CC BY
505
являются многие гражданские договоры. Например, договор страхования. Любой договор поставки может быть не исполнен в силу недобросовестности контрагента или действия непреодолимой силы, что повлечет убытки одной из сторон. Поэтому в этом контексте является неоправданным ссылка на рисковый характер данных контрактов как основания для отказа в исковой защите.
Суды часто аргументировали свои доводы ссылкой на то, что расчетные контракты не преследуют хозяйственной цели. Но что такое хозяйственная цель? Хозяйственная цель любой сделки, совершаемой хозяйственным обществом в процессе предпринимательской деятельности, очевидна и прямо названа в законе — это извлечение прибыли. Суды подразумевают под хозяйственной целью пользу для общества. Расчетные сделки не создают непосредственно прибавочного продукта, непосредственно не связаны с производством. Но прибыль, получаемая участниками, реально идет на расширение производства либо же страхует производство от нестабильности валютных курсов. Польза для общества здесь является косвенной, а не прямой. При этом не существует обязанности у участников рынка приносить пользу обществу и государству. Все люди вправе извлекать прибыль для себя. Ведь согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Благополучие граждан является обязанностью государства. Основные права и свободы человека и гражданина гарантируются независимо и несмотря на возможное отсутствие интереса государства или общества к осуществлению этих прав. К тому же, отсутствует какой-либо неблагоприятный эффект для общества и государства.
Бобылева Е. А.,
2-й курс Института международного частного права МГЮА
ПРИНЦИП СУБСИДИАРНОСТИ В ПРАВЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Генезис понятия субсидиарности
Изучение проблемы следует, по нашему мнению, начать с обзора исторических и теоретических предпосылок формирования принципа субсидиарности.
Понятие субсидиарности вытекает из стремления примирить противоречивые требования власти и автономии: оно появляется под пером Аристотеля, Фомы Аквинского, Альтузиуса; в Новое время о нем размышляют Джон Локк и Алексис де Токвиль, этот принцип рекомендует применять
в социальных отношениях энциклика «Quadragesimo Anno» папы Пия XI. Субсидиарность — важный принцип социальной философии, вытекающий из «морального требования, который возводит в конечную цель любого общества уважение к ответственности и к достоинству лиц, составляющих данную общность».
Наконец, принцип субсидиарности представляет одну из основ современных федеральных режимов; он способствует определению критериев деволюции компетенций между территориальными общностями, субъектами федерации и федеральной целостностью. Введение этого принципа в Маастрихтский договор частично компенсирует отсутствие прямых упоминаний о федерализме. Многие сторонники европейского строительства после трудной ратификации Маастрихтского договора видят выход в дальнейшем продвижении принципа субсидиарности как средства приближения власти к гражданину в условиях, когда большинство европейских политических режимов страдают от апатии граждан.
Идея рационального разделения полномочий между центром и регионами находила отражение в работах ученых достаточно давно. Политическая традиция, идущая от Гоббса, исходит из рационалистической концепции всеобщего гражданства в унитарном сообществе индивидуумов. Согласно альтернативной традиции, восходящей к Альтузиусу, гражданство состоит из множества федерализованных сообществ. Федеральное равновесие между субсидиарностью и солидарностью должно распространяться на политику, экономику, культуру и идентичность. В Древней Греции афинским гражданином можно было стать лишь по праву рождения. В Римской империи ее гражданами становились благодаря завоеваниям. В альтузианском обществе можно было стать местным, региональным и универсально европейским гражданином в одно и то же время. В таком подходе заложен концептуальный и идеологический смысл успешного Европейского Союза.
Страны с разнообразным населением гораздо больше нуждаются в федеральных структурах, чем страны подобного же размера, но с более однородным населением. Например, Швейцария и Дания имеют немногочисленное население: в первой 6.6 млн жителей, во второй — 5.1 млн. Однако Дания этнически однородна, а Швейцария необычайно разнородна: она включает население, говорящее на немецком, французском, итальянском, а также на языке романш. Хотя обе названные страны имеют свое представление об общественном политическом благе, для Швейцарии это более сложное понятие, нежели для Дании: как минимум, оно должно учитывать и гармонизировать отношения между различными группами швейцарцев. Едва ли Швейцария могла бы существовать без своей федеральной систе-
мы, предоставляющей значительную автономию кантонам. Немецкогово-рящие швейцарцы составляют наибольшую часть населения. В унитарном государстве они бы доминировали. Кантоны с преобладанием франко- и италоговорящего населения граничат с Францией и Италией. Эта часть населения, почувствовав себя в чем-то ущемленной, могла бы предпочесть присоединение к странам, где их язык является господствующим.
