CC BY
214
ввоитин ШИВВРЭО'О'З™
имени D.E. Кутвфинв (МГЮА)
Надежда Алексеевна КАНДРИНА,
кандидат юридических наук, доцент, проректор АНО ВПО «Алтайская академия экономики и права (институт)»
ДИСЦИПЛИНАРНАЯ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ
Предлагается ввести так называемую общую служебную ответственность государственных гражданских служащих, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность. Вносятся предложения об установлении в КоАП РФ специального субъекта административной ответственности — «гражданский служащий, замещающий должности гражданской службы категории руководитель и специалист», а также о разграничении служебных проступков на административные правонарушения, за совершение которых наступает дисциплинарная ответственность, и на административные правонарушения, за которые устанавливается административная ответственность на общих основаниях. Ключевые слова: государственные служащие, дисциплинарная ответственность, административная ответственность, служебная ответственность, специальный субъект ответственности.
N. A. KANDRINA,
Prorector of Altai Academy of Economics and Law, Candidate of legal sciences, Docent
DISCIPLINARY AND ADMINISTRATIVE LIABILITY OF STATE CIVIL AGENTS: PROBLEMS OF DEFINITION OF THE LEGAL NATURE
It is suggested to introduce so-called general official liability of state civil agents, where disciplinary and administrative liability shall be its type (subtype). It is proposed to establish in the Russian Code on Administrative Offences special subject of the administrative liability — "civil agent, substituting the position of civil service of the category head and specialist", as well as to establish distinction of the official misconduct to administrative liability, for which the person shall be subject to disciplinary liability and to administrative offences, for which the person shall be subject to administrative liability on the general grounds.
Keywords: state agents, disciplinary liability, administrative liability, official liability, special subject of liability.
B'
в
I ажное место при установлении особенностей правового статуса государственного .гражданского служащего занимают нормы о дисциплинарной и административной от© Н. А. Кандрина, 2014 ветственности. Однако при применении к государственным гражданским служащим
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Кандрина Н. А.
Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы
мер дисциплинарной и административной ответственности возникает ряд проблем теоретического и практического характера. Прежде всего следует обратить внимание на определение правовой природы, оснований, особенностей субъектного состава дисциплинарной и административной ответственности на государственной гражданской службе.
Правовая природа дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих производна от содержания правоотношений, складывающихся на государственной гражданской службе. В юридической науке сложились различные мнения по разграничению правоотношений на государственной службе на публично-правовые и частно-правовые, т.е. регулируемые нормами конституционного, административного или трудового права. Например, Д. Н. Бахрах, А. Ф. Ноздрачев, Л. А. Чиканова, В. А. Юсупов и другие полагают, что нормами конституционного и административного права регулируются отношения по организации государственной службы: принципы и содержание государственной службы, права, обязанности и правоограничения государственного служащего; нормами трудового права — отношения («внутриорганизационные»), связанные с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений1.
Весьма убедительны аргументы В. М. Манохина, приводимые им против передачи регулирования отношений на государственной службе в сферу трудового права. По его мнению, «нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т.е. отношения, складывающиеся не в процессе труда государственного служащего, а по поводу этого труда. И такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок, отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т.п.)»2.
Однако современные правовые реалии таковы, что нормативные правовые акты о государственной гражданской службе не только устанавливают множество положений, которые содержатся в трудовом законодательстве, но и определяют, что нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о гражданской службе)3.
На необходимость применения норм трудового права в отношениях, складывающихся на государственной гражданской службе, также указывают правовые позиции Конституционного Суда РФ, решения судов общих4. В этой связи можно сделать вывод о том, что на государственных гражданских служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, об обязанностях, о поощрениях и об ответственности работников, не связанные с существом государственно-служебных отношений5.
Следовательно, смешанная правовая природа профессиональной служебной деятельности на гражданской службе обусловливает, во-первых, возможность применения к го-
1 Бахрах Д. Н. Административное право : учебник для юрид. вузов и фак-ов. М., 2003. С. 23 ; Чиканова Л. А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., „ 1998. С. 12 ; Юсупов В. А. Теория административного права. М., 1985. С. 44. ^
2 Манохин В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государ- Н ство и право. 1997. № 9. С. 9 ; Он же. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое □ регулирование. М., 1997. С. 14-43.
