CC BY
538
Ж--1
УНИВЕРСИТЕТА
O.E. Кугафина (МПОА)
Бюджетное право и процесс
Ольга Викторовна БОЛТИНОВА,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению понятия и видов принципов бюджетного процесса. Автор приходит к выводу о необходимости закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации специальных принципов бюджетного процесса как основополагающих начал, которые будут способствовать стабильности и устойчивости бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Ключевые слова: принципы, бюджетный процесс, бюджетное право, финансовое право, бюджетное законодательство.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.36.8.042-048
O. V. BOLTINOVA, Doctor of Law, Professor, Professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honored Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 9 PRINCIPLES OF THE BUDGETARY PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION Review. This article is devoted to the consideration of the concept and types of principles of the budget process. On the basis of the study, the author comes to the conclusion that it is necessary to fix special principles of the budgetary process in the Budget Code of the Russian Federation, as fundamental principles that will contribute to the stability and sustainability of budgets of various levels of the budget system of the Russian Federation. Keywords: principles, budget process, budget law, financial law, budget legislation.
Традиционно основанием классификации принципов является их деление в соответствии с отраслевым дроблением права. В соответствии с ним принципы делятся: а) на общеправовые; б) межотраслевые; в) отраслевые; г) принципы правовых институтов1. Другие ученые выделяют межинститутские
1 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. М., 1972. С. 242 ; Гражданский процесс / под ред. К. С. Юдельсона. М., 1984 ; Явич Л. С. Право развитого социалисти-© О. В. Болтинова, 2017 ческого общества. Сущность и принципы. М., 1978.
и подотраслевые принципы2. Однако на современном этапе развития финансового права как отрасли права пока нет единого понимания основополагающих общеотраслевых принципов финансового права3. Н. И. Химичева справедливо отмечала, что при всей активности научной общественности по разработке в последние годы финансово-правовой тематики еще не все проблемы в юридической науке достаточно полно разрешены, особенно применительно к новым условиям. Среди этих проблем следует выделить выявление и обоснование принципов финансового права4.
Н. И. Химичева выделяла следующие общеотраслевые принципы финансового права:
— приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений при сочетании с реализацией частных интересов граждан;
— единство финансовой политики и денежной системы;
— социальная направленность финансово-правового регулирования;
— федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства;
— самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов в предусмотренных законодательством рамках;
— распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти;
— гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;
— плановость и законность финансовой деятельности;
— экономическое стимулирование деятельности в финансовой сфере;
— участие граждан РФ, общественных организаций в контроле финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, организаций и учреждений5.
И с данной позицией автора необходимо согласиться. Названные принципы Б
служат базой для развития основных направлений финансовой деятельности Щ
государства и муниципальных образований. рр
П
□
Курс лекций по теории государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Са-
ратов, 1995. С. 67. ^
См., например: Финансовое право : учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятен- т ко. 2-е изд. М., 2007. С. 25—28 ; Финансовое право : учебник / под ред. проф. С. В. За- § польского. М., 2006. С. 49—51. р Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законода- § тельства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки со- А временности / под ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. Москва — Харьков : Право, 2011. С. 176. □
2
3
Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах е временности. С. 177.
Ш □
тельства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки со-
□
ПРАВА
>
5
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
В этой связи хотелось обратить внимание на правовое закрепление принципов бюджетного процесса как института бюджетного права Российской Федерации6.
Принципы правовой государственности как общесоциальные приоритеты, провозглашаемые в качестве таковых в конкретно-определенный исторический момент времени, выступают в качестве общеправовых принципов, то есть их следует признавать и принципами права, и принципами юридического процесса. Они не могут быть качественно иными, ибо процесс должен быть адекватен материальной норме. Именно совпадение принципов права и процесса обеспечивает единство содержания и того и другого7.
Принцип для процесса то же, что принцип для права:
— фактор, определяющий вид и содержание процесса;
— фактор, позволяющий с необходимостью признать единство процесса;
— фактор, степень реализации которого является показателем правового состояния.