Будь Швейцария унитарным государством, такая ситуация была бы постоянным фактором его нестабильности. Поэтому так желательна относительная свобода действий внутри каждого политического сообщества.
На протяжении истории наблюдалась тенденция, направленная на уменьшение полномочий власти на нижележащих уровнях и увеличение ее на верхних, даже вопреки требованиям эффективности. Общий федералистский принцип здесь состоит в том, что если самая малая общность способна решить проблему на своем уровне, она должна иметь такую возможность.
Чем более разнообразны составные части политического сообщества, тем менее ограничительной или запретительной должна быть центральная власть. Однако даже при наличии теоретической убежденности в рациональности федерализма в том случае, если народ идентифицирует себя в первую очередь с национальным правительством, последнее со временем и в демократической системе приобретет значительную власть в ущерб нижележащим уровням правления. В этом случае едва ли найдется сила, способная вернуть утраченные прерогативы. Так, можно сделать вывод, что для того чтобы избежать злоупотреблений со стороны федерального уровня власти, необходимо закреплять принцип субсидиарности законодательно, четко указывая объем полномочий каждого уровня власти.
Перед лицом зарождавшихся тоталитарных систем середины ХХ в. папа Пий XI в энциклике «Quadragesimo Anno» от 15 мая 1931 г. формулирует идею субсидиарности следующим образом: «Пусть остается непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как не дозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, что они могут выполнить собственными силами и мерами, так в равной мере и нельзя передавать более значительной организации то, что может быть сделано меньшими и более слабыми коллективами. Нарушение этого правила причинило бы тяжкий вред обществу, и было бы вопиющим препятствием для правильного его управления, ибо естественной целью любого вмешательства в общественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, а не их разрушение и поглощение».
В эти же 30-е годы приверженцы «персоналистского федерализма» — Э.Мунье и Дени де Ружмон, объединившиеся вокруг журнала «Esprit», от-
водили этому принципу особое место; он также лег в основу концепции «интегрального федерализма» А. Марка.
Жак Делор1 (председатель Комиссии ЕС в 1985—1995 гг.), выступающий за новую динамику в европейском процессе интеграции, считает, что по вопросу о федерализме в Европе еще многое предстоит обсудить. По мнению Делора, необходимо было прежде всего прояснить несколько важнейших понятий — федерализм, субсидиарность, конституция и хартия — которые вовсе не означают одно и то же для каждого европейца. Делор был убежден, что федеративный подход — единственный, который позволяет ясно определить, кто что должен делать, — т. е. определить ответственных за принятие решений и за действия — и в то же время четко отделить друг от друга различные уровни принятия решений.
По отношению к субсидиарности у многих европейцев существует скептицизм, поскольку они полагают, что соответствующее этому принципу распределение компетенции будет оказывать отрицательное влияние на динамику европейского единения.
Таким образом, как свидетельствует опыт, «общий европейский дом» трудно выстроить и в пределах Западной Европы. Но есть надежда сформировать широкое общеевропейское пространство, своего рода «большую европейскую деревню», где соседи не идут «стенка на стенку», но всегда стараются сохранять добрые отношения, предупреждать конфликтные ситуации, а если они все же возникают, разрешать их совместно путем согласованных действий. Согласованные действия — это тоже европейская идея.
Процесс правового закрепления принципа субсидиарности в праве Европейского Союза
Отражение принципа субсидиарности в праве ЕС также имеет свою историю. При наличии различных научных концепций в процессе правотворчества были неизбежны бурные дискуссии.
Впервые принцип субсидиарности был отмечен в проекте Договора, учреждающего Европейский Союз от 14 февраля 1984 г.2. Проект был разработан Европейским парламентом, автором концепции был Альтьеро Спинел-ли. Формулировка его была следующей: «Деятельность Союза охватывается только осуществлением задач, которые могут быть наиболее эффективными способами реализованы совместными усилиями, нежели отдельными государствами-членами, в особенности задач, проведение которых требует
1 Здесь и далее Ross G. Jacques Delors and European Integration. Oxford: Politcy Press, 1995.
