CC BY
94
Применение механизма бюджетных правил в России Fiscal rules implementation in Russia
Мусаев Расул Абдуллаевич, д.э.н., профессор Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова
Малахов Антон Андреевич, аспирант Экономический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова
anton.malakhov@gmail .com
Аннотация. В статье анализируются принципы работы бюджетных правил в России. Проводится сравнение с лучшей практикой применениябюджетных правил. Сделан вывод оповышении зависимости бюджета от нефтегазовых поступлений, что требует частых корректировок правила в сторону его смягчения.При этом в условиях стагнации экономики смягчение правилавлечет как институциональные, так и макроэкономические риски.
Abstract. This article analyzes the principles of the fiscal rules in Russia. Compare with the best practice of fiscal rules. It is concluded about increasing budget dependence on oil and gas revenues that requiresoftenrule adjustments towards its softening. Under conditions of economic stagnation fiscal rulesoftening involves both institutional and macroeconomic risks.
Ключевые слова: бюджетное правило, структурный баланс, нефтегазовые доходы.
Keywords: fiscal rule, structural balance, oil and gas revenues.
В условиях цикличности развития национальных экономик макроэкономическая политика направлена на сглаживание колебаний экономического роста. Посредством налогово-бюджетной политики государство может регулировать объем совокупного спроса в экономике, что целесообразно при формировании разрыва выпуска. Через налогообложение государство воздействует
на объемы частного потребления и частных инвестиций, с другой стороны государство также потребляет и инвестирует.
Разрывом выпуска считается отклонение фактического объема от потенциального объемапроизводства, достижимого при естественном уровне безработицы. Стоит отметить, что оценки потенциального уровня обычно вызывают дискуссии в экспертном сообществе, т.к. различные методы могут давать разные результаты.
Если экономика находится в фазе спада и приближается ко дну экономического цикла, то целесообразно нарастить бюджетные расходы или сократить налоговую нагрузку. Если экономика «перегревается», приближаясь к пику экономического цикла, то необходимо действовать наоборот. Налогово-бюджетная политика, во многом, является дискреционной, т.е. зависит от конкретных решений органов власти. Проект бюджета ежегодно разрабатывается профильными ведомствами под влиянием приоритетов экономического развития, также влияют отраслевые лобби. Чтобы формировалось доверие бизнеса и общества к проводимой налогово-бюджетной политике, она должнабыть последовательной и прозрачной. Поэтому требуются некие экономические правила, которые государство устанавливает и в рамках которых оно действует. В налогово-бюджетной политике большинство стран используют бюджетное (фискальное) правилов качестве бюджетного ограничения.
Бюджетные правила помогают дисциплинировать разработчиков бюджетной политики и противостоять политическому давлению, ограничивают наращивание государственного долга за счет будущих поколений1. Правилавыполняют роль стабилизаторов. Наиболее распространенной их формой является таргетирование структурного баланса бюджета (обычно дефицита бюджета). Структурным балансом называется разность между доходами, полученными при потенциальном росте экономики, и расходами бюджета. Поскольку фактический рост экономики
всемирный банк, Принципы финансирования структурных реформ // Вопросы экономики. 2005. №6.
обычно отклоняется от потенциального, то используется понятие циклического бюджетного баланса - как разности между фактическими доходами и расходами бюджета.
Законодательно прописываются источники финансирования структурного дефицита бюджета. Если темпы роста экономики находятся ниже потенциального уровня, то значение фактического дефицита окажется ниже значения структурного дефицита из-за снижения объемов доходных поступлений. Соответственно потребуются дополнительные источники финансирования бюджетного дефицита. Этими источниками являются ресурсы бюджета, накопленные в фазе подъема экономического цикла. Бюджетным правилом предполагается, что в долгосрочном периоде суммарная величина бюджетных балансов, отклоняющихся от структурного баланса, равна нулю.