3 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. □
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 № 25-П // Вестник КС РФ. 2011. № 6 ; Д постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2012 № 31-П // Вестник КС РФ. 2013. № 3 ; ^ Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2008 г.
утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 05.12.2008 // Бюллетень ВС РФ. 2009. № 2. Февраль. Д
Кандрина Н. А. Управление государственной гражданской службой Российской Федерации : административно-правовое исследование : дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 112. НАУКИ
5
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
сударственным гражданским служащим и дисциплинарной, и административной ответственности. Во-вторых, смешанный публично-правовой характер отношений на государственной гражданской службе определяет особенности институтов дисциплинарной и административной ответственности государственного гражданского служащего.
В связи с этим следует отметить, что на государственной гражданской службе при привлечении к дисциплинарной ответственности не возникает серьезных проблем по определению общего субъекта дисциплинарной ответственности, поскольку таковым может являться любой государственный гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок (ч. 1ст. 57 Федерального закона о гражданской службе).
Однако административное законодательство не относит государственного гражданского служащего к специальному субъекту административной ответственности. Соответственно, государственный гражданский служащий подлежит административной ответственности как физическое или должностное лицо.
Не углубляясь в проблему субъектов административной ответственности, предлагается дифференцировать понятие должностного лица как субъекта административной ответственности, а также выделить государственного гражданского служащего как подвид (разновидность) должностного лица и определить его в качестве специального субъекта административной ответственности. Безусловно, государственный гражданский служащий только в том случае может быть специальным субъектом административной ответственности, когда он по должностному регламенту и административному регламенту государственного органа наделен полномочиями должностного лица. Как правило, к таковым могут быть отнесены государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы категорий «руководитель» и «специалист».
Особое внимание стоит обратить на определение понятий и содержание оснований дисциплинарной и административной ответственности на государственной гражданской службе. Российским законодательством недостаточно четко определен понятийный аппарат этих двух видов юридической ответственности в системе государственной гражданской службы, что порой приводит к проблемам квалификации правонарушения либо как дисциплинарного, либо как административного.
Федеральный законодатель занимает осторожную позицию в вопросе об определении понятий дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих: их просто нет. В Федеральном законе о гражданской службе дисциплинарная ответственность как формальное понятие не определена. Она представлена через институт дисциплинарных взысканий, которые представитель нанимателя имеет право применить к государственному гражданскому служащему за совершение дисциплинарного проступка. Значит, можно сделать вывод о том, что дисциплинарный проступок является основанием дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. В статье 57 Федерального закона о гражданской службе раскрыто содержание дисциплинарного проступка: «... неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей.».
Административное законодательство использует практически аналогичные подходы к определению содержания административного правонарушения как основания административной ответственности государственного гражданского служащего, имеющего статус должностного лица. Должностное лицо подлежит административной ответственности «в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей»6. Согласно буквальному толкованию ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях можно прийти к выводу, что,
Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 15.01.2013). Ст. 2.4 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Кандрина Н. А.
Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы
не совершив дисциплинарного проступка, государственный гражданский служащий не сможет совершить административного правонарушения. Позиция федерального законодателя наводит на мысль о том, что, с одной стороны, первичным основанием административной ответственности государственного гражданского служащего как должностного лица является совершение им дисциплинарного проступка, а с другой стороны, существует некий самостоятельный, отличный от иных видов юридической ответственности, правовой институт ответственности государственного гражданского служащего, включающий дисциплинарную и административную ответственность как его подвиды. Данное обстоятельство позволяет назвать такую ответственность, например, служебной ответственностью государственных гражданских служащих.
М. Б. Добробаба, по сути, также высказывает позицию о том, что неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным гражданским служащим служебных обязанностей порождает особый вид административной ответственности — «дисциплинарная административная ответственность», подвидом которой является дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих7.