P. 256.
2 Resolution on the Draft Treaty establishing the European Union // Official Journal. № C 077. 1984. March 19. P. 53.
действий со стороны Союза, когда по своему значению и последствиям такие задачи выходят за национальные рамки»1.
Ограниченное применение принципа субсидиарности по вопросам сохранения, защиты и улучшения окружающей среды, защиты здоровья людей и бережного и рационального использования ресурсов было отражено в ст. 130Е Единого Европейского Акта, касающегося новой сферы деятельности Европейского Сообщества — защиты окружающей среды.
Настоящим камнем преткновения стал принцип субсидиарности при разработке Маастрихтского договора 1992 года. Дело в том, что стороны никак не могли прийти к универсальному пониманию этой категории. Так, изначально концепция принципа субсидиарности рассматривалась как способ ограничения федерализации европейской интеграции с целью гарантировать, что решения принимаются как можно более открыто и максимально приближенно к гражданину. Однако такая формулировка устраивала лишь те страны, для которых открывалась возможность обойти процедуру квалифицированного большинства (Англию в частности). На институциональном уровне разногласия возникли между Европейским Парламентом, который настаивал на закреплении принципа в тексте Договора о ЕС2, и Европейской Комиссией, которая склонялась к декларативной формулировке принципа и закреплении его только в преамбуле Договора3. В результате, статья 3Ь(2) Маастрихтского договора дала размытое понятие, и уже 16 октября того же года Европейский Совет поставил на повестку дня вопрос о детализации принципа субсидиарности.
Десятистороннее соглашение было подписано 12 декабря 1992 года в Эдинбурге4. Определяя место принципа, детализируя его и закрепляя динамизм в качестве основной черты, а также предусматривая механизм его реализации, этот акт фактически предопределил дальнейшее развитие субсидиарности.
Следующим шагом на пути правового развития принципа субсидиарности можно назвать Межинситуциональное соглашение от 25 декабря 1993 года, которое предусмотрело распределение обязанностей по применению рассматриваемого принципа между институтами ЕС.
На этом развитие не прекратилось. Одной из основных причин необходимости принятия нового акта называют сомнения в юридической силе
1 Official Journal. 1984. C 77. P. 33.
2 Resolution on the Principle of Subsidiarity of July 12, 1990, [1990] // Official Journal. C. 231/163.
3 Session 1989—90, 17th Report, «Political Union. Law-Making Powers and Procedures».
4 Annex to the Conclusions of the Presidency of the European Council at Edinburgh, 11—12 December 1992.
предыдущих, поэтому вместе с подписанием Амстердамского Договора 1997 года был принят протокол № 20 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности». Данный протокол по своей юридической силе равен учредительным документам. Целью его принятия стало законодательное ограничение возможности неправильного использования Европейской комиссией в качестве расширения компетенций ЕС.
Преодолев кризис, связанный с провалом принятия Конституции
2004 года, Европейский Союз в ходе 2-х конференций в Брюсселе и Лиссабоне в 2007 году разработал новый базовый документ «Договор о реформах ЕС»1.
Регионы и субсидиарность
По определению И.И. Хохлова2, субсидиарность — принцип, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между факторами, находящимися на разных уровнях властной пирамиды. Принцип субсидиарности подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно.
Впервые юридическое закрепление принцип получил в статье 3(b) Маастрихтского Договора. В последующем он был воспроизведен в Амстердамском Договоре (статья 5 (2)):
«В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели намечаемых действий не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом».
В Европейском Союзе на основе субсидиарности решаются, прежде всего, региональные проблемы. Регион является важным уровнем в многослойной структуре Евросоюза. Поскольку, на каком бы из этажей власти Сообщества ни принимались решения, реализуются они непосредственно в том или ином регионе. Регион — это конкретное место привязки инвестиций.
Структурные операции Европейского Союза являются важным элементом полноправной интеграции и предусматривают широкий спектр методов проведения региональной политики, на которые тратится более 32 млрд евро
1 Draft Treaty amending the treaty on European Union and the Treaty establishing the European community, Brussels. 2007. 5 oct. CIG 1/1/07.
