CC BY
94
УДК 94(470)"20":365
Зуев Алексей Николаевич
Костромской государственный университет [email protected]
ПРЕОДОЛЕНИЕ ЖИЛИЩНОГО КРИЗИСА В РОССИИ
В ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ И РОЛЬ ЖИЛИЩНО-СТРОИТЕЛЬНОЙ КООПЕРАЦИИ
В данной статье рассматриваются первоочередные меры советской власти по преодолению жилищного кризиса в России после выхода страны из Первой мировой и Гражданской войн. Особое внимание уделено развитию жилищно-строительной кооперации в 20-е годы XX века. Автор показывает жилищные условия населения России в 1910-20-е годы XX века, прослеживает процесс формирования нормативно-правовой базы Советского государства в жилищном секторе. В статье рассмотрены принятые государством меры по поддержке жилищно-строительной кооперации и особая привилегированность и исключительность рабочего класса в политике государства, а также приведены показатели площади жилья, построенного жилищно-строительной кооперацией. Автор приходит к выводу, что жилищно-строительная кооперация в 20-е годы XX века внесла большой вклад в преодолении жилищного кризиса в стране.
Ключевые слова: декреты советской власти, законодательная база строительства, жилищно-строительные кооперативы, жилищно-арендные кооперативы, рабочие жилищно-строительные кооперативные товарищества, общегражданские кооперативные товарищества, жилищные условия.
С приходом к власти молодое советское правительство столкнулось с проблемой доступности жилья. Необходимо рассмотреть какие меры принимались Советами и союзами кооперации в 20-30-е годы ХХ века по преодоления жилищного кризиса с целью изучения исторического опыта нашего государства.
До начала Первой мировой войны рабочий класс России имел ужасные жилищные условия. Сами рабочие и их семьи ютились в казармах или коечно-каморочных квартирах. Рабочий снимал часть комнаты (угол) или сторонку - какую-либо сторону комнаты.
180 млн кв. м жилья советское правительство унаследовало от Российской империи. По итогам переписи 1912 года на одного городского жителя приходилось 6,4 кв. м. Безусловно, до прихода к власти Советов распределение жилой площади между населением отличалось крайней неравномерностью. Если богатые занимали роскошные особняки и многокомнатные квартиры, то трудовое население городов ютилось в трущобах. В коечно-каморочных квартирах и подвалах столицы проживало около 850 тыс. человек, или более 70 % всего городского населения [3, с. 30]. На каждого такого жильца приходилось в среднем 1,5 кв. м жилой площади [7, с. 8].
В годы Первой мировой войны жилищное строительство было приостановлено, так как всё государство работало на обеспечение фронта. Соответственно, по понятным причинам и во время Гражданской войны жилищного строительства не велось. Работы по ремонту ветхого жилья не проводились. Не стоит забывать и о естественном износе жилищного фонда за этот период времени.
Советское правительство понимало остроту жилищной проблемы и в октябре 1917 года стало принимать радикальные меры для решения жилищного вопроса. Декрет СНК РСФСР от 8 ноября
1917 года «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса» обеспечил только часть населения страны жильем. Экспроприация жилищного фонда богатых и зажиточных людей частично сняла жилищные проблемы рабочих и беднейших слоев населения городов страны. Однако острота проблемы оставалась прежней.
Следующим шагом стало постановление НКВД РСФСР «О жилищном моратории» от 20 ноября 1917 года, которое принуждало домовладельцев оплачивать собственные квадратные метры. Домовладельцам запрещалось производить повышение квартирной платы. От оплаты освободили фронтовиков на время войны и на три месяца после нее, а также рабочих и служащих с низким уровнем оплаты труда.
21 ноября 1917 года СНК РСФСР отменил право частной собственности на все без исключения участки, как застроенные, так и незастроенные, в пределах всех городских поселений в городах с населением свыше 10 тыс. Отмена права частной собственности также коснулась всех строений, которые вместе с находящейся под ними землей имеют стоимость или доходность свыше предела, установленного органами местной власти [12, с. 14-15].
Но на этом советская власть не остановилась и 20 августа 1918 года был принят Декрет ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах». В соответствии с декретом частная собственность на строения, стоимость которых превышала определенный, установленный местными Советами предел, конфисковалась [12, с. 833-836].
Таким образом, бывшие собственники домовладений теряли все привилегии и были обязаны платить квартирную плату за проживание наравне с другими жильцами дома.
56
Вестник КГУ ^ № 1. 2019
© Зуев А.Н., 2019
Конечно, государственная власть вынуждена была нормировать и плотность заселения жилищного фонда. Таким образом, временными правилами Наркомздрава РСФСР от 17 июля 1919 года впервые установлена санитарная норма жилой площади в размере 8,25 кв. м на одного человека [1, с. 73]. Эта норма окончательно утверждена 25 мая 1920 года декретом Совнаркома РСФСР. В последующие годы она была увеличена до 9 кв. м. Однако с началом индустриализации, восстановлением и запуском стоящих в годы войны заводов приток людей в города значительно увеличился и острота жилищного вопроса возросла. Понимая сложившуюся ситуацию, государство сокращает санитарные нормы до 5,8 кв. м.