Наряду с этим в юридической литературе существует спор и складывается практика по вопросу применения и дисциплинарной, и административной ответственности за одно и то же правонарушение, совершенное государственным служащим. К примеру, административное правонарушение, предусмотренное ст. 5.27 КоАП РФ о нарушении должностным лицом законодательства о труде и об охране труда, содержит одновременно признаки дисциплинарного и административного правонарушения и влечет соответственно 2 вида ответственности. В этой связи дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего можно назвать непредоставление в установленный срок расчета или документов при прекращении работником службы. Этот же государственный гражданский служащий может быть и субъектом административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ, если согласно административно-правовому статусу он является должностным лицом. Следовательно, представитель нанимателя имеет право применить к государственному гражданскому служащему дисциплинарное взыскание (ст. 57 Федерального закона о гражданской службе), а должностное лицо федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда назначить административное наказание (ст. 5.27 и 23.12 КоАП РФ). По мнению М. С. Студе-никиной, «двойное» наказание целесообразно вводить государственным служащим лишь за такие виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной, и если имеется соответствующая специальная правовая норма8.
На наш взгляд, вряд ли такое двойное наказание является правильным и отвечающим принципу справедливости права. Названное обстоятельство также является подтверждением особой природы дисциплинарной и административной ответственности на государственной гражданской службе как подвидов так называемой служебной ответственности. В этой связи проблема законодательного закрепления особого вида юридической ответственности — служебной ответственности государственных гражданских служащих — весьма актуальна. ^ Служебная ответственность государственных гражданских служащих могла бы быть К закреплена частично в КоАП РФ и в Дисциплинарном кодексе государственного гражданско- Н го служащего, о необходимости принятии которого высказываются многие исследователи9. и
Й
__"О
7 Добробаба М. Б. Отраслевая принадлежность дисциплинарной ответственности государственных служащих Российской Федерации // Современное право. 2008. № 4. С. 90-94. ^
8 Студеникина М. С. Административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 95. ™
9 Например: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права : в 3 т. Т. 2. Государ- Д ственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административ- 5
ная юстиция. М., 2002. С. 73-74 и др. НАУКИ
ввоинин ШИВВРЭО'й'З™
имени О.Е. Кутвфинв (МГЮА)
Такой подход уже используется федеральным законодателем для регулирования служебной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, которые по правовому статусу являются государственными служащими (ст. 2.5 КоАП РФ). Представляется, что в КоАП РФ нужно ввести статью, нормы которой бы, во-первых, установили специальный субъект административной ответственности — «государственный гражданский служащий, замещающий должности государственной гражданской службы категории " руководитель" и " специалист"»; во-вторых, разделили бы служебные проступки на административные правонарушения, за совершение которых государственные гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения государственной гражданской службы, и на административные правонарушения, за совершение которых они несут административную ответственность на общих основаниях.
Рассмотрение проблем дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих нельзя считать полным без рассмотрения вопроса о полномочиях субъекта РФ устанавливать административную ответственность гражданского служащего субъекта РФ.
КоАП РФ не содержит достаточно четких положений о полномочиях субъектов РФ по установлению административной ответственности, хотя введенная в 2009 г в КоАП РФ ст. 1.3.1 отчасти и внесла ясность по предметам ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях10. Кстати, в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»11 также не указаны законодательные полномочия субъектов РФ в этой области. В Федеральном законе о гражданской службе вообще не упоминается об административной ответственности государственных гражданских служащих. Да и в КоАП РФ, как уже отмечалось выше, четко не установлено, что государственные гражданские служащие могут являться субъектами административной ответственности. Следовательно, федеральным законодательством пока еще не решены в достаточной мере проблемы предметного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административной ответственности государственных гражданских служащих. Правомочен ли в таком случае субъект РФ до принятия соответствующего федерального закона устанавливать административную ответственность гражданского служащего субъекта РФ? Ответ скорее «нет», чем «да». Основным аргументом являются положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Значит, законами субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность государственного гражданского служащего.
Таким образом, правовая природа дисциплинарной и административной ответственности государственных гражданских служащих обусловлена смешанным характером правоотношений, складывающихся на государственной гражданской службе. Публично-правовой характер, особенности содержания и структуры этих отношений позволяют вести речь о так называемой общей служебной ответственности государственных гражданских служащих, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность.
10 Федеральный закон от 28.12.2009 № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 1.
11 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