2 Хохлов И.И. Субсидиарность как принцип и механизм политики Евросоюза // Междуна-родник.ру // <http://www.mezhdunarodnik.ru/magazin/1137.html> (последнее посещение — 8 августа
2005 г.).
ежегодно, что составляет более трети бюджета Евросоюза. Осуществление структурной помощи служит импульсом для обретения регионами экономической и социальной самостоятельности, осознания ими своей субна-циональной общности, а также является мощным инструментом влияния Европейской комиссии на страны-участницы, поскольку от нее во многом зависит выбор страны или региона-получателя этой помощи.
Таким образом, можно сказать, что принцип субсидиарности способствует развитию институтов, по своему характеру близким к наднациональным. Возникающие на региональном уровне правовая база, права собственности, система образования и прочие институты, так или иначе воспроизводят национальные, которые в свою очередь все больше и больше втягиваются в наднациональную систему Европейского Союза. Национальные и субнациональные границы при этом становятся более «проницаемыми» для наднациональных политических решений, преодоление границ происходит «сверху» — со стороны Евросоюза, и «снизу» — со стороны европейских регионов.
Практическое применение принципа субсидиарности различно в каждом отдельном случае, что ведет к усложнению процедуры принятия решений в Евросоюзе, и, конечно, отход от какой-либо единой формулы. Решение задач на региональном уровне позволяет реализовать потенциал каждой отдельно взятой страны и использовать наиболее оптимальный уровень для их решения. Принцип субсидиарности позволяет приспособиться к различиям, порой весьма масштабным и многоликим, без их преодоления.
Когда говорят о роли принципа субсидиарности в решении задач региональной политики стран Евросоюза, то в целях анализа последние разделяют на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность стоящих перед ними региональных проблем1.
Прежде всего, это Греция, Ирландия, Португалия и Испания — страны, считавщиеся наименее развитыми в Евросоюзе, в которых сосредоточены самые бедные в Европейском Союзе регионы.
Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах сложились наибольшие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов — между «старыми» и «новыми» землями Германии, между севером и югом в Италии.
Третью группу составляют Финляндия и Швеция, где низкая плотность населения характерна для географически и экономически удаленных районов, где имеют место суровые климатические условия и велико расстояние между отдельными населенными пунктами.
1 Данные приводятся по состоянию на 2004 г., то есть страны «нового эшелона» ЕС (10 новых членов, вошедших в состав ЕС в мае 2004 г.) не исследовались.
Четвертая группа — это те страны Европы, где развитие регионов отличается относительной равномерностью: Австрия, Дания, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Великобритания. Здесь региональные проблемы связаны с обеспечением занятости и с ее структурой, причем не столько отраслевой, сколько ее городской и сельской составляющими.
Для первой группы стран приоритетность задач национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов обычно оспаривается, но, как правило, дело решается в пользу общенационального экономического развития, и лишь в меньшей степени регионального. При этом в Греции, Ирландии и Португалии используется централизованный подход. Так, в Греции проведение региональной политики находится в ведении национального Министерства национальной экономики. Настойчивая попытка передать ответственность за небольшие проекты на региональный уровень была предпринята в 1989 году, но натолкнулась на отсутствие необходимого опыта на местах. В Португалии ответственность за проведение региональной политики, в основном, возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития.
В Испании же роль региональных властей выражена достаточно четко. Характерной чертой организации региональной политики в этой стране является участие в ее разработке Автономных сообществ испанских регионов. При этом участие центрального правительства также вносит существенный вклад в определение региональной политики. Испания, занимая жесткую позицию в Европейском Союзе, подчеркивает, что принцип субсидиарности не должен затрагивать взаимоотношения государства с автономными областями.
В Италии в послевоенный период даже действовала так называемая программа «специальной интервенции» для юга страны. Однако недовольство, связанное с неэффективностью соответствующей политики, а также необходимость решать проблемы безработицы в северном и центральном районах страны, привели к принятию нового законодательства, которое придавало политическое значение развитию районов по всей стране. С точки зрения действенности принципа субсидиарности, велико значение итальянского закона № 488 от 19 декабря 1992 года, благодаря которому было создано четко выраженное основание для проведения национальной региональной политики.
