функционированием и прекращением существования лечебно-оздоровительной местности или курорта, использованием и охраной находящихся на их территориях природных ресурсов, обладающих в том числе лечебными свойствами.
Изложенные принципы, наряду с принципами, предусмотренными экологическим, природоресурс-ным, санитарно-эпидемиологическим, градостроительным и иным законодательством, будут способствовать системному формированию правовой политики в курортной сфере, рациональному и эффективному использованию природных ресурсов, в том числе лечебных, находящихся на территории лечебно-оздоровительной местности, курорта или курортного региона.
Список литературы
1. Никитин М.В., Мелехин О.Ю. Принципы государственной политики развития курортного дела России (правовые аспекты) // Медицинское право. 2018. №5. С. 50-53.
2. Бабич М.Е. Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. №3. С. 103-110.
3. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. №323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Свод законов РФ. 2011. №48. Ст. 6724.
4. Здравоохранение в России. 2017: Стат.сб. / Росстат. М., 2017.
5. Государственный доклад «О состоянии окружающей среды и природопользовании в Ставропольском крае в 2016 году» // http://www.mpr26.ru (дата обращения: 25 октября 2018 г.).
6. Выпханова Г.В. Концептуальные основы совершенствования законодательства о лечебно-оздоровительных местностях и курортах // Lex russica. 2016. №6. С. 119-131.
7. Распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. №1485-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северокавказского федерального округа до 2025 года» // Свод законов РФ. 2010. №40. Ст. 5107.
8. Жданович Т.Г., Шевченко О.А. Комментарий к Федеральному закону от 23 февраля 1995 года №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (постатейный) // СПС Консуль-тантПлюс. 2007.
9. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // Свод законов РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. №8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. №4. 2004.
11. Земельный кодекс от 25 октября 2001 г. №136-Ф3 // Свод законов РФ. 2001. №44. Ст. 4147.
12. Волков Г.А. Принципы земельного права как важнейший элемент эколого-правового механизма (в развитие идей В.В. Петрова) // Экологическое право. 2009. №2(3). Специальный выпуск.
13. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Свод законов РФ. 1999. №14. Ст. 1650.
14. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Свод законов РФ. 2002. №14. Ст. 1650.
15. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ // Свод законов РФ. 2005. №1 (часть 1). Ст. 16.
16. Гряда Э.А. Приобретение права частной собственности на земельные участки курортных населенных пунктов: дозволения и запреты // Экологическое право. 2017. №6. С. 9-12.
Reference list
1. NikitinM., Melekhin O. Principles of state policy of development of resort business in Russia (legal aspects) // Medical law. 2018. №5. P. 50-53.
2. BabichM. Strategic planning of development of resorts of the Russian Federation // Property relations in the Russian Federation. 2017. №3. P. 103-110.
3. Federal Law of 21st of November, 2011 №323-FL "On the basis of health protection in the Russian Federation" // Code of Laws of the Russian Federation. 2011. №48. Art. 6724.
4. Healthcare in Russia. 2017: Statistical book / Rosstat. M., 2017.
5. State report "On the state of the environment and nature management in the Stavropol region in 2016" // http:// www.mpr26.ru (date of address: 25th of October, 2018).
6. Vypkhanova G. Conceptual bases of improvement of the legislation on medical and recreational areas and resorts // Lex russica. 2016. №6. P. 119-131.
7. Order of the Government of the Russian Federation of 6th of September, 2010 №1485-0"On approval of the Strategy of socio-economic development of the North Caucasus Federal district until 2025" // Code of Laws of the Russian Federation. 2010. №40. Art. 5107.
8. Zhdanovich T., Shevchenko O. Comment to the Federal Law of 23rd of February, 1995 №26-FL "On natural medicinal resources, therapeutic areas and resorts" (article) // Reference Legal System ConsultantPlus. 2007.
9. Federal Law of 23rd of February, 1995 №26-FL "On natural medicinal resources, therapeutic areas and resorts" // Code of Laws of the Russian Federation. 1995. №9. Art. 713.
10. The Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation of 23rd of April, 2004 №8-D // Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation. №4. 2004.
11. Land Code of 25th of October, 2001 №136-FL // Code of Laws of the Russian Federation. 2001. №44. Art. 4147.
12. Volkov G. Principles of land law as the most important element of the ecological and legal mechanism (in the development of V. Petrov's ideas) // Environmental law. 2009. №2 (3). Special edition.
13. Federal Law of 30th of March, 1999 №52-FL "On sanitary and epidemiological welfare of the population" // Code of Laws of the Russian Federation. 1999. №14. Art. 1650.
14. Federal Law of 10th of January, 2002 №7-FL "On environmental protection"// Code of Laws of the Russian Federation. 2002. №14. Art. 1650.
15. Town-planning Code of the Russian Federation of 29th of December, 2004 №190-FL // Code of Laws of the Russian Federation. 2005. №1 (part 1). Art. 16.
16. Gryda E. Acquisition of private ownership of land plots in resort settlements: Permits and prohibitions // Environmental law. 2017. №6. P. 9-12.
