CC BY
120
Проблемы управления: теория и практика
Волошинская А.А.
Придут ли в Россию пешеходные торговые улицы (Complete & Living streets)? Нет, не придут: российские инициативы по формированию комфортной городской среды не в полной мере соответствуют мировым практикам
Волошинская Анна Аскольдовна — старший научный сотрудник, Центр стратегий регионального развития, Институт прикладных экономических исследований РАНХиГС; научный сотрудник, Лаборатория исследований проблем малого и среднего предпринимательства, Центр экономики малого и среднего предпринимательства, Институт макроэкономических исследований, ВАВТ Минэкономразвития России, Москва, РФ.
E-mail: voloshinskaya-aa@,ranepa.ru SPIN-код РИНЦ: 1457-2148
Аннотация
Пешеходные торговые улицы еще не скоро получат широкое распространение в России: такой вывод следует из сравнения российских и зарубежных инициатив по формированию комфортной городской среды.
В качестве зарубежных инициатив рассмотрены: движение «Полные улицы» США (Complete streets), движения «Живые улицы» Великобритании (Living Streets) и Новой Зеландии (Living Streets Aotearoa), проект «Живые улицы» (Living streets) Европейского союза и т.п. У зарубежных инициатив выявлены следующие особенности: активное участие общественности и профессионального сообщества в формировании инициативы; наличие целевого состояния городской среды и принципов ее проектирования; лоббирование законодательства, направленного на формирование комфортной городской среды, и развитая система информационно-аналитической поддержки для реализации проектов на местах.
В качестве российских инициатив рассмотрены: федеральный приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика» и проект «Индекс качества городской среды» Конструкторского Бюро «Стрелка» и Агентства ипотечного жилищного кредитования. По итогам сравнительного анализа российских и зарубежных инициатив сделаны следующие выводы: российские инициативы по формированию комфортной городской среды, в отличие от зарубежных, изначально не были предложены профессиональным и бизнес-сообществом и проводятся властями «сверху»; в них отсутствуют концепция проводимых преобразований, целевое состояние городской среды и принципы ее проектирования; в двух из трех рассмотренных инициативах не представлены идеи приоритета общественного транспорта над личным автомобилем и «зеленые» технологии; не создана система поддержки проводимых преобразований и лоббирования поддерживающего комфортную городскую среду законодательства. В результате российские инициативы по формированию комфортной городской среды могут свестись к фрагментарному благоустройству: их влияние на привлечение инвестиций и развитие бизнеса будет достаточно слабым.
Ключевые слова
Градостроительная политика, федеральный проект «Формирование комфортной городской среды», пешеходные улицы, торговые улицы, полные улицы, новый урбанизм, Complete streets, Living Streets, Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика, Индекс качества городской среды.
Введение
В России за последние годы предпринят ряд широкомасштабных инициатив по формированию комфортной городской среды. В 2017 году по инициативе Президента
Российской Федерации стартовал федеральный приоритетный проект «Формирование
1
комфортной городской среды» ; начиная с 2017 года проводится Всероссийский
2
конкурс «Лучшая муниципальная практика» , в 2018 году прошел «Всероссийский конкурс по отбору лучших проектов в сфере создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях». Реализовано несколько крупных проектов, среди которых московская программа «Моя улица», реконструкция центра Йошкар-Олы, программа благоустройства Екатеринбурга и т.п.
Необходимость повышения на 30% индекса качества городской среды также
3
отмечена в Указе Президента №204 ; для оценки качества городской среды реализован
4
одноименный проект КБ «Стрелка» и Агентства ипотечного жилищного кредитования .
Вместе с тем стартовавшие преобразования городской среды уже получили неоднозначную оценку: в особенности это касается приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» (далее — приоритетный проект). Так, в паспорте приоритетного проекта отсутствует определение понятий «комфортная» и «городская среда», а также какое-либо описание перспективной планировки, функционального зонирования и застройки [Миншинин 2018]. Соответственно, остается открытым вопрос: для каких именно категорий пользователей городская среда должна быть «комфортной»? Для пешеходов, автомобилистов, велосипедистов, водителей грузового автотранспорта, маломобильных групп населения, малого и среднего бизнеса, инвесторов, крупного бизнеса?
Критику вызывает и реализация приоритетного проекта на практике: отмечается фрагментарность благоустройства, отсутствие проектов благоустройства вдоль популярных маршрутов следования граждан и низкое качество дизайн-проектов [Дмитриева, Ипатова 2018а; Петрина, Стадолин 2018], отсутствие благоустройства территорий, прилегающих к индивидуальным жилым домам, неопределенность с финансированием [Дмитриева, Ипатова 2018Ь]. В районах сложившейся жилой застройки физически отсутствует место для парковок, детских и спортивных площадок,
1 Проект «Комфортная городская среда» // Информационный веб-ресурс проекта «Формирование комфортной городской среды» [Электронный ресурс]. URL: http://gorodsreda.ru/gorodskava-sreda/ (дата обращения: 08.04.2019).
2 Постановление Правительства РФ от 18 августа 2016 г. N 815 «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxv/ips/?docbodv=&nd=102406615&rdk=&backlink=1 (дата обращения: 08.04.2019).
3 Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»// Официальный веб-сайт Президента России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027 (дата обращения: 08.04.2019).
4 Официальный веб-сайт проекта «Индекс качества городской среды» [Электронный ресурс]. URL: https://xn--d1achkm1a. xn--d1aqf. xn--p1ai/ (дата обращения: 08.04.2019).
рекреационных зон [Волкова 2018], что также ведет к фрагментарности проводимых преобразований. Есть и проблемы в организации взаимодействия с населением, включая низкую явку на общественные обсуждения проектов благоустройства [Палагнюк 2017].
Таким образом, критика проводимых преобразований городской среды в основном сводится к описанию отдельных проблем.
