CC BY
67
;УНИВЕРСИТЕТА
ни O.E. Кугафина (МГЮА)
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ РАЗВИТИЯ КУРОРТОВ И ЛЕЧЕБНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫХ
МЕСТНОСТЕЙ
Наталья Григорьевна ЖАВОРОНКОВА,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) gavoron49@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы обеспечения согласованного развития курортов и лечебно-оздоровительных местностей с целевыми ориентирами и показателями документов стратегического планирования различных уровней. В данном контексте дается оценка положений современной Стратегии развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации, рассматриваются ее экономические, социальные и экологические параметры в соотношении с другими документами целеполагания, разработанными в том числе по отраслевому и территориальному принципу, а также программами, непосредственно относящимися к курортной сфере либо взаимосвязанными с данной областью. Предлагаются методологические подходы к стратегическому планированию развития курортов и лечебно-оздоровительных местностей, способствующие решению имеющихся проблем и противоречий.
Ключевые слова: курорты, лечебно-оздоровительные местности, природные лечебные ресурсы, программы, стратегическое планирование, концепция, санаторно-курортный комплекс.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.022-036
Галина Викторовна ВЫПХАНОВА,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) viphanova@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© Н. Г. Жаворонкова, Г. В. Выпханова, 2019
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования ^¿^Э
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
N. G. GAVORONCOVA,
doctor of Law, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
gavoron49@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
G. V. VIPHANOVA,
doctor of Law, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
viphanova@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
THEORETICAL AND METHODOLOGICAL PROBLEMS OF IMPROVING THE STATE POLICY IN THE DEVELOPMENT OF RESORTS AND THERAPEUTIC AREAS
Abstract. The article discusses the issues of ensuring the coordinated development of resorts and health-improving areas with targets and indicators of strategic planning documents at various levels. In this context, an assessment is made of the provisions of the modern Strategy for the development of the sanatorium-resort complex of the Russian Federation, its economic, social and environmental parameters are considered in relation to other goal-setting documents developed, including by sectoral and territorial principles, as well as programs directly related to the resort sector or interrelated with this area. Methodological approaches to the strategic planning of the development of resorts and medical and recreational areas are proposed, contributing to the solution of existing problems and contradictions.
Keywords: resorts, medical and recreational areas, natural healing resources, programs, strategic planning, concept, sanatorium-resort complex.
В условиях обсуждения законопроектных инициатив, направленных на изменение законодательства в области курортов и лечебно-оздоровительных местностей, а также с принятием Стратегии развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации1 актуализируется вопрос реализации государственной политики в данной сфере, согласованной с общими и отраслевыми целевыми ориентирами стратегического планирования.
Важным условием развития курортных территорий и лечебно-оздоровительных местностей, совершенствования государственной политики, управления
1 Распоряжение Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 2581-р // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 27.11.2018.
m
Т □
Д □
РЭ
рШ
□ к ДО
□ Л
рО
дг
уч Um ПП
1К
□□
пп
□□
ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
и законодательства в данной сфере является их включение в систему стратегического планирования, в том числе в документы, разрабатываемые в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования различных уровней. К документам стратегического планирования относится достаточно широкий перечень различных документов, которые одновременно и условно можно определить как пространственно-территориальные (включая генпланы городов), здравоохранительные, социально-экономические, туристические, экологические, природоресурсные, региональные и местные.
Особенностью санаторно-курортного лечения, сформированного еще в советский период, является то, что в целом оно развивалось как элемент национальной системы социального обеспечения, исходя из местных особенностей и экономических возможностей. Эффективное же применение санаторно-курортного лечения в лечебных, профилактических и реабилитационных целях требует его выделения в основе стратегии развития курортного дела. Исходя из этого в современных условиях необходимо определить, относится ли санаторно-курортное лечение лишь к системе социального обеспечения, требующей совершенствования в части гарантий предоставления санаторно-курортных услуг отдельным категориям граждан в рамках различных организационно-правовых форм социальной защиты (обязательного социального страхования, государственной социальной помощи и государственного социального обеспечения) или это более широкая и многоплановая и межотраслевая проблема, требующая решения в том числе в рамках социально-экономического и экологического развития государства в целом и российских регионов.
