CC BY
652
УДК 342.9.08:35.086
М. Б. Добробаба*
Принципы дисциплинарной ответственности государственных служащих: конституционные основы и проблемы реализации в нормах служебного права
В статье анализируются общеправовые принципы, нашедшие отражение в статьях Конституции РФ, которые ввиду своей значимости трансформируются в принципы юридической ответственности. Даётся научная оценка правовой регламентации служебно-деликтных отношений, формулируются перспективы развития служебного законодательства, регулирующего дисциплинарную ответственность государственных служащих.
Analyzing the general legal principles, as reflected in the articles of the Constitution of the Russian Federation, which, due to their importance, are transformed into principles of legal liability, the author gives a scientific assessment of the legal regulation of the service and delictual relations formulates the prospects of official legislation regulating disciplinary responsibility of civil servants.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, служебное законодательство, государственная служба, государственные служащие, юридическая ответственность, дисциплинарная ответственность, правонарушение, дисциплинарный проступок, принципы дисциплинарной ответственности, служебно-деликтные правоотношения.
Key words: the Constitution of the Russian Federation, service law, civil service, civil servants, legal responsibility, disciplinary liability offense, a disciplinary offense, the principles of disciplinary responsibility, service-delictual relationship.
Принципы юридической ответственности определяются в качестве отправных идей, закреплённых в действующем законодательстве, характеризующих сущность и содержание юридической ответственности и определяющих её законодательное развитие и практику применения1. В свою очередь, принципы дисциплинарной ответственности государственных
* © Добробаба М. Б., 2015
1 См.: Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А.Общая теория юридической ответственности: моногр. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2007. С. 299.
131
служащих можно определить как основополагающие правовые установления, закреплённые в служебном законодательстве, определяющие задачи, сущность и содержание института дисциплинарной ответственности, действующего в системе государственной службы.
Принципы дисциплинарной ответственности государственных служащих могут выполнять свою роль только будучи опосредованными конкретными нормами служебного права, что даёт возможность уяснить их воздействие на служебно-деликтные отношения. Однако на сегодняшний день следует констатировать отсутствие законодательно закрепленных принципов дисциплинарной ответственности государственных служащих, поэтому сформулировать и проанализировать их возможно только исходя из смысла норм служебного законодательства, регулирующего данный правовой институт.
Существующие административно-правовые исследования системы принципов дисциплинарной ответственности немногочисленны2. Представляется, что поскольку общеправовые принципы, нашедшие отражение в статьях Конституции РФ3, ввиду своей значимости трансформируются в самостоятельные принципы юридической ответственности, имеет смысл дать научную оценку их правовой регламентации применительно к дисциплинарной ответственности в системе государственной службы. Это, в свою очередь, позволит определить уровень правового регулирования служебно-деликтных отношений, сформулировать перспективы дальнейшего развития служебного законодательства.
В теории права отсутствует единая система принципов юридической ответственности, производных от конституционных принципов, поэтому проанализируем только те из них, которые имеют наиболее выраженное воздействие на правовой институт дисциплинарной ответственности государственных служащих.
2 См. например: Привалова С.В. Принципы организации государственной службы современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.. 1999; Коланда В.М. Принципы профессионализма и компетенции в государственной службе Российской Федерации. (Конституционно-правовые и административно-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; ОрловМ.С. Реализация принципа законности государственной гражданской службы в деятельности федеральных органов исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
3 См.: Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учётом поправок, внесённых Законами РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
132
Содержание принципа законности в юридической литературе трактуется неоднозначно. Одними учёными он рассматривается в качестве «правовой оболочки, которая характеризует всю систему принципов существования юридической ответственности со стороны её формы»4. Другие учёные считают законность «суперпринципом», конкретизирующемся в требованиях (идеях, гарантиях) законности неотвратимости, обеспечения права на защиту, соблюдения установленной формы осуществления ответ-ственности5. На наш взгляд, принцип законности в нормах права, регулирующих служебно-деликтные отношения, состоит в том, что дисциплинарная ответственность государственных служащих должна наступать строго в соответствии с основанными на положениях Конституции РФ нормами служебного права, регулирующего данный правовой институт. К сожалению, принцип законности обозначен лишь в качестве основополагающего принципа построения и функционирования системы государственной службы (п. 1 ст. 3 Федерального закона 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации»6.