В ресурснозависимыхэкономиках с весомой долей сырьевого экспорта бюджетное правило имеет более сложную структуру, учитывающую колебания цен на сырьевые товары. Фискальная устойчивость обеспечивается за счет сырьевых сбережений, которые формируются при благоприятной ценовой конъюнктуре на сырьевые товары и используются при снижении цен. В качестве ориентира по цене на сырьевой товар применяется ее долгосрочная цена (средняя за несколько прошедших лет). Благодаря сырьевым сбережениям бюджетное правило обеспечивает стабильный уровень государственных расходов и предотвращает их проциклический рост, который может создавать инфляционный спрос на товары и услуги. Этим обеспечивается долгосрочная макроэкономическая стабильность.
Действия правил могут распространяться на один или несколько параметров. В целом можно выделить три типа бюджетных правил: (1) ограничение бюджетного баланса в процентах к ВВП (общего, первичного, структурного, несырьевого); (2) установление долгосрочной цены на сырьевой товар, от которой зависит объем пополнения доходной части бюджета; (3) ограничение бюджетных расходов, в
темпах роста или в процентах к ВВП .В России с 2013 года применяется ограничение по цене на нефть при формировании доходной части бюджета, а также ограничивается общий дефицит бюджета в процентах к ВВП.
й-
OJ
л о
о Н
V 4"
£ е
С °
li X а
з s
у в
is
Cj д
3 Е Й л
в о « §
4 R
и й
110
100 90 80.. 70 60 50 40 30 20 10 0
• Канада • • ОАЭ • Саудовская Аравия Венесуэла • Кувейт ф .Ливия • Казахстан
• Катар • Ит »Австралия Оман Малайзия * -• * ™ Бруней Тр, США Норвегия алия Россия • _ • Габон * ф гнидад и Тобаго Бразилия Эке. Г жнея
10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 Качество инфраструктуры,рейтинг ггз 148 стран
Рис. 1. Добывающие нефть страны с размером ВВП на душу населения более 10 тыс. долл.
США (типология по двум признакам)
Примечание: В Канаде и Венесуэле запасы нефти составляют более 100 лет при текущих объемах добычи.
Источник: BP Statistical Review of World Energy, June 2013; «The Global Competitiveness Report 2013-2014»; World Economic Outlook Database, April 2013.
Разработчикам бюджетных правил в сырьевых экономиках необходимо принимать во внимание продолжительность поступлений в бюджет сырьевой ренты и уровень запаса капитала в экономике (см. Рис. 1). Если экономика высокотехнологична и конкурентоспособна, то получаемую сырьевую ренту целесообразно сохранить для будущих поколений. Так, в Норвегии бюджетное правило основано на принципе полного сбережения. Величина ненефтяного структурного дефицита бюджета должна соответствовать долгосрочной реальной доходности Государственного пенсионного фонда, сберегающего сырьевые
2ThomasBausgaard, MauricioVillafuerte, MarcosPoplawski-Ribeiro, ChristineRichmond, 2012, «FiscalFrameworksforResourcerichdevelopingcountries». IMF Staff Discussion Note 12/04.
доходы3.Если уровень индустриализации экономики низкий, то целесообразно инвестировать сырьевую ренту в инфраструктуру и несырьевой промышленный сектор для создания основ несырьевого экономического роста.
ВКазахстане (государство-участник Единого экономического пространства наряду с Россией) в рамках программы форсированного индустриально-инновационного развития активно развивает несырьевой сектор экономики. Доходы, получаемые от организаций нефтяного сектора, страна сберегает в Национальном фонде. Бюджетное правило предполагает ежегодное перечисление в бюджет фиксированного трансферта (в долл. США) из Национального фонда. Учитывая рост ВВП и поступлений в бюджет ненефтяных доходов,ненефтяной дефицит бюджета(рассчитывается согласно законодательству без учёта трансферта из Национального фонда) постепенно снижается. Стратегической целью бюджетной политики Казахстана является сокращение ненефтяного дефицита до 3% ВВП к 2020 году. В 2013 г. дефицит составил 6,3% ВВП. Для сравнения, в России согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2014-2016 годы планируется снизить ненефтегазовый дефицит к 2020 году лишь до уровня 7,8% ВВП, а по итогам 2013 г. ненефтегазовый дефицит составил 10,3% ВВП.
На сегодняшний день в России использовались четыре подхода к управлению нефтегазовыми доходами бюджета, которые можно назвать бюджетными правилами.