Специалистами в области медицины и здравоохранения при рассмотрении принципов государственной политики развития курортного дела России определяется стратегическая цель в данной области—разработка и проведение комплекса мероприятий, направленных на сохранение потенциала курортной сферы, формирование современного курортного комплекса, способного решать как медико-социальные задачи обеспечения доступности населения к эффективному санаторно-курортному лечению, так и экономические проблемы, связанные с развитием курортного дела в стране2.
М. Е. Бабич при анализе различных стратегий, концепций, прогнозов и федеральных целевых программ, из которых складываются принципы и цели регулирования режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей, приходит к выводу, что в этих документах курорты рассматриваются только как туристический или рекреационный ресурс, а не как самостоятельный природный комплекс, нуждающийся в охране3.
Однако комплексный характер отношений, возникающих по поводу природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, требует системного межотраслевого подхода при формировании и реализации государ-
2 Никитин М. В., Мелехин О. Ю. Принципы государственной политики развития курортного дела России (правовые аспекты) // Медицинское право. 2018. № 5. С. 50—53.
3 Бабич М. Е. Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 3. С. 110.
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования ^¿^Э
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
ственной политики в курортной сфере, в том числе в процессе определения стратегических целей и задач.
С правовой точки зрения лечебно-оздоровительные местности и курорты в контексте их использования в лечебных, оздоровительных, рекреационных, туристических, реабилитационных целях представляют собою чрезвычайно сложный конгломерат организационно-правовых и эколого-экономических проблем, решение которых необходимо осуществлять в рамках единой стратегии развития курортной сферы.
Как указывается в Стратегии развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации, ее целью является повышение доступности санаторно-курортного лечения за счет создания в Российской Федерации современного санаторно-курортного комплекса, обеспечивающего развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов, эффективное использование природных лечебных ресурсов, развитие материально-технической базы санаторно-курортных организаций, реализацию потенциала Российской Федерации как оздоровительного туризма.
Для достижения цели Стратегии должны быть решены следующие задачи:
— совершенствование системы государственного регулирования развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации, в том числе санаторно-курортных организаций (независимо от форм собственности);
— совершенствование организации деятельности, кадрового обеспечения санаторно-курортных организаций Российской Федерации;
— формирование системы информирования медицинских работников и населения о возможностях санаторно-курортного комплекса Российской Федерации;
— развитие инфраструктуры курортов, в том числе путем реконструкции санаторно-курортных организаций;
— повышение инвестиционной привлекательности санаторно-курортного комплекса Российской Федерации, в том числе для развития его инфраструктуры. На первый взгляд, вышеизложенные стратегические цели и задачи имеют
комплексный характер, в них присутствуют социальные, экономические и экологические составляющие. Однако при более детальном анализе положений ^ Стратегии возникают вопросы в части их реализации. Например, несмотря на то, что в качестве одного из направлений указано формирование требований к обеспечению сбалансированной антропогенной нагрузки на земли курортов и сохранению природных лечебных ресурсов, в числе целевых показателей не выделены экологические индикаторы, в том числе касающиеся природных ле- ^п чебных ресурсов. И § Эти и другие недостатки современной Стратегии развития санаторно-ку- ОК рортного комплекса вызывают необходимость определения и применения на-
рО гпн
учно обоснованной методологии разработки и совершенствования документов стратегического планирования в курортной сфере. Это многоплановый и сложный в методическом, организационном и правовом плане процесс формулирования целей и задач, образующих в совокупности стратегии развития российских регионов, отраслей, природопользования, социальной политики, °°
использования трудовых и природных (уникальных прежде всего) ресурсов, в том числе лечебных.
ни О □
ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Для правильного понимания целей и главного смысла стратегического планирования в данной сфере необходимо сделать несколько уточнений.