Наибольший интерес для изучения региональных проблем представляет Германия. «В идеале принцип субсидиарности — это путь к Европейской федеральной демократии, где Европейский Союз — это федерация национальных государств (в отдельных случаях регионов), а сам Евросоюз не
подчинен национальному уровню, но субсидиарен ему»1. Именно германские политические деятели чаще других высказывают мнение о возможности создания Европейской федерации. По словам Ирины Бусыгиной, «очевидно, что применение по сути принципа субсидиарности возможно только в федеративном государстве, например, Германии, но никак не в Великобритании. В Европейском Союзе форма и его реальное применение будет зависеть от дальнейшей эволюции Евросоюза в том случае, если Евросоюз будет развиваться в сторону Федеративного Союза Европейских государств и народов». Подробнее вопрос федерализма в ЕС будет рассмотрен в следующей главе.
В Финляндии с 1994 года действует Закон о региональном развитии, согласно которому такие аспекты региональной политики, как подготовка законодательных актов, определение наиболее проблемных районов, вопросы координации находятся в компетенции Министерства внутренних дел, а собственно проведением политики занимаются другие центральные министерства, например, Министерство торговли и промышленности. Таким образом, основные решения принимаются на национальном уровне, а на долю регионов приходится разработка небольших проектов, осуществляемых сетью региональных и местных подразделений этих ведомств.
В Швеции новый политический курс на создание регионов «с равными экономическими и экологическими, индустриальными и социальными условиями» стал проводиться с 1990 года. Он заключается в создании экономически сильных и быстро развивающихся компаний в наиболее слабых регионах. В результате сложилась практика проведения в жизнь общенациональных директив региональной администрацией, которая и отвечает за повседневную работу. Во главе всей этой структуры стоит Министерство промышленности и торговли, в составе которого имеется подразделение, определяющее районы, нуждающиеся в помощи. Оно контролирует проведение политики и осуществляет связь с Европейской комиссией (Еврокомиссией). Центральная руководящая власть находится в руках Национального совета по вопросам промышленного и технического развития ^иТЕК), который несет ответственность за оказание региональной поддержки коммерческим предприятиям. Административные советы на местах отвечают за координацию деятельности на своем уровне. Для этих целей они получают бюджетные ассигнования, и они же должны разрабатывать стратегию развития своих регионов.
Во всех странах Европейского Союза отмечается активный контроль со стороны Европейской комиссии различных направлений политики, она действует через Директорат по региональной политике и сплочению (DGXVI), а также через Директорат по конкуренции рыночных отношений (DGIV).
1 Бусыгина И.М. Концептуальные основы европейского регионализма: Проблемы европейского регионализма // Доклады Института Европы РАН. № 61. М., 1999.
За последнее десятилетие происходило снижение значения экономической деятельности государства как инструмента региональной политики, главным образом, в результате сокращения роли общественного сектора в экономике. Широкомасштабная приватизация в области производства лишила правительства ряда привычных рычагов влияния. Антидискриминацион-ные меры Европейского Союза ослабляют роль государства в хозяйственной сфере. Например, в ряде стран, включая Италию, Германию, Соединенное Королевство, действовали схемы общественных закупок продукции только у определенных поставщиков в регионах. Европейский Суд признал эти меры противозаконными по признаку дискриминации, и они уже не могут использоваться в качестве инструментов региональной политики1.
Принцип субсидиарности в рамках Евросоюза действует не только в системе структур, расположенных по вертикали. Он встроен в общественный процесс как инструмент, функционирующий в сфере различного типа объединений — в их взаимодействии по горизонтали. Возникает широкая сеть переплетения разнообразных союзов, объединений экономического, политического, профсоюзного, культурного, научного, спортивного характера. Регламентация их деятельности или запрет исключаются, если они в своих действиях не выходят за рамки законодательства. Принцип субсидиарности позволяет Европейскому Сообществу брать на себя новые функции, дополнять деятельность национальных государств, и эта деятельность Сообщества может зависеть от конкретных условий и принимать различные формы.