Видовые принципы процесса:
1. Принципы юрисдикционного процесса (юрисдикционных производств):
— принцип осуществления правосудия только судом;
— юридическая сила решения в юрисдикционном процессе;
— непрерывность;
— доступность;
— состязательность;
— объективная истина как цель юрисдикционного процесса;
— относимость и допустимость используемых доказательств;
— реальная исполнимость юрисдикционных актов и т.д.
2. Принципы неюрисдикционного процесса (неюрисдикционных производств):
— формальное равенство субъектов перед государственными органами в неюрисдикционных процедурах;
— преобладание принципа письменности;
— единство процессуальных гарантий во всех неюрисдикционных процессах;
— наличие юридической ответственности за нарушение морально-этических норм в процессе и др.
Установлено, что видовые принципы юридического процесса распространяют свое действие на все входящие в вид подвиды процесса. В правотворческом процессе это правотворчество в процессе принятия Конституции; правотворчество при принятии федеральных конституционных законов, правотворчество при принятии федеральных законов, правотворчество при принятии конституций (уставов) субъектов федерации и т.д. В юрисдикционном правоприменительном процессе это уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражный процесс, административный процесс, конституционный процесс. В неюрисдикционном
6 Актуальные проблемы финансового права : монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М. : Норма: Инфра-М, 2016. С. 30—43.
7 Баландин В. Н, Павлушина А. А. Принципы юридического процесса. Тольятти, 2001. С. 28—29.
правоприменительном процессе это лицензионная, регистрационная, контрольная, надзорная, нотариальная деятельность и т.д.
Однако перейдем непосредственно к принципам бюджетного процесса. Первоначально принципы были закреплены в Законе «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»8. Его статья 3 определяла следующие принципы бюджетного устройства РФ: единство, полнота, реальность, гласность и самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации. Безусловно, закрепление принципов бюджетного устройства имело большое значение на пути становления бюджетного законодательства новой демократической России, хотя следует отметить, что не нашли отражения в бюджетном устройстве РФ конкретные принципы бюджетного федерализма, которые следовало бы воплотить в бюджетном устройстве страны.
На современном этапе БК РФ в ст. 28 закрепил перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации. По сравнению с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» БК РФ законодательно расширил перечень принципов бюджетной системы не только по количественному составу (их закреплено 13), но и по качественному содержанию. По нашему мнению, перечисленные выше принципы бюджетной системы Российской Федерации лежат и в основе бюджетного процесса Российской Федерации.
Кроме принципов бюджетной системы Российской Федерации9, можно выделить специальные принципы, характеризующие бюджетный процесс в Российской Федерации, которые пока не нашли законодательного закрепления, как принципы бюджетного процесса.
На наш взгляд, можно выделить и закрепить в БК РФ следующие принципы бюджетного процесса:
— принцип законности;
— принцип облечения бюджета в форму нормативного правового акта;
— принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе;
— принцип специализации бюджетных показателей; б
— принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса; И
— принцип прозрачности (открытости); гп
— принцип плановости бюджетного процесса; О
— принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного про- Л цесса. Ж Данные принципы отражают сущность реализации процессуальных норм бюд- т
жетного права. Законодательное закрепление правил бюджетного процесса, пи- И
сал М. И. Пискотин, создает наиболее прочную основу взаимоотношений между п
государственными органами, органами местного самоуправления, способствует И
укреплению законности10. А
I
П □
8 ВС РФ. 1991. № 46. Ст. 1543.
9 Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации / отв. ред. □
Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. М. : Инфра-М, 2017. С. 38—44. о
10 ПискотинМ. И. Советское бюджетное право. М. : Юрид. лит., 1971. С. 211.
□
н □
ПРАВА
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Законодательное регулирование правоотношений11 представляет собой наиболее стабильные, а также взвешенные решения органов государственной власти, поскольку они являются коллегиальным решением органа государственной власти, избранного народом. Еще Ж.-Ж. Руссо говорил, что законодательная власть — сердце государства. Законодательство, регулирующее бюджетный процесс, должно обеспечивать эффективную реализацию бюджетного процесса. Конечный результат бюджетного процесса, а именно исполненный бюджет, зависит от системы организации бюджетного процесса, закрепленной в законодательстве. Законность проявляется в становлении и развитии бюджетного законодательства12.