1. Поскольку федеральное законодательство о природных лечебных местностях, ресурсах и курортах представляет собой достаточно объемный и внутренне противоречивый набор положений из самых разных отраслей экономики и права, соединяющих территориально-пространственные характеристики, природоресурсные, здравоохранительные, социальные, градостроительные и иные, необходимо расставить приоритеты целеполагания, правоприменения и определить некоторые критерии эффективности использования. При этом критерием эффективности могут быть не только количественные показатели, такие как число санаториев, количество отдыхающих, но и экологические, экономические, социальные.
2. Необходимо хотя бы теоретически объяснить и понять — соединение понятий «санаторный вид лечения» и «наличие курортных местностей (территорий)» является стержнем законодательства о курортах или это дань устоявшейся традиции, идущей из плановой экономики? В 10—20-летней перспективе этот тренд будет устойчивым или он изменится?
3. Основной акцент в настоящее время законодатель делает на уже состоявшейся (испытанной десятилетиями) системе и структуре организации санаторно-курортных отношений, предлагая лишь косметические улучшения, не меняя сути. Для стратегического планирования этого недостаточно, так как необходимо исходить из потребностей развития и видоизменения организационной системы, ее адаптации к рыночным условиям в эпоху глобальной конкуренции. Необходимо учесть огромное количество параметров, которые кардинальным образом могут изменить все традиционные методы и организацию санаторно-курортного лечения.
4. Очень сложно при наличии разнонаправленных интересов участников этих отношений построить стратегию развития санаторно-курортных отношений, которая должна быть интегрирована (представлена) во все значимые документы стратегического планирования, прежде всего на уровне прогнозов, планов социально-экономического развития, стратегии пространственного развития, экологической и отраслевых стратегий.
5. Учитывая запрос на развитие малого и среднего бизнеса, создание новых рабочих мест, условия работы ВТО, глобальной конкуренции товаров и услуг, поиск новых трендов и смыслов развития регионов, необходимо построить стратегию как один из ответов на многие вызовы, а не как средство решения одной, достаточно локальной задачи — увеличения количества отдыхающих «по путевкам».
При рассмотрении вопросов, связанных с документами стратегического планирования применительно к санаторно-курортной области, необходимо исходить из Федерального закона от 28 июня 2014 г № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»4, который создает идеологическую, методологическую и правовую основу для формирования комплекса мероприятий, направленных на достижение приоритетов социально-экономической политики и целей
4 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
социально-экономического развития регионов, в том числе в курортной сфере. С принятием этого Закона комплекс вопросов, связанных с государственной экологической политикой, нуждается в анализе и оценке принципиально в другой плоскости5, что в полной мере можно отнести и к санаторно-курортной сфере.
Выделяя такие ключевые понятия и требования Закона, как согласованность, координация, сбалансированность, последовательность целей и задач, следует оценивать в данном контексте не только Стратегию развития санаторно-курортного комплекса, но и другие документы стратегического планирования, в той или иной мере относящиеся к курортной сфере, в том числе:
— стратегические документы в области здравоохранения, инновационного развития (Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р6);
— документы стратегического планирования в отношении отдельных субъектов и федеральных округов Российской Федерации (Стратегию социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 1538-р7; Государственную программу Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года, утвержденную постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 3098, и др.);
— Федеральную целевую программу «Развитие курортов федерального значения», утвержденную постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 1019.
Общим для всех указанных документов является то, что в них курорты рассматриваются как часть системы здравоохранения и территориального развития регионов. Однако в программных документах не всегда удается определить, каким образом планируется достижение стратегических целей курортного развития в системе здравоохранения.
Кроме того, в названных документах не придается самостоятельного значения таким взаимосвязанным разделам, как «здравоохранительное», «лечебное», «оздоровительное», «природоохранное» или «экологическое» значение курортов ^
и лечебно-оздоровительных местностей. гп
На экологические проблемы курортных регионов надзорные органы указы- □
вали еще десятилетие назад. Так, Роспотребнадзором выделялись различные экологические проблемы расположенных на территории 44 субъектов РФ курортов федерального и муниципального значения, санаториев и учреждений отдыха ^п местного значения. Основными источниками загрязнения атмосферного воздуха И §
в черте курортов (особенно городов-курортов) являются объекты теплоэнергетики р Ш
и Л □ □
5 Подробнее см.: Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая по- р □ литика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3.