С 2000 по 2003 г. при планировании бюджетных расходов в России применялась «цена отсечения» на нефть равная 20 долл. США за баррель (средняя цена за последние 15 лет).«Цена отсечения» определяла величину расчетных доходов. Дополнительные доходы, которые формировалисьблагодаря высоким ценам на нефть, направлялись на погашение внешнего долга4.
3 Nina Budina, TidianeKinda, Andrea Schaechter, Anke Weber, 2012, «Fiscal Rules at a Glance: Country Detailes from a New Dataset». IMFWorkingPaper 12/273.
4Кудрин А. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России // Вопросы экономики. 2006. №8. С.32.
В 2004 г. в России появилсяпервый сырьевой фонд - Стабилизационный фонд (Стабфонд) - в целях обеспечения макроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости. Фонд стал инструментом «стерилизации» излишней ликвидности, онсдерживал рост бюджетных расходов и уменьшал инфляционное давление. Также целью фонда было формирование бюджетных резервов на случай резкого падения цен на нефть5.
В фонде сберегались доходы от экспорта нефти и нефтедобычи (экспортная пошлина на нефть и НДПИ на нефть), полученные сверх «цены отсечения». С 2004 по 2005 г. такая цена составляла 20 долл. США за баррель, с 2006 по 2007 г. - 27 долл. США за баррель. С 2004 по 2007 г. фонд активно пополнялся, т.к. цена на нефть в этот период быстро росла. По оценкам экспертов6 в Стабфонд попадало примерно % дополнительных нефтяных доходов. Основным направлением использования средств фонда было досрочное погашение внешнего долга страны.
В 2008 г. ввиду накопленных значительных резервов Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд будущих поколений (позже переименован в Фонд национального благосостояния). Резервный фонд стал преемником Стабилизационного фонда, целями которого сталисдерживание инфляционного давления и снижение зависимости экономики от колебаний конъюнктурных доходов. Фонд национального благосостояния (ФНБ) получил функцию обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.
Кроме того, в 2008 году появилисьтакие характеристики бюджета, как нефтегазовый трансферт и ненефтегазовый дефицит (см. Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ). К сырьевым доходам стали относить вывозные таможенные пошлины на нефть, нефтепродукты, газ природный, а также НДПИ в виде углеводородного сырья. С 2015 года предполагалось ограничить ненефтегазовыйдефицит в размере 4,7% ВВП, при этом 3,7% ВВП ненефтегазового
5http://www.minfin.ш/ru/stabfund/about/
6Гурвич Е., Вакуленко Е., Кривенко П. Циклические свойства бюджетной политики в нефтедобывающих странах // Вопросы экономики. 2009. №2.
дефицита финансировать нефтегазовым трансфертом, 1% ВВП - заемными средствами.
Однако замедление роста ненефтегазовых доходов и экономический кризис в 2008-2009 годах привели к повышению зависимости бюджета от нефтегазовых доходов и вынужденному отказу от принципа формирования доходной части бюджета через механизм нефтегазового трансферта. С 2011 года нефтегазовые доходы стали направляться на покрытие расходов федерального бюджета (см. Федеральный закон от 30.09.2010 № 245-ФЗ) до момента восстановления фискальной устойчивости и принятия новой формулы бюджетного правила. Повысилась зависимость бюджета от уровня цены на нефть. Если в 2000 году для формирования бездефицитного бюджета цена на нефть должна была находиться на уровне не менее 17,5 долл. США за баррель, то в 2009 году балансирующая бюджет цена на нефть достигла 99 долл. США за баррель, в 2013 году - 114 долл. США за баррель.