Ниже предложен подход к объяснению причин сложившейся ситуации на базе сравнительного анализа российских и зарубежных инициатив по формированию комфортной городской среды. При этом были поставлены три вопроса: 1. Есть ли принципиальные различия между российскими и зарубежными инициативами по формированию комфортной городской среды? 2. Соответствуют ли российские инициативы лучшим мировым практикам? 3. Если соответствие не полное, то как исправить сложившуюся ситуацию?
Зарубежные инициативы по формированию комфортной городской среды: характерные особенности
За последние десятилетия инициативы по созданию комфортной городской среды получили широкое распространение за рубежом.
В качестве яркого примера можно привести инициативу США «Полные улицы» (Complete streets), направленную на продвижение одноименных принципов проектирования. «Полные улицы» — это подход к организации уличного пространства, который подразумевает удобство для людей всех возрастов и всех уровней мобильности, в том числе для передвигающихся пешком, на велосипеде, на общественном транспорте и личном автомобиле. «Полные улицы», как правило, имеют широкую пешеходную зону, места отдыха, малые архитектурные формы, озеленение, отделенные от проезжей части велодорожки. Первые этажи зданий используются для предприятий общественного питания и торговли, что делает «полные улицы» местом
не только для отдыха и прогулок, но и для работы . Такой подход обеспечивает сразу несколько преимуществ — от повышения цен на недвижимость [Vandegrift, Zanoni
2018] и развития местной экономики до улучшения экологии, здоровья граждан и
6
снижения числа дорожно-транспортных происшествий .
5 What are Complete Streets? // Smart Growth [Электронный ресурс]. URL: https://smartgrowthamerica.org/program/national-complete-streets-coalition/publications/what-are-complete-streets/ (дата обращения: 08.04.2019).
6 Litman T. Evaluating Complete Streets: The Value of Designing Roads for Diverse Modes, Users and Activities // Victoria Transport Policy Institute [Электронный ресурс]. URL: https://www.vtpi.org/compstr.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
Впервые принципы проектирования «Полные улицы» были приняты в 1971 году в американском штате Орегон; в 1984 году «полные улицы» утвердил штат Флорида, в 1995 году — город Сан-Франциско (штат Калифорния). В 2000 году «Полные улицы» утвердили 8 городов и штатов США, в 2010 году — уже 251 юрисдикция, в 2015 году — 1062 юрисдикции. На начало февраля 2019 года «полные улицы» как принцип проектирования городской среды официально утвердили 1477 американских юрисдикций, в числе которых штаты, муниципалитеты, региональные
7
ассоциации, округа и управление резервации индейцев Kalispel (см. рисунок 1).
1600 1477
1413
1400 1200 1000 800 600 400 200 0
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Рисунок 1. Распространение принципов проектирования «Полные улицы» в США
Как показано на рисунке 1, «Полные улицы» стали широко внедряться после получения государственной поддержки: в 2005 году была создана Национальная коалиция «Полные улицы» , а в 2010 году с заявлением о поддержке «Полных улиц»
2010 год. Заявление о поддержке «полных улиц» Министерством транспорта США
1062 943.
6 7
>
2005 год.Создана
Коалиция "Полные улицы"
■i
9 п 14 18 27, 32 46
808,
65 Зу
43Í
251
65
94
150
выступило Министерство транспорта США .
7 Административное или политическое подразделение американских штатов (в оригинале — country).
8 National Complete Streets Coalition // Smart Growth [Электронный ресурс]. URL: https://smartgrowthamerica.org/program/national-complete-streets-coalition/ (дата обращения: 08.04.2019).
9 United States Department of Transportation Policy Statement on Bicycle and Pedestrian Accommodation Regulations and Recommendations // U.S. Department of Transportation of Federal Highway Administration [Электронный ресурс]. URL: https://www.fhwa.dot.gov/environment/bicycle pedestrian/guidance/policy accom.cfm (дата обращения: 08.04.2019).
В 2017 году «Полные улицы» получили поддержку и на федеральном уровне: Министерство транспорта США издало Руководство по проектированию улиц, удобных для пешеходов и велосипедистов10, хотя при реализации отдельных программ отмечен ряд недоработок [Gregg, Hess 2018; Babb 2016].
Аналогичные инициативы реализованы и в других странах мира. Так, в Великобритании с 1929 года действует благотворительная ассоциация «Живые
улицы» (Living Streets), которая поддерживает создание улиц, пригодных для пеших и
12
велосипедных прогулок . Деятельность Ассоциации включает три основные направления: продвижение законодательства, стимулирующего пешеходное движение (включая полный запрет парковки на тротуарах и ограничение скорости движения до
13
20 миль/ч ), пропаганда пешеходного и велосипедного движения и работа по преобразованию улиц и общественных пространств.
В Новой Зеландии в 2002 году создана ассоциация «Живые улицы Аутейроа»
14
(Living Streets Aotearoa) , филиалы которой охватывают 10 регионов страны. Ассоциация получила финансирование для создания сети пешеходного движения от Национального государственного транспортного агентства и ведет работу по нескольким направлениям: изменение законодательства (ограничение скорости до 30 км/ч вокруг всех школ и торговых центров), финансирование пешеходной инфраструктуры, лоббирование организации безопасных пешеходных маршрутов, а также консалтинг по преобразованию городской среды. Отдельным направлением работы Ассоциации «Живые улицы Аутейроа» является продвижение Протокола
15
городского проектирования , содержащего семь основных характеристик качественного городского дизайна (далее — Протокол городского проектирования). Протокол представляет собой добровольное обязательство центральных и местных
10 Metropolitan Pedestrian and Bicycle Planning Handbook// U.S. Department of Transportation [Электронный ресурс]. URL: https://rosap.ntl.bts. gov/view/dot/32545/dot_32545_DS1.pdf? (дата обращения: 08.04.2019).