с. 24 29. рЕ
6 СЗ РФ 2012. № 1. Ст. 216.
7 СЗ РФ. 2011. № 38. Ст. 5400. □□
8 СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. I). Ст. 2155. □ □
СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 589. ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
и автотранспорт, а также в некоторых случаях водозабор минеральных вод (источник сероводорода) и бальнеолечебницы. Причем для некоторых санаториев характерно отсутствие отдельной от бальнеолечебниц системы канализации. Ряд курортов работают без разработанных проектов санитарной охраны курортов, а в некоторых из них не выполняются ограничительные и запретительные мероприятия в первой зоне санитарной охраны курорта10.
Как указано в Стратегии развития санаторно-курортного комплекса, только 59 % санаторно-курортных организаций соответствуют требованиям законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В этих условиях совершенно очевидно, что совершенствование развития курортного дела в России требует решения целого комплекса социально-экономических, экологических и санитарно-эпидемиологических задач. К ним относятся не только обеспечение доступности для граждан санаторно-курортного и оздоровительного отдыха, уровня обслуживания, соответствующего мировым стандартам, но и создание условий для организации рационального природопользования, функционирования курортно-рекреационной системы, основанной на соблюдении требований охраны окружающей среды, неистощительного использования, воспроизводства и охраны природных лечебных ресурсов на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Экологические и природоресурсные аспекты развития курортов и лечебно-оздоровительных местностей требуют более детального их отражения в Стратегии развития санаторно-курортного комплекса и согласования с положениями экологических документов стратегического планирования. Однако эти вопросы не нашли отражения в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г.11, несмотря на то, что их реализация осуществляется в соответствии с такими принципами, как:
а) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
б) обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
в) научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
г) охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
д) приоритетность сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов и др.
Отсутствуют целевые ориентиры и направления, касающиеся лечебно-оздоровительных местностей и курортов, в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа
10 Письмо Роспотребнадзора от 23 декабря 2008 г № 01/15421-8-32 «О санитарно-эпидемиологическом состоянии курортов» // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
11 СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
2002 г. № 1225-р12, несмотря на то, что ее основные положения в полной мере можно отнести к этим территориям. Так, стратегической целью государственной политики в экологической сфере в Экологической доктрине названы сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого признано необходимым решение целого ряда задач, которые в полной мере можно отнести и к курортной сфере13.
Тем не менее согласно Экологической доктрине и политике Минприроды России, курорты и лечебно-оздоровительные местности не относятся ни к природным богатствам нашей страны, требующим если не особой, то просто охраны, ни к перспективным площадкам природно-территориального комплекса, экологического и в какой-то мере инновационного развития территорий. К сожалению, и в Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»14 также не содержатся положения об охране курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
В научной литературе отмечается значение экономических принципов для обеспечения эффективного государственного управления курортами, достижения стратегической цели устойчивого управления их природными и другими ресурсами15. Однако обеспечение устойчивого развития территорий курортов и лечебно-оздоровительных местностей требует достижения не только экономических показателей, но также социальных, экологических и иных (пространственных, природоресурсных), причем согласованного обеспечения правовыми, организационными и иными средствами.
В современных условиях заслуживают внимания следующие положения, содержащиеся в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р16, в том числе проведение институциональных реформ, направленных на расширенное привлечение инве-
п
12 СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.
13 В числе таких задач указаны: сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия су- § О ществования человеческого общества; обеспечение рационального природопользования
и равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия ° К улучшения качества жизни и здоровья населения. Достижение указанных задач на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов одинаково важно для обеспечения р □
□
права на охрану здоровья, а также экологических прав граждан всех категории — находящихся в лечебно-оздоровительных учреждениях, населения, туристов, отдыхающих. р Е
14 СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1572. С П
± А
15 Лимонов В. И. Проблемы управления курортным фондом на современном этапе // Успехи современного естествознания. 2015. № 7. С. 12—16. □□
16
СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489. ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
стиций в человеческий капитал17. Данные положения в полной мере относимы к развитию лечебных местностей, курортов и санаторно-курортной деятельности.