Ряд авторов выделяют и другие специальные принципы бюджетного процесса, такие как принцип универсальности системы осуществления бюджетного процесса и учета интересов разных уровней бюджетной системы; принцип взаимосвязи материальных и процессуальных норм бюджетного права; принцип рациональности и простоты организации бюджетного процесса; принцип подконтрольности прохождения стадий бюджетного процесса13.
Ю. А. Крохина считает, что к принципам бюджетного процесса следует отнести следующие: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти; казначейское исполнение бюджетов; ежегодность бюджетов; публичность и гласность; единство кассы; формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на основе единой методологии, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ; иммунитет бюджетов14.
Некоторые авторы выделяют отдельно основные принципы, на которых строится система исполнения бюджетов в Российской Федерации, а именно: принцип исполнения бюджета через органы Федерального казначейства; принцип единого счета казначейства; принцип единства кассы; принцип обеспечения бюджетных расходов и платежей только в случае фактического наличия средств на бюджетном счете; принцип исполнения бюджета на основе бюджетной росписи; принцип исполнения бюджета по доходам; принцип санкционирования расходов бюджета; принцип бюджетного учета исполнения бюджета; принцип предоставления обязательной отчетности об исполнении бюджета; принцип «иммунитета бюджетов»15.
В проекте новой редакции БК РФ законодатель включил принципы в главу 1 «Бюджетное законодательство» простым их перечислением: принцип единства
11 Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 26—27.
12 Фадеев Д. Е. Принципы функционирования российского бюджетного федерализма: теоретические аспекты и проблемы совершенствования // Юридический мир. 2002. № 3.
13 Шемякина О. Б. Указ. соч. С. 28—30.
14 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М. : Норма, 2001. С. 38—39.
15 Голубцов В. Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. 2006. № 9.
регулирования бюджетных правоотношений; принцип самостоятельности бюджетов; принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований; принцип сбалансированности и устойчивости бюджета; принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов; принцип единства кассы; принцип подотчетности и прозрачности (открытости); принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; принцип эффективности использования бюджетных средств; принцип адресности и целевого характера расходов бюджета и принцип подведомственности исполнения бюджета по расходам.
Следует отметить, что принципы бюджетной системы претерпели изменения и стали более приближены к современным реалиям развития бюджетного законодательства, однако при этом не акцентируется внимание на них как принципах бюджетной системы либо принципах бюджетного процесса.
На наш взгляд, необходимо непосредственно закрепить в БК РФ специальные принципы бюджетного процесса как основополагающие начала, которые будут способствовать стабильности и устойчивости бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Актуальные проблемы финансового права : монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. — М. : Норма: Инфра-М, 2016.
2. Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. — М., 1972.
3. Баландин В. Н., Павлушина А. А. Принципы юридического процесса. — Тольятти, 2001.
4. Бюджетная система и система налогов и сборов Российской Федерации / отв. ред. Е. Ю. Грачева, О. В. Болтинова. — М. : Инфра-М, 2017.
5. Голубцов В. Г. Правовой режим денежных средств казны: основы межотраслевого регулирования // Законодательство и экономика. — 2006. — № 9. □
6. Гражданский процесс / под ред. К. С. Юдельсона. — М., 1984.
7. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. — М., Норма, ГП 2001. □
8. Курс лекций по теории государства и права / под ред. Н. И. Матузова, □ А. В. Малько. — Саратов, 1995. Ж
9. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. — М. : Юрид. лит., 1971. 1
10. Фадеев Д. Е. Принципы функционирования российского бюджетного феде- Я рализма: теоретические аспекты и проблемы совершенствования // Юриди- д ческий мир. — 2002. — № 3. 1
11. Финансовое право : учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко.— I 2-е изд. — М., 2007. П
12. Финансовое право : учебник / под ред. проф. С. В. Запольского. — М., 2006. ш
13. Химичева Н. И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-
□
н
□
ПРАВА
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
правовой науки современности / под ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химиче-вой. — Москва —Харьков : Право, 2011.
14. Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003.
15. Явич Л. С. Право развитого социалистического общества. Сущность и принципы. — М., 1978.