11 Ранее организация называлась «Ассоциация пешеходов за безопасность дорожного движения», переименована в «Живые улицы» в 2001 году.
12 We are, The UK Charity for everyday walking // Living Streets [Электронный ресурс]. URL: https://www.livingstreets.org.uk/about-us/our-organisation (дата обращения: 08.04.2019).
13 Примерно 32,2 км/ч.
14 Who we are About Us // Living Streets Aotearoa [Электронный ресурс]. URL: https://www.livingstreets.org.nz/content/about-us (дата обращения: 08.04.2019).
15 New Zealand Urban Design Protocol // Ministry for the Environment [Электронный ресурс]. URL: https://www.mfe.govt.nz/sites/default/files/urban-design-protocol-colour.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
органов власти, архитекторов, экспертов-проектировщиков по соблюдению определенных в Протоколе принципов проектирования городской среды.
Принципы проектирования «Полные улицы» продвигаются и на уровне
Европейского союза: в 2017 году в семи городах Европы стартовал проект «Живые
16
улицы» . Проект представляет собой урбанистический эксперимент, в рамках которого ежегодно на два месяца жители могут превратить свою улицу в пешеходную и реализовать свои идеи комфортного отдыха. Цели проекта — дополнить концепцию «живых улиц» идеями местных жителей, тиражировать результаты, пропагандировать принципы проектирования «живых улиц» и разработать рекомендации по планированию городской среды для всех государств Европейского союза.
Выше шла речь преимущественно об инициативах по созданию торговых пешеходных улиц; однако широкий ряд общественных движений направлены на поддержку создания комфортной среды в масштабе города.
17
Так, в конце 1990-х в США создан Конгресс нового урбанизма — движение, которое объединило городских дизайнеров, архитекторов и планировщиков [Bartz 2006]. Как самостоятельное движение новый урбанизм был окончательно оформлен в 1993 году, когда около двухсот ведущих архитекторов и экспертов по городскому развитию собрались на Конгресс для обмена опытом. Основные принципы
проектирования городов, кварталов и улиц были сформулированы в Хартии нового
18
урбанизма ; они тесно перекликаются с положениями концепции транзит-ориентированного развития [Calthorpe 1993]. В настоящее время к движению нового урбанизма присоединились более двух тысяч членов в двадцати странах мира и около пятидесяти штатов США.
В Европе в 1994 году образована «Ольборгская Хартия» — инициатива в области устойчивого развития городов, в которой участвуют более 3000 местных органов власти из более чем 40 стран мира. В 2004 году на 4-ой Европейской конференции по устойчивым городам в датском городе Ольборг были утверждены ключевые принципы городского развития — Ольборгские обязательства: их подписали и воплощают в жизнь около 700 городов Европы. В 2016 году в продолжение 8-й Европейской конференции по устойчивым городам и Ольборгской Хартии запущена
16 Energy Cities leads the Living Streets project // Energy Cities [Электронный ресурс]. URL: http://www.energy-cities.eu/LIFE-Living-Streets-lead (дата обращения: 08.04.2019).
17 Congress for the new urbanism [Электронный ресурс]. URL: https://www.cnu.org/ (дата обращения: 08.04.2019).
18 The Charter of the New Urbanism // Congress for the new urbanism [Электронный ресурс]. URL: https://www.cnu.org/who-we-are/charter-new-urbanism (дата обращения: 08.04.2019).
Европейская платформа устойчивых городов — информационный центр для местных
19
органов власти, включающий базу передовых практик .
Подводя итог сказанному выше, у зарубежных инициатив по формированию комфортной городской среды можно выделить следующие характерные особенности.
Во-первых, все перечисленные выше инициативы содержат как видение целевого состояния городской среды, так и определенные принципы ее
проектирования. Так, например, Коалиция полных улиц США выпустила руководство
20
«Элементы политики полные улицы» , содержащее 10 принципов проектирования, причем это руководство дополняют многочисленные рекомендации, руководства, исследования, описания лучших практик и т.д. Аналогичные руководства и информационно-аналитические материалы размещены на веб-сайтах ассоциаций
«Живые улицы» Великобритании и Новой Зеландии. Ольборгские обязательства
21
охватывают 50 принципов создания устойчивых городов , в том числе принципы развития транспортной системы и поддержки бизнеса; Хартия нового урбанизма
содержит 27 таких принципов городского развития. Протокол городского
22
проектирования , продвигаемый Ассоциацией «Живые улицы Аутейроа», содержит несколько десятков принципов городского проектирования, сгруппированных в семь основных направлений и т.д.
Как правило, руководства по проектированию городской среды не содержат прямой ссылки на какие-либо теоретические подходы; тем не менее они тесно перекликаются с такими концепциями, как транзит-ориентированное развитие [Calthorpe 1993], новый урбанизм [Bartz 2006], экогород [Register 1987], креативный город [Landry 2000], «городские деревни» [The Prince of Wales Charles 1989] и т.п.
Во-вторых, зарубежные инициативы начинались «снизу» как общественное движение, проект, предложенный профессионалами, и только через некоторое время получали государственную поддержку. Соответственно, заложенные в них принципы проектирования комфортной городской среды изначально разрабатывались представителями профессионального сообщества и бизнеса: архитекторами,
19 Search for transformative actions // Sustainable Cities Platform [Электронный ресурс]. URL: http://www.sustainablecities.eu/transformative-actions-database/ (дата обращения: 08.04.2019).