Не менее важное значение имеет территориальный аспект санаторно-курортных отношений. В Стратегии развития санаторно-курортного комплекса правомерно указывается, что природные лечебные ресурсы испытывают все большую антропогенную нагрузку, курортная инфраструктура требует модернизации, а территории курортов —комплексного подхода к территориальному развитию. Это продиктовано тем, что в федеральном законодательстве в едином конгломерате связаны «местности», «территории», «природные ресурсы», «лечебные природные ресурсы», а на их основе — курорты, санатории и другие учреждения. Поэтому, на наш взгляд, в законодательстве о курортах и лечебно-оздоровительных местностях, а также в стратегических целях, предусмотренных в указанной Стратегии, должно быть поставлено на первое место и развито использование уникальных лечебных ресурсов, свойств территорий, а на их основе — образование системы оздоровления.
Такой подход должен получить развитие и в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания по территориальному принципу, к которым относятся:
а) отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;
б) стратегия пространственного развития Российской Федерации;
в) стратегии социально-экономического развития макрорегионов.
В этих документах должно найти отражение наличие целостного представления о существующем и будущем природном, «лечебном» потенциале территорий и особенно муниципальных образований.
Рассматривая на системной основе территориальные аспекты стратегических документов в области развития курортов, нельзя обойти вопрос о схемах территориального планирования и Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»18, содержащем требование о согласовании документации по планировке территории опережающего социально-экономического развития для размещения объектов капитального строительства регионального значения в границах муниципальных образований, в которых расположена территория опережающего социально-экономического развития, осуществлении государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ. В контексте данной нормы генеральные планы городов должны были стать самым главным и основополагающим документом пространственного развития.
17 Концепцией предусмотрено, что развитие секторов, обеспечивающих развитие человеческого капитала (к которым, как отмечено нами, напрямую относится санаторно-курортная сфера), повышение качества предоставляемых ими услуг требуют не только серьезных финансовых ресурсов, но прежде всего существенного повышения эффективности их функционирования.
18 СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 26.
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования 3 1
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
К сожалению, намеченная для городов обязательность разработки, широкого обсуждения и принятия основного документа развития — генерального плана города, планов районной планировки, зонирования территории пока не дает тех результатов, на которые рассчитывали законодатели. Нельзя сказать, что генпланы городов стали обязательным и непререкаемым инструментом развития территории.
На наш взгляд, для развития «курортных и лечебно-оздоровительных местностей» подойдут правила, требующие утверждения проекта планировки территории опережающего социально-экономического развития (ТОРы):
— согласование документов территориального планирования муниципальных образований, в границах которых расположена территория опережающего социально-экономического развития, а также правил землепользования и застройки;
— предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории опережающего социально-экономического развития;
— принятие решения о резервировании земель и принудительном отчуждении земельных участков (изъятии земельных участков) для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития;
— установление сервитутов в отношении земельных участков в целях размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития;
— утверждение порядка ведения реестра резидентов, состава сведений, содержащихся в реестре резидентов, а также порядка представления в органы государственной власти, в том числе налоговые органы, в орган или органы местного самоуправления в соответствии с их полномочиями документов, подтверждающих статус резидента территории опережающего социально-экономического развития.