Принцип законности имеет сложную структуру, в связи с чем представляется неверным мнение Б.Т. Базылева, который видел его содержание только в «законности оснований её наступления»7. Полагаем, что принцип законности, переводя требования общеправовых принципов в плоскость дисциплинарной ответственности, является инструментом и одновременно гарантом реализации их требований в сфере служебно-деликтных отношений.
Другим общеправовым принципом, который является одновременно и принципом юридической ответственности, является принцип гуманизма. В переводе с латинского «гуманизм» означает «человечность». С.И. Ожегов в словаре русского языка определил гуманизм как гуманность, человечность в общественной деятельности, в отношении к людям8. Нормативным закреплением принципа гуманизма являются положения Конституции РФ, в которых закрепляется, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2); «никто
4 Осипов П.П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций. Л., 1976. С. 74.
5 Заднепровская М.В. Осуществление юридической ответственности и социалистическая законность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 12-14.
6 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; 2013. № 27. Ст. 3477.
7 См.: Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск, 1985. С. 57-59.
8 См: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 87.
133
не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» (ч. 2 ст. 21).
Являясь принципом юридической ответственности, принцип гуманизма оказывает своё воздействие и на правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, например, в п. 5 Приложения 14 Дисциплинарного устава Вооруженных сил РФ9 предусмотрено, что содержание военнослужащих на гауптвахте основывается на соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с ними.
Проявление принципа гуманизма дисциплинарной ответственности государственных служащих имеет два аспекта. Первый выражен в требованиях о запрете применения пыток, насилия, унижающего человеческое достоинство обращения. Второй аспект гуманизма заключается в особенностях его соотношения с принципами неотвратимости юридической ответственности и формального равенства10 11. Полагаем, что принцип гуманизма дисциплинарной ответственности заключается в том, что при привлечении государственного служащего к дисциплинарной ответственности не должны применяться дисциплинарные взыскания и совершаться действия, причиняющие ему страдания, унижающие его честь и достоинство, порочащие репутацию. Проявление гуманизма заключается также в предусмотренной служебным законодательством возможности досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания11.
Общеправовой принцип равенства всех перед законом, нашедший закрепление в ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, в отношении юридической ответственности включает равенство обязанностей и равные основания юридической ответственности. В то же время, как отметил Конституционный суд РФ, конституционный принцип равенства всех перед законом не исключает фактических различий и необходимости их учёта законодателем и не означает равенства в объёме прав и обязанностей граждан в различ-
9 См.: Дисциплинарный устав Вооруженных сил РФ, утв. Указом Президента РФ от
10 нояб. 2007 г. № 1495 (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2007. № 47 (ч. 1). Ст. 5749; 2014. № 27. Ст. 3754.
10 См.:ХачатуровР.Л., Липинский Д.А. Указ. соч. С. 319.
11 См. например: п. 9 ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586; Рос. газета. 2014. 24 дек.; ч. 2 ст. 48 Федерального закона от 30 нояб. 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020; Рос. газета. 2014. 24 дек. и др.
134
ных правоотношениях12. По мнению Конституционного суда РФ, принцип равенства всех перед законом гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории и не исключает возможность установления различных условий привлечения к ответственности для различных категорий субъектов права. Такие различия, однако, не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов13.
Нельзя не признать, что в отдельных сферах государственного управления совершение государственным служащим дисциплинарного проступка может повлечь за собой тяжёлые последствия для государственных интересов или даже гибель людей, поэтому в качестве одного из принципов дисциплинарной ответственности государственных служащих должен быть закреплён принцип индивидуализации дисциплинарной ответственности и наказания как требование учёта характера и степени общественной вредности, а в ряде случаев - и общественной опасности дисциплинарного проступка.