20 The elements of a complete streets policy // Smart Growth [Электронный ресурс]. URL: https://smartgrowthamerica.org/resources/elements-complete-streets-policy/ (дата обращения: 05.04.2019)
21 The Aalborg Commitments // Sustainable Cities Platform [Электронный ресурс]. URL: http://www.sustainablecities.eu/the-aalborg-commitments/ (дата обращения: 05.04.2019)
22 New Zealand Urban Design Protocol // Ministry for the Environment [Электронный ресурс]. URL: https://www.mfe.govt.nz/sites/default/files/urban-design-protocol-colour.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
экспертами по планировке городского пространства, чиновниками, отвечающими за безопасность дорожного движения, урбанистами и т.п. Исключение составляет только проект «Живые улицы» Европейского союза, спущенный «сверху», однако он также поддерживает инициативу «снизу».
В-третьих, зарубежные инициативы включают мощную систему информационно-аналитической поддержки для трансформации городской среды. Так, действуют профильные общественные ассоциации, идет активная работа по лоббированию законодательства, направленного на создание «живых» и «полных» улиц, реализованы сотни проектов, описаны и проанализированы лучшие практики создания комфортной городской среды, разработаны многочисленные руководства и рекомендации, властям предлагается широкий спектр услуг для реализации проектов «на местах» и т.д.
Кроме того, в рамках зарубежных инициатив идет активное лоббирование законодательства, направленного на создание комфортной городской среды: таким образом, поддержка для местных властей осуществляется как на уровне реализации отдельных проектов, так и на законодательном уровне.
Благодаря трем перечисленным выше особенностям, зарубежные инициативы оказываются достаточно эффективными: они делают проекты по преобразованию городской среды инвестиционно-привлекательными, что и позволяет тиражировать лучшие практики.
Формирования комфортной городской среды в России: основные инициативы
Идеи формирования комфортной городской среды набирают популярность и в России. Приходит понимание того, что качество городской среды напрямую ассоциируется с качеством жизни [Струк 2018; Разомасова, Романова 2018], причем современная городская среда должна включать все необходимые элементы — эстетически привлекательное архитектурное решение, общественные пространства, озеленение и удобную транспортную систему [Болтаевский 2015].
За последние годы реализован ряд широкомасштабных инициатив по формированию комфортной городской среды, среди которых федеральный приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика» и проект «Индекс качества городской среды». Ниже данные инициативы рассмотрены на предмет соответствия лучшим мировым практикам.
Федеральный приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды»
Федеральный приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды» (далее — приоритетный проект), пожалуй, можно назвать самой широкомасштабной российской инициативой по трансформации городской среды: он предполагает реализацию к 2020 году 400 комплексных проектов по благоустройству и
23
обучение 2000 специалистов . Логично предположить, что такие кардинальные преобразования должны подразумевать определенную концепцию проектирования, как это принято в аналогичных инициативах за рубежом.
Однако в описании приоритетного проекта практически полностью отсутствует концепция развития городской среды, в том числе видение (целевое состояние) городской среды и описание принципов ее проектирования. В паспорте приоритетного
24 25
проекта и в «Методических рекомендациях...» подробно перечислено, что именно необходимо сделать (благоустроить дворы, улицы и площади), но не сказано, как именно это нужно сделать — нет ни правил пространственной организации городской среды, ни рекомендаций, ни руководств, ни схем, ни примеров.
С некоторой натяжкой к принципам проектирования городской среды можно отнести ряд положений, присутствующих в описании проекта. Ими являются критерии оценки городской среды и первоочередные мероприятия, указанные в паспорте приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», а также задачи региональных и муниципальных программ, перечисленных в «Методических рекомендациях». Соответствие данных положений международным принципам проектирования городской среды приведено в таблице 1, причем перечислены только те из них, которые имеют непосредственное отношение к планировке и физической организации городского пространства.
23 Стратегическое направление развития «ЖКХ и городская среда» // Минстрой России [Электронный ресурс]. URL: http://www.minstroyrf.ru/trades/gorodskaya-sreda/strategicheskoe-napravlenie-razvitiya-zhkkh-i-gorodskaya-sreda/ (дата обращения: 08.04.2019).
24 Паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» // Минстрой России [Электронный ресурс]. URL: http://www.minstroyrf.ru/upload/iblock/337/pasport-prior.-proekta-i-gorsreda.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
25 Методические рекомендации по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» на 2017 год (утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 21 февраля 2017 г. № 114) // Гарант.ру [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71517918/ (дата обращения: 08.04.2019).
Таблица 1. Соответствие положений, изложенных в описании проекта «Формирование комфортной городской среды», международным практикам
Положения, изложенные в паспорте проекта «Формирование комфортной городской среды» и «Методических рекомендациях» Соответствие принципам проектирования городской среды, изложенным в зарубежных инициативах и концепциях
1. Наличие инструментов общественного контроля и участия горожан в развитии муниципалитета 2. Вовлеченность граждан в реализацию проектов по благоустройству 3. Отбор и реализация проектов, инициированных гражданами Ольборгские обязательства (принцип №1), Принципы проектирования «Полные улицы» (принцип №10), Хартия нового урбанизма (преамбула), Протокол городского проектирования (стр. 16)
4. Благоустройство городской инфраструктуры, пляжей, дворовых территорий, объектов для маломобильных групп населения и иных объектов 5. Наличие инфраструктуры спорта и отдыха Ольборгские обязательства (п.№9), концепция устойчивого города в стареющем обществе ОЭСР26
6. Наличие идентичности города 7. Благоустройство «знаковых городских объектов», популярных зон торговли 8. Событийное наполнение создаваемых пространств Ольборгские обязательства (принцип №5, п.4), Хартия нового урбанизма (принципы № 25,27), Протокол городского проектирования (стр. 12, 15,18,19), концепция креативного города Чарльза Лэндри [Landry 2000], концепция города как места, который определяет жизнь Р. Флориды [Florida 2008]
Как показано в таблице 1 , все положения, изложенные в описании проекта
«Формирование комфортной городской среды» , имеют прямые аналоги среди зарубежных принципов проектирования городской среды.