Практически все требования к образованию, выделению, приданию статуса ТОР лечебно-оздоровительным местностям и курортам должны быть примени- ^
мы к ним. гп
Стратегические цели, задачи и показатели в области развития санаторно-ку- □
рортного комплекса должны быть соотнесены и конкретизированы в положениях программных документов в данной сфере. В таком контексте вызывают вопросы поставленные в Федеральной целевой программе «Развитие курортов федераль- ^п
ного значения» цели и задачи19. И §
р Э □ к
19 В качестве цели определены сохранение и развитие курортов, лечебно-оздоровительных местностей федерального значения, рациональное использование природных лечебных ресурсов России для укрепления здоровья граждан. Среди задач, требующих решения для достижения указанной цели, главными являются: определение направлений р Е государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха; разработка системы современных форм и методов функционирования курортов федерального значения; организация эффективного управления курортами федерального значения; □ □
повышение доступности санаторно-курортного лечения для большинства населения ПРАВА
>
Однако, как показывает состав программных целей и задач, они не могут претендовать не только на «стратегические», но даже на тактические цели. И в этом документе не даны ответы на принципиальные вопросы — является ли действующая «курортная» модель адекватной времени, рынку, понятиям эффективности в области как здравоохранения, так и развития регионов? Нет ли противоречия (несоответсвия как минимум) с действующими нормативными правовыми актами и документами стратегического планирования? Соответствует ли нынешняя модель мировым трендам «лечебного туризма», велнес-туризма, качества жизни, «экономике услуг» и другим направлениям мировой экономики?
В связи с изложенным возникают вопросы и о согласовании стратегических документов в области санаторно-курортного комплекса и туризма. Как показывает анализ положений Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 мая 2014 г. № 941-р20, в данном документе содержится упоминание о курортах применительно к развитию туристического комплекса Российской Федерации, в частности позитивно оценивается тенденция к увеличению количества мест отдыха и объектов туристского показа за счет курортов Крымского федерального округа. При этом выделяются и факторы, препятствующие развитию внутреннего и въездного туризма в нашей стране, к которым относятся такие проблемы, как:
— устаревшая и недостаточно эффективно используемая ресурсная база в сфере санаторно-курортного, оздоровительного и медицинского туризма (пансионаты и санатории), острая нехватка учреждений детско-юношеского туризма;
— несопоставимый размер емкости отельной базы традиционных отечественных курортов пляжного отдыха, допустимой рекреационной нагрузки и пропускной способности пляжей и других объектов туристской инфраструктуры. Вместе с тем основными показателями достижения цели развития туризма
в Российской Федерации следует считать в том числе увеличение количества повторных поездок, расширение набора потребляемых туристами услуг и увеличение продолжительности пребывания туристов на отечественных курортах. Согласно Стратегии развития туризма решение этого вопроса может быть достигнуто посредством стимулирования предпринимательской активности в сегменте малого и среднего бизнеса. Частная инициатива в сфере гостеприимства (мини-гостиницы, мини-отели, хостелы, гостевые дома) позволяет заметно увеличить емкость средств размещения.
Однако неконтролируемое строительство частных гостиниц способно не только перегрузить коммунальную и туристскую инфраструктуру, но и привести к утрате исторического облика курорта, снижению его привлекательности для туристов. В связи с этим наряду с мерами по стимулированию предпринимательской инициативы местных жителей в градостроительной политике необходимо предусматривать потенциал роста частных гостиниц, учитывать его при разработке программ развития коммунальных сетей, регулировать уровень качества услуг
страны и его эффективности; поддержание высокой (на уровне потребности) и устойчивой конъюнктуры спроса; сохранение кадрового потенциала, материальной, научной, лечебно-методической и природной базы курортного дела; уточнение налоговой и инвестиционной политики.
20 СЗ РФ. 2014. № 24. Ст. 3105.
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
и при необходимости нормировать объем туристского потока для обеспечения комфортных условий жизни местного населения, отдыха туристов и соблюдения норм рекреационной нагрузки на природные территории21.
Использование природных лечебных ресурсов не только для лечения, но также для отдыха населения, в том числе в сфере туризма, несомненно, вызывает необходимость согласования положений стратегий развития санаторно-курортного комплекса и развития туризма.
Важную информацию для структурирования целей и задач государственной «курортной стратегии» дают региональные (преимущественно субъектов Федерации и отдельных городов, муниципальных образований) концепции и стратегии, как, например, Концепция развития санаторно-курортного и туристического комплекса Краснодарского края до 2030 года22.