Бюджетное правило, применяющееся в 2013-2014 годах, накладывает ограничение на рост расходов федерального бюджета с двух сторон (см. Федеральный закон от 25.12.2012 № 268-ФЗ). Во-первых, нефтегазовые доходы федерального бюджета основаны на новом принципе расчета базовой цены на нефть. Базовая цена на нефть - это среднегодовая цена на нефть в долл. США за некоторый период (в 2014 г. - за 6 лет, 94 долл. США за баррель), который ежегодно увеличивается на один год до достижения им десяти лет. Благодаря низким ценам на нефть в кризис 2008-2009 годов базовая цена на нефть, заложенная в бюджете, до августа 2014 г. находилась на уровне ниже фактической цены . Во-вторых, ограничивается дефицит бюджета, рассчитанный при базовой цене на нефть, в размере 1% ВВП. Таким образом, номинальные расходы складываются из расчетных нефтегазовых поступлений, фактических ненефтегазовых поступлений и
7 Расчётная цена на нефть марки Юралс в 2014 г. составляет 94 долл. США за баррель, официальный прогноз Минэкономразвития России - 104 долл. США (апр. 2014), консенсус-прогноз Блумберг по цене на нефть марки Брент - 106,55 долл. США (апр. 2014).
ограниченного дефицита бюджета. Благодаря этому сдерживается номинальный рост расходов федерального бюджета.
Такое построение правила говорит о его процикличности, поскольку правило не учитывает динамикунесырьевых доходов, связанных с бизнес-циклом развития экономики.В сырьевых экономиках бюджетные правила призваны сглаживать циклические колебания в конъюнктурных доходах и циклические колебания от налоговых поступлениях.
После роста экономики в 2012 году на 3,4% в 2013 году экономический рост замедлился до 1,3%, в 2014 г. - до 0,5% (оценка Минэкономразвития в сентябре 2014 г.). В соответствии с изменениями в бюджетном правиле (см. Федеральный закон от 07.05.2013 N 104-ФЗ), дополнительные нефтегазовые доходы, которые ранее предполагалось направлять в Резервный фонд, должны компенсировать выпавшие (фактические доходы ниже прогнозных) ненефтегазовые доходы, а также поступления, предназначенные для финансирования дефицита бюджета (государственные заимствования и доходы от приватизации).
Если исходить из предположения, что экономика в 2013-2014 годах замедляется структурно, то ненефтегазовые налоговые доходы должны находиться на уровне долгосрочного тренда. В этой связи, при более строгом бюджетном правиле, учитывающем бизнес-цикл развития экономики, а не только конъюнктуру нефтяных цен, расходы бюджета были бы сокращены. С другой стороны, если экономика оказывается в рецессии (ее рост ниже потенциального уровня), то ненефтегазовые доходы снижаются, что при текущем правиле вынуждает сокращать государственные расходы в среднесрочной перспективе.
В начале 2014 года на фоне высоких цен на нефть и в условиях появления дополнительных бюджетных расходов на содержание и развитие новых регионов России (Республика Крым, город Севастополь) велись активные дискуссии о смягчении бюджетного правила . Однако снижение цен на нефть со второго полугодия 2014 года и ухудшение динамики экономического развития повлияли на
8 Журнал «Эксперт», 17.04.2014. http://expert.ru/2014/04/17/boj-za-kubyishku/
желание фискальных властей ужесточить бюджетную политику, поскольку накопленных нефтяных резервов недостаточно для долгосрочного финансирования расходов бюджета на прежнем уровне9.
Существуют риски того, что современные технологии могут снизить долгосрочную цену на нефть. В этой связи целесообразно перейти к таргетированию структурного баланса бюджета, поскольку дополнительные нефтегазовые доходы при падении цен на нефть могут оказаться недостаточными для компенсации выпадающих ненефтегазовых доходов бюджета и финансирования дефицита бюджета. В таком случае расходы бюджета в дальнейшем потребуется финансировать либо через повышение налогов, либо через увеличение государственного долга (эквивалент роста будущих налогов). В ином случае, потребуется сокращение расходов, в т.ч. пересмотр выросших в последние годы социальных обязательств.
Если предположить, что краткосрочные бюджетные риски будут преодолены благодаря восстановлению цен на нефть, следует ли проводить более мягкую бюджетную политику для увеличения государственных расходов в особенности капитальных расходов бюджета?
Расходование дополнительных нефтегазовых доходов влечёт как институциональные, так и макроэкономические негативные последствия. С одной стороны, частые изменения бюджетного правила негативно отражаются на доверии экономических агентов к проводимой государством экономической политике. Повышается неопределенность в экономической среде, ухудшается деловой климат. Увеличение государственных бюджетных инвестиций означает повышение роли государства в экономике, централизацию его полномочий для ускорения экономического роста, вытеснение частного сектора из экономики на фоне сохранения прежних издержек ведения бизнеса.