Однако проблема состоит в том, что в зарубежных концепциях принципов проектирования намного больше, причем они соответствуют определенной концепции развития городской среды и формируют целевой образ будущего.
Например, в описании приоритетного проекта отсутствуют положения, направленные на приоритет общественного транспорта над личным автотранспортом, на развитие пешеходного и велодвижения, хотя такой подход является основой зарубежного подхода к формированию городской среды. Он изложен, к примеру, в Хартии нового урбанизма (Принципы № 8, 22,23), Ольборгских обязательствах (Принцип № 6), Принципах проектирования «Полных улиц» (принцип № 2) и Протоколе городского проектирования (стр. 19). Те же самые идеи продвигает
26 Ageing in Cities // OECDpublishing [Электронный ресурс]. URL: https://read. oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/ageing-in-cities 9789264231160-en#page 1 (дата обращения: 08.04.2019).
27 Рассмотрены только критерии, имеющие непосредственное отношение к качеству городской среды.
28
Ассоциация «Живые улицы» Великобритании , они легли в основу концепций нового урбанизма [Bartz 2006] и «Города, удобного для жизни» В. Вучика [Вучик 2011].
Таким образом, формирование «комфортной городской среды» в приоритетном федеральном проекте изложено в отрыве от создания транспортной системы.
Не уделяется в приоритетном проекте и должного внимания поддержке малого и среднего бизнеса: не предусмотрены создание торговых улиц с низкой скоростью движения автотранспорта, разгрузка центра города от автомобилей, расширение пешеходной зоны, организация велодорожек и удобных наземных переходов, размещение магазинов и кафе на первых этажах и т.п. Хотя аналогичные принципы проектирования присутствуют в Хартии нового урбанизма (Принципы № 8, 16, 18), Ольборгских обязательствах (Принцип № 8); за создание пешеходных торговых улиц
29
также активно выступает Ассоциация «Живые улицы» Великобритании29.
Принцип создания компактного города также не вошел в приоритетный проект; нет там и идей сохранения границ мегаполиса и противодействия расползанию города, реновации заброшенных промышленных зон вместо застройки свободных участков. В то же время об этом говорится и в Хартии нового урбанизма (Принципы № 4, 12, 13), и в Ольборгских обязательствах (Принцип № 6, п. 1, 2, 3), и в концепциях «Городских деревень» Принца Чарльза [The Prince of Wales Charles 1989], и «Города человеческого масштаба» Яна Гейла [Gehl 2010].
Не вошли в приоритетный проект и такие современные планировочные решения, как децентрализация города, прокладка транзитных магистральных автотрасс в обход центра, создание многоформатного жилья, строительство жилых и коммерческих помещений в одном месте и более плотная многофункциональная застройка вблизи остановок общественного транспорта. Между тем подобные принципы проектирования указаны в Хартии нового урбанизма (Принципы № 4, 12, 13, 14, 15) и в концепции транзитно-ориентированного проектирования [Calthorpe 1993].
«Зеленые» решения тоже не отражены в приоритетном проекте, хотя об этом говорится в Хартии нового урбанизма (Преамбула), Ольборгских обязательствах (Принципы № 3, 4), Принципах проектирования «Полных улиц США (принцип № 1), Протоколе городского проектирования (стр. 14, 23), а также в концепциях экогорода
28 Whay we say // Living Streets [Электронный ресурс]. URL: https ://www. livingstreets.org.uk/policy-and-resources/our-policv/walking-and-cvcling (дата обращения: 05.04.2019).
29 Там же.
30 31
[Register, 2001], зеленого города ОЭСР , климат-нейтрального и живого города [Beatley, Boyer 2009].
Нет в описании приоритетного проекта и интеллектуальных решений, хотя идеи умного города (Smart city) уже давно приняты на вооружение в Европейском
32 33
союзе и предложены Международным союзом Электросвязи .
Далее, хотя в приоритетном проекте присутствует критерий «наличие городской идентичности», в нем не хватает конкретики: нет идей создания уникального дизайна, который может привлечь туристов, как предусматривает концепция креативного города [Landry 2000], или стилизации «под старину» [The Prince of Wales Charles 1989]. Вместе с тем принцип «аутентичный вид городской среды» есть и в Ольборгских обязательствах (принцип № 5, п. 4), и в Хартии нового урбанизма (принципы № 25,27), и в Протоколе городского проектирования (стр. 12, 15,18,19). Об этом же говорится в книге Д. Визгалова [Визгалов 2015].
Таким образом, паспорт проекта «Формирование комфортной городской среды», по существу, ставит целью именно проведение благоустройства, а не преобразование городской среды в соответствии с лучшими мировыми практиками.
Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика»
Всероссийский конкурс «Лучшая муниципальная практика» проводится ежегодно «в целях выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации
34
муниципального управления и решению вопросов местного значения» .
Одна из трех номинаций конкурса, градостроительная политика, содержит критерии оценки качества проектов по созданию городской среды, основанные на
30 OECD Green Cities Programme // OECD [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/regional/greening-cities-regions/46811501.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
31 Golubchikov O. Climate neutral cities: How to make cities less energy and carbon intensive and more resilient to climatic challenges // SSRN [Электронный ресурс]. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm7abstract id=2181136 (дата обращения: 05.04.2019).
32 What are smart cities? // European Commision [Электронный ресурс]. URL: https://ec.europa.eu/info/eu-regional-and-urban-development/topics/cities-and-urban-development/city-initiatives/smart-cities en (дата обращения: 07.04.2019)
33 ITU-T, Smart Sustainable Cities // International Telecommunication Union [Электронный ресурс]. URL: https://www.itu.int/en/ITU-T/ssc/Pages/default.aspx (дата обращения: 08.04.2019).