Как отмечает М.Б. Мироненко, «обязанности, запреты, предписания, которые закрепляет юридическая ответственность, не могут быть одинаковыми для всех, они зависят от правового статуса субъекта»14. Поэтому в широком смысле принцип индивидуализации дисциплинарной ответственности государственных служащих проявляется, прежде всего, при определении специального административно-правового статуса государственных служащих, для которых нормами служебного законодательства установлен особый вид дисциплинарной ответственности - служебно-дисциплинарная ответственность. В данном случае речь идёт о законодательной индивидуализации, которую в научной литературе называют дифференциацией от-
12 По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна: постановление Конституционного суда РФ от 3 мая 1995 г. № 4-П // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1764.
13 По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ «АвтоВАЗ» и Комбинат «Североникель», обществ с ограниченной ответственностью «Верность», «Вита-Плюс» и «Невско-Балтийская транспортная компания», товарищества с ограниченной ответственностью «Совместное российско-южноафриканское предприятие «Эконт» и гражданина А.Д. Чулкова»: постановление Конституционного суда РФ от 27 апр. 2001 г. № 7-П // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2409.
14 См.: Мироненко М.Б. Принципы юридической ответственности в системе принципов права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2001. С. 17.
135
ветственности15. Другим видом индивидуализации является правоприменительная индивидуализация16, критериями которой служат: «вид правонарушения, количество правонарушений, форма вины, характер и степень общественной опасности правонарушения, характер последствий правонарушения, данные, характеризующие личность правонарушителя, его постделиктное поведение (раскаяние, способствование раскрытию правонарушения, заглаживание вреда или, наоборот, отрицание вины, сокрытие следов правонарушения), вид и форма соучастия, рецидив (повторность, неоднократность)»17.
Представляется, что принцип индивидуализации дисциплинарной ответственности государственных служащих заключается в установлении служебно-дисциплинарной ответственности нормами права, регулирующими служебно-деликтные отношения, а также в необходимости учёта правоприменителем критериев, установленных законодателем. В развитие данного принципа в п. 3 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»18 закреплено, что при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершённого гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершён дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Однако, если, к примеру, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 29.12.2014)19 содержатся общие правила назначения наказания, предусматривающие открытый перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2), исчерпывающий перечень обстоятельств, отягчающих административную ответственность (ст. 4.3), раскрываются формы вины (ст. 2.2) и другие обстоятельства, способствующие вынесению справедливого наказания, то в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» учёт вышеназванных
15 См.: Коробов П.В. Правовая политика и дифференциация уголовной ответственности // Правоведение. 1998. № 1. С. 181-182.
16 См.: МироненкоМ.Б. Указ. соч. С. 142.
17 Там же. С. 17-19.
18 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Рос. газета. 2014. 24 дек.
19 Там же. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; Рос. газета. 2014. 31 дек.
136
обстоятельств основывается на правосознании руководителя, налагающего дисциплинарное взыскание.
В служебном законодательстве перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих дисциплинарную ответственность, содержится только в законодательстве, регулирующем военную службу (ч. 3, 4 ст. 28.5 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О статусе военнослужащих»20). Полагаем, необходимо законодательно закрепить, что «лицо, привлекаемое к дисциплинарной ответственности, не может быть подвергнуто дисциплинарному взысканию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. При привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности учитываются степень общественной вредности совершённого проступка, предшествующие результаты исполнения государственным гражданским служащим своих служебных обязанностей, обстоятельства, предусмотренные законом в качестве смягчающих и отягчающих ответственность. Нормативное закрепление данного принципа послужит толчком дальнейшего развития дисциплинарного законодательства в системе государственной службы.
Близким принципу индивидуализации, но не совпадающим с ним, является принцип справедливости дисциплинарной ответственности государственных служащих. Как отмечают Н.А. Беляев и В.В. Орехов, «индивидуализация всегда относится к личности виновного, справедливость же -понятие более широкое: здесь учитываются и личные, и общественные интересы»21.
Справедливость является нравственно-правовой категорией, при этом во Всеобщей декларации прав человека справедливость понимается в единстве со свободой, достоинством, неотъемлемыми правами человека22. Аналогично справедливость рассматривается в Конвенции «О защите прав человека и основных свобод»23. В Преамбуле к Конституции РФ справедливость стоит в одном ряду с понятиями равноправия, самоопределения, ответственности.
В то же время не все учёные считают справедливость самостоятельным принципом юридической ответственности. Так, Б.Т. Базылев полагает,
20 СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2014. № 48. Ст. 6641.