Европейская комиссия играет очень важную роль в определении районов оказания помощи2 и предоставлении субсидий регионам, а страны — члены Евросоюза не имеют полной самостоятельности. Выбранные регионы (там проживает почти 51% от общей численности населения Евросоюза) должны соответствовать собственным внутренним критериям, но также получить одобрение Директората по конкуренции Европейской комиссии (DGIV) в соответствии со статьей 92 (3) (а) и статьей 92(3)(с) Договора о Европейском Союзе. Эти статьи предусматривают два запрета на оказание помощи: когда она подрывает или может подорвать принцип свободной конкуренции, или когда идет во вред производству определенных видов товаров. Кроме того, Европейская комиссия оказывает давление на национальных политиков с тем, чтобы при определении районов они принимали во внимание задачи Структурных фондов. В своем подходе к определению регионов Евросоюза стремились учитывать стоящие перед ним задачи и пользовались, насколько возможно, простой системой чет-
1 См.:Wishlade F., Yuill D, Taylor S. Economic and Social Cohesion in the European Union: The Impact of Member States’ Own Policies // Regional Development Studies. Luxemburg. 1998. № 29.
2 См.: European Community Treaties Including the European Communities Act. L., 1977. P. 89.
ко определенных критериев, осознавая в то же время, что этот процесс подвержен сильному политическому давлению.
Таким образом, можно видеть, что принцип субсидиарности не является лишь теоретическим построением, а имеет прямое политико-правовое действие.
Федерализм и субсидиарность
Следует сразу оговориться, что понятие федерализма в отношении Европейского Союза можно применять только условно, как обозначающее тенденцию, но ни в коей мере не в юридическом смысле.
Особый правовой режим этой уникальной организации политической власти с элементами надгосударственности всегда предполагал, что государства-члены должны «делиться» своим суверенитетом с Европейским Сообществом на благо всех членов как единого целого и, соответственно, на благо каждого. Этот момент на протяжении всей истории Европейского Союза был предметом дискуссий — как ученые, так и субъекты правотворчества никак не могли определить степень ограничения суверенитета государств-членов.
Этот объем то увеличивался, когда на протяжении 10 лет велась разработка Европейской конституции, то уменьшался, что мы можем наблюдать в последнее время. В частности, мы можем видеть, что государства-члены Европейского Союза не готовы распрощаться со своим суверенитетом во имя «Федеративной Европы», они строго следят за тем, чтобы соблюдалась провозглашенная ранее концепция единства при сохранении своеобразия регионов.
Особенно негативное отношение к федерализму наблюдалось в консервативной партии Великобритании. Ее представители обвиняли европейских федералистов в стремлении к излишней централизации власти в руках брюссельских чиновников. Маргарет Тэтчер считала, что централизация власти является самым нежелательным ограничением свободы. Отчасти под влиянием таких взглядов в 1991 году Европейская комиссия начала заниматься разработкой принципа субсидиарности, ставшей чуть ли не единственным пунктом в переговорах о политическом Союзе, с которым по разным мотивам соглашались все делегации.
По мнению О. Б. Алексеева, можно выделить три этапа развития права Европейского Союза, непосредственно связанных с формированием принципа субсидиарности1.
1 Здесь и далее: Алексеев О.Б. — председатель Комиссии по пространственному развитию ПФО, зам. Директора ЦСИ ПФО, «Субсидиарность и пространственное развитие», 21 мая 2002 года // <http://stra.teg.ru/library/strategics/1021980036>.
Первый этап, по его мнению, следует отнести к предвоенному периоду, когда стала очевидной необходимость внесения глубоких изменений в систему принципов построения государственных и надгосударственных институтов с целью противодействия тоталитарным режимам. Ключевыми понятиями этого этапа становятся «федерализм» и «демократия, а главной идеей европейских федералистов — создание федеративного наднационального органа и европейское гражданство. На Конгрессе в Монтре в 1947 году были сформулированы основные принципы федерализма. «Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационной гегемонии.
Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности — нации, экономические регионы, политические традиции.
Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства.
Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремится сохранить их собственные качества.
Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления».
Второй этап развития европейского федерализма разворачивается с конца 80-х годов под воздействием процессов экономической и коммуникационной глобализации. Пружиной процесса глобализации становится унификация, навязывание необходимости следовать единой модели. В этот момент осознано формируется продуктивная оппозиция глобализации — локализация, за которой стоят вопросы сохранения исторического наследия и национальной и региональной идентичности, определения границ внешней открытости и внутренней закрытости.