34 Постановление Правительства РФ от 18 августа 2016 г. N 815 «О Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102406615&rdk=&backlink=1 (дата обращения: 08.04.2019).
«Методических рекомендациях» Минстроя России . Ряд критериев можно трактовать как принципы проектирования городской среды: они перечислены в таблице 2.
Таблица 1. Соответствие критериев оценки городской среды Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» и международных практик
развития городской среды
Критерии оценки городской среды Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» Международные принципы проектирования и концепции развития городской среды
1) Создание механизма участия населения в принятии решений в сфере градостроительной политики 2) Экономия бюджетных средств и увеличение доходов бюджета Ольборгские обязательства (принцип №1), «Полные улицы» США (принцип №10), Хартия нового урбанизма (преамбула), Протокол городского проектирования (стр. 16)
3) Уменьшение пользования личным автомобилем в пользу общественного транспорта и пешеходного движения и улучшение связанности территории Хартия нового урбанизма (Принципы №8, 22,23), Ольборгские обязательства (Принцип №6), Принципы проектирования «Полных улиц» (принцип №2), Протокол городского проектирования (стр. 19). Концепции нового урбанизма [Bartz 2006] и «Города, удобного для жизни» [Вучик 2011].
4) Энергосбережение и снижение потребления энергии Концепция экогорода [Register 1987; Register 2001], 36 климат-неитрального города , зеленого города 37 ОЭСР и т.п.
5) Появление общественно значимой территории Концепция города человеческого масштаба Яна Гейла [Gehl 2010]
6) Сохранение уникальных объектов, или пространств, или иных практик Концепция развития культуры в Европейском 38 союзе , Концепция креативного города Чарльза Лэндри [Landry 2000], концепция города, как места, которое определяет жизнь Р. Флориды [Florida 2008], Ольборгские обязательства (принцип №5, п.4), Хартия нового урбанизма (принцип № 27)
Как показано в таблице 2, в целом критерии оценки городской среды
Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика» вполне соответствуют зарубежным концепциям и принципам проектирования — среди них есть стимулирование пользования общественным транспортом, улучшение связанности территории, снижение потребления энергии и т.п.
35 Приказ Минстроя России от 6 апреля 2017 г. № 690/пр // Минстрой России [Электронный ресурс]. URL: http://www.minstrovrf.ru/docs/14166/ (дата обращения: 08.04.2019).
36 Golubchikov O. Climate neutral cities: How to make cities less energy and carbon intensive and more resilient to climatic challenges // SSRN [Электронный ресурс]. URL: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2181136 (дата обращения: 05.04.2019).
37 Green Cities Programme // OECD [Электронный ресурс]. URL: http://www.oecd.org/regional/greening-cities-regions/46811501.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
38 The economy of culture in Europe // European Commission [Электронный ресурс]. URL: http://ec.europa.eu/assets/eac/culture/library/studies/cultural-economy en.pdf (дата обращения: 08.04.2019).
Однако, как и в случае с Федеральным приоритетным проектом «Формирование комфортной городской среды», критериев намного меньше, чем в зарубежных концепциях, причем отсутствуют как принципы проектирования городской среды, так и ее целевое состояние.
Индекс качества городской среды
Индекс качества городской среды, реализованный КБ «Стрелка» и Агентством ипотечного жилищного кредитования, оценивает 6 типов пространств по 5 критериям, то есть всего городская среда оценивается по 30 индикаторам. Однако оценке подлежит главным образом достигнутый результат: количество ДТП с участием пешеходов со смертельным исходом, загруженность дорог, посещаемость музеев и театров, доля аварийного жилого фонда и т.п.
Индикаторов, имеющих отношение к проектированию городской среды, достаточно мало. Ими являются: разнообразие жилой застройки, разнообразие функций в жилой зоне, доступность парков или обустроенность природного ландшафта, количество улиц с развитым стрит-ритейлом и индекс пешеходной доступности. На основе этих критериев сложно сделать выводы о желаемом состоянии городской среды и принципах ее проектирования: понятно только то, что города должны быть зелеными, иметь пешеходные торговые улицы, быть удобными для пешеходов и иметь разнообразную жилую застройку.
Таким образом, проект «Индекс качества городской среды» в целом соответствует лучшим мировым практикам; вместе с тем целевое состояние городской среды, принципы проектирования и планировочные решения в нем также отсутствуют.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод о частичном и фрагментарном соответствии российских инициатив по созданию комфортной городской среды лучшим мировым практикам. С точки зрения автора, самым большим недостатком трех рассмотренных инициатив является отсутствие комплексного подхода: нет общих принципов проектирования, планировочных решений и целевого состояния городской среды как ориентира развития. Много говорится о комфорте и благоустройстве, но не объясняется, что конкретно и каким образом должно быть сделано и как именно благоустройство должно способствовать развитию торговли, общественного питания, малого и среднего бизнеса.
Другим существенным недостатком является отсутствие системы поддержки местных властей: нет ни методических рекомендаций, ни базы лучших практик, ни конкретной помощи для реализации проектов на местах.
Данные недостатки российских инициатив можно объяснить отсутствием эффективно работающего механизма взаимодействия власти, населения и бизнеса при их разработке: все рассмотренные инициативы были организованы «сверху», в то время как зарубежные инициативы выросли из общественных движений «снизу» при участии профессионального сообщества.
Поэтому ответ на вопрос, вынесенный в заголовок статьи, будет звучать так: «Создание пешеходных торговых улиц в России, видимо, еще не скоро станет широко распространенной практикой, причем отдельные успешные проекты в этой области напрямую не будут связаны с инициативами федерального уровня».