21 Беляев Н.А., Орехов В.В. и др. Уголовное право на современном этапе: проблемы преступления и наказания. СПб., 1992. С. 79.
22 Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Г енеральной ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 дек. 1948 г. // Рос. газета. 1998. 10 дек.
23 СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
137
что юридическая ответственность сама по себе справедлива, так как наступает как следствие правонарушения24. Вряд ли можно согласиться с мнением автора, который видит содержание справедливости в её неотвратимости. Представляется, что справедливость как принцип выражается в том, что мера ответственности должна быть соразмерна с тяжестью совершённого правонарушения.
Представляются верными высказывания, что «ответственность справедлива, когда она законна, неотвратима, индивидуализирована, наступает за виновные деяния»25 и соответствует требованиям гуманизма26. Справедливость невозможно рассматривать независимо от других принципов юридической ответственности, однако, как отмечают Р.Л. Хачатуров и Д.А. Липинский, принцип справедливости не растворяется в содержании других принципов юридической ответственности, «справедливость имеет своё, хотя обобщённое, но вполне ясное содержание, выражающееся в законодательной и правоприменительной деятельности, в правомерном поведении различных субъектов общественных отношений»27 28.
Полагаем, что для реализации принципа справедливости ответственности необходимо правильно квалифицировать деяние с учётом последствий, которые оно повлекло. Так, к дисциплинарной ответственности государственный служащий должен быть привлечён за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Поэтому представляется важным правильное понимание дисциплинарного проступка как основания дисциплинарной ответственности государственных служащих28. Данная проблема обусловлена отсутствием единообразного определения данного понятия в служебном праве.
Следующим принципом юридической ответственности, присущим и институту дисциплинарной ответственности государственных служащих, является целесообразность. Категория «целесообразность» не получила должной теоретической разработки в юридической науке, что связано в определённой степени с тем, что не все авторы выделяют целесообразность в качестве самостоятельного принципа юридической ответственности.
24 См.: БазылевБ.Т. Указ. соч. С. 55-70.
25 См.: МироненкоМ.Б. Указ. соч. С. 6.
26 См.: Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Указ. соч. С. 312.
27 См.: Там же. С. 313.
28 См.: Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Администр. право и процесс. 2011. № 5. С. 32-34.
138
Данный принцип характеризует юридическую ответственность как
„29
средство достижения определенных социальных целей , причем цели ответственности различаются в публичном и частном праве. Как утверждает В.Ф. Мартынов, «принцип целесообразности» в публичном праве предполагает, что устанавливаемая законом мера ответственности, а также правила освобождения от ответственности должны соответствовать цели предупреждения правонарушений. А.В. Мелёхин29 30 и М.В. Демьянец31 32 содержание принципа целесообразности видят в индивидуализации государственно-принудительных мер в зависимости от тяжести совершенного правонарушения, личностных свойств правонарушителя; возможности смягчения и даже отказа от применения мер ответственности в случае, если ее цели могут быть достигнуты иным путем. Представляется, что через призму целесообразности реализуются и другие принципы юридической ответственности, такие как справедливость и индивидуализации ответственности. Так, П.С. Дагель отмечал, что целесообразна лишь справедли-
32
вая юридическая ответственность .
На наш взгляд, целесообразность как принцип дисциплинарной ответственности государственных служащих предполагает соответствие избираемой в отношении правонарушителя меры воздействия целям дисциплинарной ответственности. В свою очередь, целью дисциплинарной ответственностью государственных служащих является обеспечение служебной дисциплины в аппарате государственных органов посредством общей и частной превенции совершения новых дисциплинарных проступков государственными служащими.
В качестве самостоятельного принципа юридической ответственности выделяют недопустимость двойной ответственности за одно и то же правонарушение - принцип non bis in idem (не дважды за одно)33. По мнению В.В. Лазарева, здесь действует принцип запрещения двойного наказания, закреплённый в ч. 1 ст. 50 Конституции РФ34.
29 См.: Гусов К.Н., Полетаев Ю.Н. Ответственность по российскому трудовому праву: науч.-практ. пособие. М.: Велби, Проспект, 2008. С. 59.
30 Мелехин А.В. Теория государства и права: учеб. М.: Маркет ДС, 2007.