В политической и правовой науке известны несколько способов согласования воль и полномочий разных уровней правления: первый — иерархический, то есть координация обеспечивается определенным типом иерархии, будь то иерархия внешних полномочий или внутренних усвоенных ценностей; второй — коалиционный, то есть политические и социальные системы существуют лишь постольку, поскольку их составные элементы (то есть индивиды или органы местного самоуправления) имеют возможность свободно решать вопрос о принадлежности к этой системе в целом (или, наоборот, ее покинуть), договариваясь об условиях своего членства в ней. В этом случае система является коалицией.
Согласно же принципу субсидиарности, составные части системы действуют согласованным образом не потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, то есть они существуют потому, что существует система) и не потому, что они представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию, либо выйти из нее (то есть система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы). Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку и сама она не может выжить без них). Центральная администрация необходима не более чем какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти).
Комитет регионов, Европейская комиссия,
Структурные фонды и субсидиарность
Комитет регионов — консультативный орган, который служит гарантом того, что местные и региональные власти принимают непосредственное участие в деятельности институтов власти Европейского Союза.
Состав Комитета регионов. Комитет регионов базируется в Брюсселе. Члены Комитета и равное им количество альтернативных представителей на случай замены назначаются по рекомендации государств-членов Союза Европейским Советом. Представители регионов становятся членами Комитета на четыре года с правом повторного назначения на второй срок.
Члены Комитета полностью независимы, и число представителей каждого государства приблизительно отражает размер населения страны (например, по 24 представителя регионов Франции, Германии, Италии и Великобритании, 21 — от Испании, по 12 — от Австрии, Бельгии, Греции, Нидерландов, Португалии и Швеции, по 9 — от Дании, Финляндии и Ирландии и 6 от Люксембурга).
Роль Комитета регионов состоит в том, чтобы высказывать и отстаивать точку зрения регионов в ходе законотворческого процесса Сообщества. Краеугольный камень работы Комитета составляет оценка, с точки зрения интересов регионов, предложений Европейской комиссии. Хотя следует от-
метить, что в новом «Договоре о реформе» большая часть этой функции перейдет к парламентам стран.
Комитет регионов, кроме того, помогает Европейскому Союзу двигаться вперед, охраняя принцип субсидиарности, согласно которому Союз не вмешивается в дела отдельных государств, если действия Сообщества в данном вопросе не могут быть более эффективными, чем действия национальных, региональных или местных властей. Контролируя надлежащее применение этого принципа, Комитет регионов повышает эффективность деятельности Сообщества и защищает прерогативы регионов в тех вопросах, которые их касаются.
Организация работы Комитета регионов. Члены Комитета регионов рассредоточены по специализированным комиссиям, ответственным за подготовку пяти пленарных заседаний ежегодно, в ходе которых определяется генеральная политика Комитета, утверждаются заявления, вырабатывается общая точка зрения по различным вопросам. Комиссий в Комитете регионов шесть:
— Комиссия по единой территориальной политике (COTER),
— Комиссия по экономической и социальной политике (ECOS),
— Комиссия по жизнеспособному развитию (DEVE),
— Комиссия по культуре и образованию (EDUC),
— Комиссия по вопросам Конституции и европейскому управлению (CONST),
— Комиссия по Внешним сношениям (RELEX).
Работа Комитета и его комиссий организуется силами Бюро, которое включает в себя президента Комитета, 35 членов Комитета и лидеров партийных фракций Комитета. Генеральный секретариат ответственен за администрирование работы Комитета.
Субсидиарность как концепция формировалась на протяжении веков, находя отражение в трудах Аристотеля, Святого Фомы Аквинского, Прудона, Токвиля и Милля. Субсидиарность как принцип была введена и разрабатывалась на основе работ Р. Арона, А. Марка и Дени де Ружмона. Смысл концепции субсидиарности заключается в предостережении от чрезмерного вмешательства в дела более мелких образований и в то же время в оказании им помощи в случае необходимости и потребности.
Таким образом, субсидиарность оказалась многосторонне обязывающим принципом, как на горизонтальном, так и на вертикальном уровнях, представив собой идеальную модель разграничения полномочий, где демократические принципы не вступают в противоречие с принципами практичности и эффективности.