Заключение
Как показывает международный опыт, в идеале движение по формированию комфортной городской среды должно быть организовано «снизу» при участии профессионального сообщества. Однако в России механизм взаимодействия власти, населения и бизнеса еще находится в стадии формирования [Санина и др. 2016], поэтому предлагается следующий комплекс мер:
1) Разработать методические рекомендации по развитию городской среды, содержащие такие блоки, как транспортная политика (поддержка приоритетного движения общественного транспорта), преобразование улиц (включая велодорожки, пешеходные зоны, торговлю), использование энергосберегающих технологий, принципы проектирования новых кварталов и т.п. Рекомендации обязательно должны включать целевое состояние городской среды, принципы проектирования, а также многочисленные примеры из российской и мировой практики.
2) Создать общественную организацию, которая бы имела филиалы в каждом федеральном округе и ставила целью пропаганду принципов создания комфортной среды и информационно-методическую поддержку.
3) Собрать на одном веб-ресурсе лучшие практики по развитию городской среды.
4) В рамках Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика»:
- предложить всем участникам систему нематериальных бонусов: информационное спонсорство, консультационную помощь в реализации проекта, помощь в привлечении финансирования;
- опубликовать в свободном доступе сборник всех заявок (а не только заявок победителей) с указанием контактных лиц;
5) Внести в федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом
39
планировании в Российской Федерации» , в «Методические рекомендации...» Минэкономразвития России40, а также в паспорт федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» ссылки на научно обоснованные принципы создания комфортной городской среды.
Список литературы:
Болтаевский А.А. Город, удобный для жизни: составные элементы // Урбанистика. 2015. № 1. С. 1-9.
Волкова Т. Ф. Особенности формирования комфортной городской жилой среды // Аллея науки. 2018. Т. 1. № 2(18). С. 463-467.
Вучик В.Р. Транспорт в городах, удобных для жизни. М.: Территория будущего, 2011. Денис Визгалов: Пусть города живут / под ред. М. Губергрица, Н. Замятиной, М. Дедовского. М.: Сектор, 2015.
Дмитриева Н.Н., Ипатова Т.М. Основные положения реализации программы формирования комфортной городской среды // Фотинские чтения. 2018а. № 1(9). С. 213-218.
Дмитриева Н.Н., Ипатова Т.М. Формирование комфортной городской среды — как стратегическое направление развития проекта "ЖКХ и городская среда" // Социально-экономическое управление: теория и практика. 2018Ь. № 1(32). С. 95-98. Миншинин Я.В. К вопросу о формировании городской среды в современной градостроительной политике Российской Федерации // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2018. № 1. С. 71-74.
39 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Гарант.ру [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70684666/ (дата обращения: 08.04.2019).
40 Методические рекомендации по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации организации мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации // Министерства экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depstrateg/20160714 (дата обращения: 08.04.2019).
Палагнюк А. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления при реализации проекта "Формирование комфортной городской среды" на территории муниципальных образований в Санкт-Петербурге // Научные труды Северо-Западного института управления. 2017. Т. 8. № 5(32). С. 39-43. Петрина О.А., Стадолин М.Е. Комфортная городская среда: тенденции и проблемы организации // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2018. № 6. С. 34-38.
Разомасова Е.А., Романова Н.Г. Комфорт как условие аттрактивности городской среды // Идеи и идеалы. 2018. Т. 2. № 2(36). С. 16-27.
Санина А.Г., Джафарли Н.Я.-оглы, Коршунова Е.В. Современный город как объект публичного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2016. № 56. С. 151-167.
Струк Е.Н. Формирование комфортной городской среды и повышение качества жизни населения городов: социологический анализ // Здоровье и качество жизни. Материалы III Всероссийской конференции с международным участием. Иркутск, 2018. С. 253-258.
Babb A., Edison Watkins K. Complete Streets Policies and Public Transit // Transportation Research Record Journal of the Transportation Research Board. 2016. Vol. 2543. Is. 1. P. 1424
Bartz D. Analysis of the congress of new urbanism landscape design principles and social interaction: Dissertation for the Degree of master of landscape architecture. Arlington, 2006. Beatley T., Boyer H., Resilient Cities: Responding to Peak Oil and Climate Change. Washington D.C.: Island Press, 2009.
Calthorpe P. The Next American Metropolis: Ecology, Community, and the American Dream. New York: Princeton Architectural Press, 1993.
FloridaR. Who's your city? How the creative economy is making where to live the most
important decision of your life. New York: Basic Books, 2008.
Gehl J. Cities for People 1st Edition. Washington, DC: Island Press, 2010.
Gregg К., Hess P. Complete streets at the municipal level: A review of American Municipal
Complete Street Policy // International Journal of Sustainable Transportation. 2018. Vol. 12.
Is. 6. P. 407-418.
Landry С. The Creative City: A Toolkit for Urban Innovators. London: Earthscan, 2000. Register R Ecocities: Building cities in balance with nature. Berkeley: Hills Books, 2001. Register R. Ecocity Berkeley. Building Cities for the Healthy Future. Berkeley: North Atlantic Books, 1987.
The Prince of Wales Charles. A Vision of Britain: A Personal View of Architecture. London: Doubleday, 1989.
Vandegrift D., Zanoni N. An economic analysis of complete streets policies // Landscape and Urban Planning. 2018. Vol. 171. P. 88-97.
Voloshinskaya A.A.
Would Complete & Living Streets Come to Russia? No: Russian Urban Transformation Initiatives Do Not Fully Correspond to the Best International Practices
Anna A. Voloshinskaya — Senior Researcher, Institute of Applied Economic Research, Center for Regional Development Strategies, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Researcher, Institute of Macroeconomic Research, Laboratory of Small and Medium-Sized Business Studies, Russian Foreign Trade Academy, Moscow, Russian Federation
E-mail: voloshinskaya-aa@ranepa.ru Abstract
Pedestrian shopping streets will not become widespread practice in Russia: this conclusion follows from the comparison of Russian and international initiatives which aim to create comfortable urban environment.