31 Демьянец М.В. Принципы юридической ответственности кредитных организаций в сфере банковской деятельности // Право и политика. 2008. № 4.
32 См.: Дагель П.С. О принципе целесообразности наказания // Правоведение. 1962. № 1. С. 150.
33 См. например: Дмитриев Ю.А., Кузьмин И.Ф., Лазарев В.В. и др. Общая теория права: учеб. для вузов. М., 1998. С. 325-327.
34 Лазарев В.В. Теория права и государства. М.: Право и Закон, 1996. С. 245.
139
В юридической литературе существует спор по поводу применения административной и дисциплинарной ответственности за одно правонарушение. Решая проблему так называемой разноотраслевой множественности правонарушений35, отдельные учёные ещё в начале 70-х годов прошлого века предлагали в законодательном порядке закрепить ограничение на одновременное применение дисциплинарных и иных карательных санкций. Так, по мнению И.Т. Филатова и Н.В. Плюхина, необходимо закрепить правило, согласно которому дисциплинарные взыскания не налагаются, если применено административное наказание. А если после применения дисциплинарного взыскания применено административное наказание, последнее должно отменяться36.
В то же время в теории права существует и другая точка зрения, согласно которой применение нескольких карательных санкций оправданно. В качестве аргументов выдвигались следующие соображения: во-первых, одни и те же действия могут одновременно нарушать как установленную в организации дисциплину, так и общественный порядок или порядок государственного управления. Во-вторых, дисциплинарные, административные и уголовные санкции имеют различную целевую направленность37. Если санкции первого вида являются средством обеспечения служебной дисциплины и объективно необходимы для поддержания нормальной деятельности государственного органа, то санкции последних двух видов направлены, прежде всего, на поддержание общественного порядка и общественной безопасности. Последняя точка зрения представляется более обоснованной38. Кроме того, она достаточно распространена в законодательстве. Например, при увольнении государственного гражданского служащего в связи в совершением по месту службы хищения государственного имущества невозможно отождествление уголовного или административного правонарушения (кражи или мелкого хищения, наказуемых в соответствии со ст. 158 УК РФ и ст. 7.27 КоАП РФ) с дисциплинар-
35 См.: Жаданов И.Л. Основания дисциплинарной ответственности военнослужащих по советскому праву: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 146-150.
36 Филатов И.Т., Плюхин Н.В. Спорный вопрос дисциплинарной и административной ответственности // Сов. гос-во и право. 1971. № 10. С. 134-135.
37 См.: Алёхин А.П. Административная ответственность за правонарушения на транспорте. М., 1967. С. 44-45; Самощенко И.С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. С. 215; Субоцкий Ю.В. Некоторые вопросы ответственности за административные правонарушения на железнодорожном транспорте // Вестн. Моск. ун-та. 1957. № 4. С. 154-155.
38 См.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестн. Моск. унта. Сер. 11. Право. 2005. № 4. С. 78.
140
ным проступком - нарушением общей обязанности гражданского служащего, предусмотренной п. 8 ч.1 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Объекты этих правонарушений различны: в первом случае служащий посягает на общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны собственности, и несёт ответственность перед государством в лице компетентных органов, во втором случае посягает на отношения, складывающиеся по поводу нормального функционирования государственного органа и несёт ответственность перед государством в лице представителя нанимателя. Таким образом, гражданский служащий будет привлечён к дисциплинарной ответственности, а также к административной или уголовной ответственности, но не за одно и то же деяние, а за два различных правонарушения, поэтому удвоение санкции не
39
происходит .
В то же время, как отмечает В.С. Бялт, в рассматриваемом вопросе сочетания различных видов ответственности есть исключение - это совмещение дисциплинарной и материальной ответственности, комбинирование которых прямо зафиксировано в нормативных актах, регулирующих дисциплинарную ответственность некоторых государственных служа-щих39 40. На наш взгляд, подобный подход автора к обоснованию позиции законодателя концептуально неверный, поскольку, как мы уже обосновывали, материальную ответственность государственных служащих следует рассматривать в качестве дополнительной меры дисциплинарного воздействия - правовосстановительной санкции за вред, который служащий причинил своими действиями государственному органу при исполнении служебных обязанностей в результате совершения дисциплинарного проступка.