С другой стороны, смягчение бюджетного правила приведёт к росту внутреннего спроса в экономике, что отразится на росте импорта и ускорении
9 РБК, 24.10.2014. http://daily.rbc.ru/interview/economics/24/10/2014/544a473bcbb20f148df15b67
инфляции в условиях низкой безработицы и высокого уровня загрузки конкурентоспособных производственных мощностей10. Конкуренция государства с частным сектором экономики за трудовые ресурсы повлечет рост заработных плат в различных секторах экономики. В то же время при сохранении неблагоприятного инвестиционного климата рост выручки частных компаний, реализующих государственный заказ, отразится на оттоке капитала.
Увеличение государственных инвестиций может не оказать ожидаемого эффекта на ненефтегазовый рост экономики, поскольку до сих пор отсутствуют эффективные механизмы трансформации нефтегазовых доходов в капитал. При значительном увеличении объемов государственных инвестиций в последние годы не наблюдалось качественного прорыва в развитии российской экономики11.
Эмпирические исследования говорят о завышенных ожиданиях экономистов относительно позитивного влияния капитальных расходов на экономический рост в странах с высоким уровнем коррупции12 [Tanzi, Davoodi, 1997]. Коррупция стимулирует рост масштабных государственных инвестиций, при этом сокращает их эффективность, увеличивается разрыв между издержками и выгодами от реализации инвестиционных проектов. Более того, капитальные расходы вытесняют текущие расходы, которые вынуждены обеспечивать поддержку новой инфраструктуре, сдерживая расходы на развитие «человеческого капитала» (расходы на здравоохранение и образование). В целом масштабные инвестиционные проекты при высоком уровне коррупции могут сдерживать рост экономики.
Вышеперечисленные проблемы явным образом присутствуют в экономике России (см. Рис. 2). Низкая эффективность государственного управления и коррупция существенно повышают издержки государственных расходов13. Кроме того, недостаточная экспертиза приводит к реализации масштабных
10Пресс-релиз Банка России от 25.04.2014. http://www.cbr.m/press/PR.aspx?ffle=25042014_133050Lhtm
11 Доклад экспертной группы по «Стратегии-2020»: «Направления повышения эффективности государственных инвестиций». http://2020strategy.ru/g13/documents/32581678.html
12Tanzi V., Davoodi H. Corruption, Public Investment and Growth.IMFWorkingPaper, 1997, no. 97/139.
13Акиндинова Н., Кондрашов Н., Чернявский А. Фискальное стимулирование российской экономики и бюджетная устойчивость // Вопросы экономики. 2013. №10
инвестиционных проектов, которые не используются на полную мощность и не дают значимого макроэкономического эффекта в масштабах как регионов, так и страны в целом14. В этой связи смягчение российского бюджетного правила оправдано в случае решения указанных проблем.
Рис. 2. Доля государственных инвестиций в общем объеме государственных расходов и
уровень коррупции в России, 2002-2011 гг.
Примечание: статистика государственных инвестиций в РФ доступна за период 2002-2011 гг.; государственные инвестиции по методологии ОЭСР включают прямые инвестиции (валовое накопление основного капитала) и косвенные инвестиции (капитальные трансферты); показатель «Уровень коррупции» рассчитан на основе Индекса восприятия коррупции как отношение позиции России среди остальных стран мира к общему количеству стран в исследовании. Ежегодно количество стран в исследовании увеличивалось.
Источник: OECD National Accounts Statistics, «Transparency International», расчеты.
При разработке «Стратегии-2020» были предложены различные механизмы рационализации бюджетных расходов, потенциал которых слабо используется. К ним относятся: дальнейшее развитие управленческих механизмов (программно-целевой метод формирования расходов, государственно-частное партнерство), проведение пенсионной реформы для высвобождения бюджетных средств,
14Буклемишев О.В. Фискальное стимулирование и российские бюджетные фонды // Вопросы экономики. 2013. №12.
направляемых на покрытие дефицита Пенсионного фонда15. Кроме того,
преодоление структурных «перекосов» в расходной части бюджета является
дополнительным источником финансирования долгосрочного роста экономики.