We considered the following international initiatives: Complete streets (USA), Living streets (UK), Living Streets Aotearoa (New Zealand), the European project "Living streets" etc. These initiatives have the following features: active public participation; the presence of the vision, target and principles of urban transformation and developed system of information, lobbying legislation aimed at creating comfortable urban environment and analytical support for the implementation of projects on the ground.
The following Russian initiatives were considered: The Federal priority project "Formation of a comfortable urban environment", the all-Russian competition "Best municipal practice" and Urban environment Quality Index.
I found that Russian initiatives were not initially proposed by the professional and business community, they haven't the transformation concept, the vision and the principles of urban design. There is no system which supports the ongoing reforms and lobbying for legislation that supports comfortable urban environment. In two of the three initiatives reviewed ideas of public transport priority, smart solutions and green technologies are absent too. As a result, Russian initiatives can lead to fragmentary transformations: their impact on attracting investment and business development will be quite weak.
Keywords
Urban development policy, Russian Federal project "The Formation of a comfortable urban environment", pedestrian streets, shopping streets, new urbanism, Complete streets, Living Streets, Living Streets Aotearoa, all-Russian contest "Best municipal practices», Urban environment Quality Index.
References:
Babb A., Edison Watkins K. (2016) Complete Streets Policies and Public Transit. Transportation Research Record Journal of the Transportation Research Board. Vol. 2543. Is. 1. P. 14-24
Bartz D. (2006) Analysis of the congress of new urbanism landscape design principles and social interaction: Dissertation for the Degree of master of landscape architecture. Arlington.
Beatley T., Boyer H. (2009) Resilient Cities: Responding to Peak Oil and Climate Change. Washington D.C.: Island Press.
Boltayevskiy A.A. (2015) Gorod, udobnyy dlya zhizni: sostavnyye element [City comfortable for living: elements]. Urbanistika. No. 1. P. 1-9.
Calthorpe P. (1993) The Next American Metropolis: Ecology, Community, and the American Dream. New York: Princeton Architectural Press.
Dmitriyeva N.N., Ipatova T.M. (2018a) Osnovnyye polozheniya realizatsii programmy formirovaniya komfortnoy gorodskoy sredy [The main points of comfortable city environment programme]. Fotinskiye chteniya. No. 1(9). P. 213-218.
Dmitriyeva N.N., Ipatova T.M. (2018b) Formation of Comfort City Environment — As A Strategic Direction of Development of the Project "Housing and City Environment". Sotsial'no-ekonomicheskoye upravleniye: teoriya ipraktika. No. 1(32). P. 95-98.
Florida R. (2008) Who's your city? How the creative economy is making where to live the most important decision of your life. New York: Basic Books.
Gehl J. (2010) Cities for People 1st Edition. Washington, DC: Island Press.
Gregg K., Hess P. (2018) Complete streets at the municipal level: A review of American Municipal Complete Street Policy. International Journal of Sustainable Transportation. Vol. 12. Is. 6. P. 407-418.
Landry C. (2000) The Creative City: A Toolkit for Urban Innovators London: Earthscan.
Minshinin YA.V. (2018) K voprosu o formirovanii gorodskoy sredy v sovremennoy gradostroitel'noy politike Rossiyskoy Federatsii [To the issue of creating city enviroment in modern urban policy of the Russian Federation]. Vestnik Voronezhskogo instituta ekonomiki i sotsial'nogo upravleniya. No. 1. P. 71-74.
Palagnyuk A.F. (2017) Interaction of State Bodies and Local Authorities During Project Implementation "Formation of a Comfortable Urban Environment" on the Territory of Municipal Entities in Saint Petersburg. Nauchnyye trudy Severo-Zapadnogo instituta upravleniya. Vol. 8. No. 5(32). P. 39-43.
Petrina O.A., Stadolin M.E. (2018) Comfortable Urban Environment: Trends and Problems of the Organization. Vestnik Universiteta (Gosudarstvennyy universitet upravleniya). No. 6. P. 34-38.
Razomasova E.A., Romanova N.G. (2018) Comfort as The Condition of Attractiveness of Urban Environment. Idei i idealy. Vol. 2. No. 2(36). P. 16-27.
Register R. (1987) Ecocity Berkeley. Building Cities for the Healthy Future. Berkeley: North Atlantic Books.
Register R. (2001) Ecocities: Building cities in balance with nature. Berkeley: Hills Books.
Sanina A.G., Dzhafarli N.Y., Korshunova E.V. (2016) Modern City as an Object of Public Administration. Gosudarstvennoye upravleniye. Elektronnyy vestnik. No. 56. P. 151-167.
Struk E.N. (2018) Formirovaniye komfortnoy gorodskoy sredy i povysheniye kachestva zhizni naseleniya gorodov: sotsiologicheskiy analiz [Creating comfortable city environment and increasing quality of life level in cities: sociological analysis]. Zdorov'ye i kachestvo zhizni. Materialy III Vserossiyskoy konferentsii s mezhdunarodnym uchastiyem. Irkutsk. P. 253-258.
The Prince of Wales Charles (1989) A Vision of Britain: A Personal View of Architecture. London: Doubleday.
Vandegrift D., Zanoni N. (2018) An economic analysis of complete streets policies. Landscape and Urban Planning. Vol. 171. P. 88-97.
Vizgalov D. (2015) Pust'gorodazhivut [Let the cities live]. Moscow: Sektor.
Volkova T.F. (2018) Osobennosti formirovaniya komfortnoy gorodskoy zhiloy sredy [Features of creating comfortable city environment]. Alleya nauki. Vol. 1. No. 2(18). P. 463467.
Vuchik V.R. (2011) Transportation for Livable Cities. Moscow: Territoriya budushchego.