Социально-экономическое развитие Краснодарского края характеризуется наличием мощного курортно-рекреационного потенциала для развития различных видов туризма, отдыха и санаторного лечения. Стратегической целью развития санаторно-курортного и туристического комплекса Краснодарского края является формирование конкурентоспособного круглогодичного туристического предложения и доведение уровня санаторно-курортных и туристических услуг до уровня международных стандартов, обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста санаторно-курортного и туристического комплекса края.
Основными точками роста санаторно-курортного и туристического комплекса Краснодарского края определены бальнеологические курорты, горноклиматические курорты с развитой горнолыжной инфраструктурой, центры активных видов туризма, организация и продвижение современных туристических продуктов, эт-нотуристические центры и организация детского отдыха и оздоровления.
Соответственно, главная стратегическая цель развернута в Концепции в пять стратегических целей второго уровня в проекции пяти базовых видов туризма (комплексных секторов туристской деятельности). Это всесезонный инновационный лечебно-оздоровительный центр, эффективно соединяющий имеющиеся бальнеологические и рекреационные ресурсы, традиционные и ультрасовременные методики и технологии диагностики и оздоровления, обеспечивающий вы- ^ сокий уровень медицинских услуг и сервиса. Важно отметить, что один из ведущих регионов (курортов) России объединяет в одно целое санаторно-курортную и туристическую деятельность.
На наш взгляд, необходимо провести мониторинг наличия, уровня развития
и доступности региональных туристско-рекреационных ресурсов, определить □ □
состав и структуру необходимых коллективных средств размещения, а также И §
объектов обеспечивающей инфраструктуры, строительство и развитие которых ОК целесообразно будет осуществлять. Необходимо учитывать потенциал рынка
и основных потребностей населения, что позволит более точно спрогнозировать РО объем необходимой курортной инфраструктуры.
С точки зрения организационного механизма необходим пересмотр ведом- РЕ ственного и регионального управления. Поскольку в основу построения системы
I л
□ □
21 Бабич М. Е. Указ. соч. С. 105. 0 □
22 URL: http://www.min.kurortkuban.ru (дата обращения: 6 декабря 2014 г.). ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
ш-имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
оздоровления — лечения положен природный (лечебный) принцип организации курортов, то и системы управления неизбежно должны учитывать прежде всего не административную, а экологическую составляющую. В данном случае уместен кластерный подход, который предполагает сосредоточение на ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разработкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с лечением и рекреационными услугами. В рамках формирования курортно-ре-креационных кластеров на основе научно обоснованных решений, а также с использованием механизмов государственно-частного партнерства должны быть созданы необходимые и достаточные условия для скорейшего развития инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.
Выводы и предложения.
1. Стратегия развития лечебно-оздоровительных территорий и местностей, санаторно-курортного комплекса невозможна без учета стратегии пространственного развития регионов, стратегии социальной политики, стратегии природопользования и охраны среды, стратегии здравоохранения, развития «человеческого капитала», стратегии выхода на глобальные рынки услуг, стратегии развития туризма, стратегии рынка труда. Все перечисленные стратегии должны быть частями стратегии курортно-пространственного развития.
2. Успешное и перспективное территориальное развитие Российской Федерации должно предусматривать обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, использования местных особенностей и преимуществ природного характера, комплексного эколого-экономического развития и повышения конкурентоспособности экономики местных сообществ и регионов. Если в основе пространственного развития страны будет принцип 22 агломераций, то возможно использовать преимущества уникальных природно-лечеб-ных местностей как фактор (базу) роста малых городов и малого бизнеса.
3. Достижение интегрированных целей «пространственно-курортного развития» (условное понятие) должно быть обеспечено в ходе реализации государственной региональной политики, направленной на реализацию потенциала развития каждого региона, преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений, создание конкурентных преимуществ на основе уникальной природной составляющей, включая развитие человеческого потенциала, реформирование экономических и управленческих механизмов.
4. Необходимо стимулирование экономического развития регионов, имеющих на своей территории природный «лечебно-оздоровительный потенциал», путем создания экономических преференций и государственной программы помощи по продвижению нового продукта на внутренний и зарубежные рынки санаторно-курортных услуг, частичное вовлечение их в программу ТОРов.