Принцип недопустимости двойной ответственности за одно и то же правонарушение может трактоваться и как недопустимость двойного наказания за одно и то же правонарушение. Указанный подход нашёл своё отражение в служебном законодательстве, в нормах, предусматривающих, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание (п. 2 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») или преду-
39 Сергеев А.В. Указ. соч. С. 83.
40 См.: Бялт В.С. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 13.
141
сматривающих, что за каждый случай нарушения служебной дисциплины применяется только одно дисциплинарное взыскание (п. 19 Дисциплинарного устава таможенной службы41).
Существование принципа неотвратимости ответственности применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих можно поставить под сомнение. Это связано с тем, что в отличие от других видов юридической ответственности, где санкция за совершённое правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствуют формулировки п. 2 и п. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что дисциплинарное взыскание «может быть применено», представитель нанимателя «имеет право» применять дисциплинарные взыскания.
Отмечается, что подобный подход законодателя позволяет сделать вывод, что «установление дисциплинарной ответственности за должностной проступок не означает, что дисциплинарные взыскания обязательны и во всех случаях должны применяться»42. Согласимся, что установление запретов и санкций за нарушение имеет смысл лишь при условии, что лица, совершившие правонарушения, привлекаются к ответственности и подвергаются мерам принуждения, определённым санкциями нарушенных правовых норм43 44. Бездействие должностных лиц, попустительствующих совершению дисциплинарных проступков, допускающих создание и сохранение противоправных состояний, наносит немалый урон законности и эффективности функционирования государственных органов. В связи с этим особо остро выявляется проблема административного усмотрения, о которой много говорится в последнее время в научной литературе .
41 Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации: указ Президента РФ от 16 нояб. 1998 г. № 1396 (ред. от 30.09.2012) // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742; 2012. № 41. Ст. 5583.
42 НоздрачёвА.Ф. Государственная служба: учеб. для подготовки гос. служащих. М.: Статут, 1999. С. 513.
43 Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т. / отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Норма, 2007. Т. 3. С. 697.
44 См., например: Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. Воронеж. гос. ун-т. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. С. 44-55; Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием / Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 17: Феномен «синдрома бесправия» в современном правовом государстве. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 170-196; Добробаба М.Б. Административное усмотрение при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности // Очерки новейшей камералистики. 2007. № 1. С. 15-18 и др.
142
Принцип неотвратимости дисциплинарной ответственности следует
45
рассматривать не только как реакцию на совершенное правонарушение , данный принцип должен обусловливаться необходимостью надлежащего исполнения государственными служащими своих служебных обязанностей, в этом проявляется связь регулирующей и охранительной функции права, поэтому необходимо законодательно закрепить, что за совершение дисциплинарного проступка государственным служащим представитель нанимателя обязан применить дисциплинарное взыскание.
Следующим принципом юридической ответственности, а значит и принципа дисциплинарной ответственности государственных служащих является принцип виновности, суть которого заключается в том, что «карательное воздействие юридической ответственности должно осуществляться только в отношении лиц, виновно совершивших общественно опасные деяния, предусмотренные законом» . На признании виновности в качестве принципа юридической ответственности стоит Конституционный суд РФ, отметив, что «наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть
47
выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно» .
В служебном законодательстве виновность рассматривается как признак дисциплинарного проступка . В то же время следует признать, что не во всех нормативных актах, регулирующих институт дисциплинарной ответственности государственных служащих, данный принцип находит свою законодательную регламентацию. Так, например, в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 22.12.2014) «О прокуратуре Российской Федерации»45 46 47 48 49 (ст. 41.7), Федеральном законе 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О Следственном комитете Российской Федерации»50 (ст. 28), Федеральном законе 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской
45 См.: Петелин А.И. Проблемы правовой ответственности в социалистическом обществе. Омск, 1976. С. 111.
46 См.:ХачатуровР.Л., Липинский Д.А. Указ. соч. С. 336.
47 По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова: постановление Конституционного суда РФ от 25.01.2001 № 1-П // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
48 См. например: ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; п. 17 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации.
49 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; Рос. газета. 2014. 24 дек.