Библиографический список
1. Агаев А. Роль фискальной политики в обеспечении устойчивости экономики // Общество и экономика. 2013. № 10.C. 50 - 58.
2. Акиндинова Н., Кондратов Н., Чернявский А. Фискальное стимулирование российской экономики и бюджетная устойчивость // Вопросы экономики. 2013. №10.C. 90 - 108.
3. Буклемитев О. Фискальное стимулирование и российские бюджетные фонды // Вопросы экономики. 2013. №12.C. 74 - 85.
4. Дмитриева О. Деформация бюджетной политики и управления долгом вследствие формирования стабилизационных фондов // Вопросы экономики. 2013. № 3. C. 20 - 32.
5. Идрисов Г.,Синельников-Мурылев С. Бюджетная политика и экономический рост // Вопросы экономики. 2013. № 8. C. 35 - 59.
6. Кудрин А. Механизмы формирования ненефтегазового баланса бюджета России // Вопросы экономики. 2006. № 8. C. 4 - 16.
7. Соколов М. Нефтегазовые ресурсы, резервные фонды и бюджет // Экономист. 2012. №7. C. 27 - 37.
8. Bausgaard T., Villafuerte M., Poplawski-Ribeiro M., Richmond C. Fiscal Frameworks for Resource rich developing countries // IMF Staff Discussion Note.2012. No 12/04.
9. Budina N., Kinda T., Schaechter A., Weber A. Fiscal Rules at a Glance: Country Details from a New Dataset // IMF Working Paper.2012. No 12/273.
10. Tanzi V., Davoodi H. Corruption, Public Investment and Growth // IMF Working Paper. 1997. No 97/139.
15 Доклад экспертной группы по «Стратегии-2020»: «Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры развития российской экономики». http://2020strategy.rU/data/2011/07/14/1214719928/1.pdf
References
1. Agaev A. Rol' fiskal'noipolitiki v obespecheniiustoichivostiekonomiki [The role of fiscal policy in economy stability]. Obshchestvoiekonomika, 2013, no. 10, pp. 50-58.
2. Akindinova N., Kondrashov N., Cherniavskii A. Fiskal'noestimulirovanierossiiskoiekonomikiibiudzhetnaiaustoichivost' [Fiscal stimulus of the Russian economy and fiscal stability]. Voprosyekonomiki, 2013, no. 10, pp. 90-108.
3. Buklemishev O. Fiskal'noestimulirovanieirossiiskiebiudzhetnyefondy [Fiscal stimulus and the Russian budget funds]. Voprosyekonomiki, 2013, no. 12, pp. 74-85.
4. Dmitrieva O. Deformatsiiabiudzhetnoipolitikiiupravleniiadolgomvsledstvieformirovaniiastabilizatsi onnykhfondov [Deformation of fiscal policy and debt management due to the formation of stabilization funds]. Voprosyekonomiki, 2013, no. 3, pp. 20-32.
5. Idrisov G., Sinel'nikov-Murylev S. Biudzhetnaiapolitikaiekonomicheskiirost [Fiscal Policy and Economic Growth]. Voprosyekonomiki. 2013, no. 8, pp. 35-59.
6. Kudrin A. MekhanizmyformirovaniianeneftegazovogobalansabiudzhetaRossii[Mechanisms of formation of the non-oil budget balance Russia]. Voprosyekonomiki, 2006, no. 8, pp. 4-16.
7. Sokolov M. Neftegazovyeresursy, rezervnyefondyibiudzhet[Oil and gas resources, reserve funds and budget]. Ekonomist, 2012,no. 7, pp. 27-37.
8. Bausgaard T., Villafuerte M., Poplawski-Ribeiro M., Richmond C. Fiscal Frameworks for Resource rich developing countries./MF Staff Discussion Note,2012,no. 12/04.
9. Budina N., Kinda T., Schaechter A., Weber A. Fiscal Rules at a Glance: Country Details from a New Dataset./MF Working Paper,2012,no. 12/273.
10. Tanzi V., Davoodi H. Corruption, Public Investment and Growth. /MF Working Paper,1997,no. 97/139.