5. Необходимо создать институт по координации и продвижению инфраструктурных инвестиций и инвестиционных стратегий бизнеса в «курортных» регионах с учетом приоритетов пространственного развития и природоохранных
УНИВЕРСИТЕТА Теоретико-методологические проблемы совершенствования ^Э^Э
имени o.e. кугафина(мгюА) государственной политики в области развития курортов...
ограничений. Задача института — методическая, образовательная, маркетинговая, внешнеэкономическая.
6. Необходимо тщательно проанализировать способность санаторно-курортного комплекса в нынешних организационно правовых условиях соответствовать основным трендам «лечебного туризма», оздоровительных программ, участия государства в обеспечении санаторно-курортных услуг; наряду с действующими санаторно-курортными комплексами провести широкий эксперимент по переходу с «лечебных» на «оздоровительные» формы.
7. Необходимо уточнить роль и правовое положение всех субъектов правовых отношений — территорий, органов здравоохранения, учреждений отдыха, статус санаториев и пансионатов различных форм собственности. На наш взгляд, вся система санаторно-курортного лечения требует коренной модернизации.
8. Поскольку львиная доля услуг санаторно-курортного лечения — это скорее «оздоровление», чем «профильное лечение», необходимо разделить санатории как оздоровительные учреждения и санатории как лечебные учреждения. Статус санатория исторически соединяет эти функции, но в настоящее время это уже не так, в связи с этим необходимо уточнить правовой статус и экономику санаториев.
9. При формулировании целей и задач стратегии развития лечебных местностей и санаторно-курортного комплекса необходимо во главу угла поставить выявление природно-лечебного потенциала территорий, создание механизма вывода этого «продукта» на рынок, организацию бизнес- инкубаторов для малого бизнеса, стремящегося к развитию санаторно-курортного бизнеса.
— . Учитывая типизацию современного санаторного лечения, необходимо упростить лицензирование услуг, переводя их в «оздоровительные», велнес-ус-луги, «здоровый образ жизни». Установить строгие, но упрощенные правила (стандарты) организации оздоровительных пансионатов, велнес-отелей.
— . Основные (профильные) санатории следует выделить в отдельную категорию или сделать филиалами медицинских центров, полностью подчинить
их системе Минздрава, с условием полного контроля качества медицинских ^
услуг. гп
— . Учитывая сложную, долгую и дорогостоящую процедуру получения статуса лечебной местности и последующего включения в реестр лечебных местностей, необходимо предоставить право специально уполномоченным органам резервировать лечебные местности для последующего целевого использова- □ г ния на определенных условиях и на определенные сроки. И § Вышеприведенные методологические подходы и предложения являются зна- ОК
чимыми, и их необходимо отразить в документах стратегического планирования.
Соответствующие положения потребуют не только их реализации при осущест-
рО
влении государственной политики в санаторно-курортной сфере, но и изменения федерального и регионального законодательства в области лечебно-оздоровительных местностей и курортов, экологического (природоресурсного и природоохранного) и других отраслей. °°
ОО
ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
L-имени O.E. Кугафина (МГЮА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бабич М. Е. Стратегическое планирование развития курортов Российской Федерации // Имущественные отношения в Российской Федерации. — 2017. — № 3. — С. 103—110.
2. Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. — 2016. — № 3. — С. 24—29.
3. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Институциональные проблемы реализации в Российской Федерации требований ВТО применительно к сфере охраны окружающей среды // Государственный аудит. Право. Экономика. — 2015. — № 1. — С. 96—103.
4. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовые аспекты обеспечения экологической безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. — 2015. — № 8. — С. 122—124.
5. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. — 2016. — № 6 (115). — С. 170—183.
6. Лимонов В. И. Проблемы управления курортным фондом на современном этапе // Успехи современного естествознания. — 2015. — № 7. — С. 12—16.
7. Никитин М. В., Мелехин О. Ю. Принципы государственной политики развития курортного дела России (правовые аспекты) // Медицинское право. — 2018. — № 5.