50 Там же. 2011. № 1. Ст. 15; Рос. газета. 2014. 24 дек.
143
Федерации» (ст. 28) виновность не называется в качестве признака дисциплинарного проступка. Полагаем, что в данных случаях речь идёт об ошибке юридической техники, что требует корректировки положений указанных норм служебного законодательства, указания признака вины как обязательного признака дисциплинарного проступка, что будет свидетельствовать о реальности принципа виновности деяния и окажет положительное влияние на правоприменительную практику.
В последние годы некоторые учёные стали обосновывать ответственность без вины в отраслях публичного права51. Нельзя согласиться с подобным подходом, поскольку отказ от вины ведёт к нарушению принципа справедливости юридической ответственности, а кроме того, станет значительным шагом назад в развитии законодательства и общественных отношений. Представляется, что принцип вины должен быть законодательно закреплён в нормах служебного законодательства. Государственный служащий подлежит дисциплинарной ответственности только за те дисциплинарные проступки, за которые установлена его вина.
Приведённый анализ реализации общих принципов юридической ответственности применительно к дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации убедительно доказывает, что правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих нуждается в совершенствовании, в связи с чем в служебном законодательстве должны быть закреплены следующие принципы дисциплинарной ответственности государственных служащих: законности; гуманизма; равенства перед законом; индивидуализации дисциплинарной ответственности государственных служащих и наказания; справедливости; целесообразности дисциплинарной ответственности; недопустимости двойной ответственности за одно и то же правонарушение; неотвратимости дисциплинарной ответственности; принцип вины. Полагаем, что исследование и законодательное закрепление принципов дисциплинарной ответственности государственных служащих позволит направить усилия законодателей на дальнейшее совершенствование данного правового института.
Список литературы
1. Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. - Красноярск, 1985.
2. Беляев Н.А., Орехов В.В. и др. Уголовное право на современном этапе: проблемы преступления и наказания. - СПб., 1992.
51 См.: Поздняков П.Н. об ответственности субъектов публичной власти // Вестн. ВУиТ. Сер. Юриспруденция. Вып. 22. Тольятти, 2002. С. 13.
144
3. Бялт В.С. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011.
4. Гусов К.Н., Полетаев Ю.Н. Ответственность по российскому трудовому праву: науч.-практ. пособие. - М.: Велби, Проспект, 2008.
5. Дагель П.С. О принципе целесообразности наказания // Правоведение. -1962. - № 1. - С. 150-155.
6. Добробаба М.Б. Административное усмотрение при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности // Очерки новейшей камералистики. - 2007. - № 1. - С. 15-18.
7. Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Администр. право и процесс. - 2011. - № 5. - С. 32-34.
8. Жаданов И.Л. Основания дисциплинарной ответственности военнослужащих по советскому праву: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1991. - С. 146-150.
9. Заднепровская М.В. Осуществление юридической ответственности и социалистическая законность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1984. - С. 12-14.
10. Коланда В.М. Принципы профессионализма и компетенции в государственной службе Российской Федерации (конституционно-правовые и административно-правовые аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997.
11. Коробов П.В. Правовая политика и дифференциация уголовной ответственности // Правоведение. - 1998. - № 1. - С. 181-182.
12. Мироненко М.Б. Принципы юридической ответственности в системе принципов права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Самара, 2001.
13. Орлов М.С. Реализация принципа законности государственной гражданской службы в деятельности федеральных органов исполнительной власти: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010.
14. Петелин А.И. Проблемы правовой ответственности в социалистическом обществе. - Омск, 1976.
15. Привалова С.В. Принципы организации государственной службы современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999.
16. Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. - 2005. - № 4. - С. 78.
17. Старилов Ю.Н. Административное право - на уровень правового государства. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. - С. 44-55.
18. Старилов Ю.Н. Административное право в борьбе с произвольным администрированием / Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 17: Феномен «синдрома бесправия» в современном правовом государстве. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. - С. 170-196.
19. Филатов И.Т., Плюхин Н.В. Спорный вопрос дисциплинарной и административной ответственности // Сов. гос-во и право. - 1971. - № 10. - С. 134-135.
20. Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А.Общая теория юридической ответственности: моногр. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2007.
145