Несмотря ни на что, принятые органами советской власти меры в 1917-1920 годах давали положительные результаты. В столице более 500 тыс. человек были переселены из каморок и подвалов в комфортные жилищные помещения.
С окончанием Гражданской войны советское правительство приступило к реализации новых задач жилищного строительства. 23 мая 1921 года выходит декрет СНК РСФСР «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ», который определял, что единственным органом заведования и распределения жилищного фонда являются жилищные подотделы коммунотделов.
Соответствующим ведомствам ставилась задача разработать положение об управлении домами. В этом положении определялась ответственность домовых управлений за сохранность помещений, с предоставлением достаточных прав и возможностей осуществлять возложенные на них задачи. Население домов принимало участие в контроле над управлениями на основе заинтересованности населения в сохранении жилища, премирования старательности в этом отношении. Соответствующие ведомства обязывались в месячный срок разработать положение об ответственности съемщиков квартир и комнат за небрежное содержание и порчу по их вине жилищ. Поручалось разработать положения о возможных формах жилищного кооперирования.
Жилищные подотделы обязывались строжайшим образом следить за тем, чтобы выселение граждан допускалось лишь в случаях острой общественной необходимости с соблюдением всех гарантий для выселяемых, указанных в декрете СНК РСФСР от 25 мая 1920 года «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» [14, с. 494-495].
Декрет СНК «О государственной общеплановой комиссии» от 28 февраля 1921 года заложил фундамент политики централизации управления строительством [10, т. 1, с. 199].
После перехода государства к НЭПу принимается декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 года
«Об управлении домами», который решает вопрос управления жилым фондом. Впервые управление жилым фондом приобретает известную законную форму [14, с. 707-709]. Жители муниципализированных домов избирали на один год заведующего домами и привлекались к возмещению расходов на содержание жилищ. Жилищное хозяйство было переведено на самоокупаемость [5, с. 10].
Кооперативное жилищное строительство сыграло одну из главных ролей в преодолении жилищного кризиса. Декрет СНК РСФСР от 8 августа 1921 года «Об управлении домами» гарантировал гражданам, вступившим в жилищно-строительный кооператив, право невыселения и беспрепятственного пользования жильем в пределах жилищных норм, установленных Наркоматом здравоохранения. Если жилая площадь превышала установленные нормой потребности в жилье застройщиков и их семей, то она могла быть сдана внаем, но не свыше 70 % всей площади, а в остальной части жилья - площадь находилась в распоряжении коммунальных отделов [14, с. 494-495].
14 ноября 1921 года утверждена инструкция губернским и городским комотделам «О порядке отвода и сдачи жилищных помещений», в которой определялось, что коллективы жильцов освобождаются от излишних стеснений и регламентаций. В соответствии с этим документом, а также «Положением об управлении домами» от 8 августа 1921 года жильцы пользовались определенной самостоятельностью в осуществлении жилищных прав, однако контроль за правильным и достаточным использованием жилой площади сохранялся [11, с. 49].
Следующим шагом явилось создание в ноябре 1921 года Госстроя при Высшем совете народного хозяйства (ВСНХ). Большое значение ЦК ВКП(б) и СНК СССР в эти годы уделяли делу постройки рабочих жилищ. Ставилась задача создать постоянный фонд рабочего жилищного строительства, Госплану рекомендовалось учесть перспективы жилстроительства с тем, чтобы оно соответствовало плану восстановления промышленности по крупнейшим промышленным центрам и районам, отмечалась необходимость усилить жилищно-коо-перативное строительство, поощрять частных застройщиков.
В апреле 1922 года была введена квартирная плата. Она взималась в зависимости от имущественного и социального положения квартиросъемщиков.
Особо значимым в развитии кооперативного строительства стало постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 16 мая 1924 года «О содействии кооперативному строительству рабочих жилищ». Постановлением предусматривался целый ряд льгот для рабочих жилищно-строительных кооперативов, причем их характер соответствовал потребностям и возможностям того времени.
Вестник КГУ^ № 1. 2019
57
Так, в целях финансовой поддержки кооперативного жилищного строительства жилая площадь в городах, которая была занята нетрудовыми элементами (бывшими буржуа), облагалась налогом [9].
Размер этого налога определялся местными Советами, но не мог быть выше 10 рублей с квартирной сажени в месяц. Из полученных средств местные Советы выдавали льготные долгосрочные ссуды на нужды кооперативного строительства для рабочих. В этих же целях была установлена надбавка к подоходно-поимущественному налогу. Соответствующие решения СНК СССР разрешали на кооперативное строительство употреблять часть прибылей государственных, промышленных, торговых предприятий общесоюзного, республиканского и местного значения.
Постановление от 16 мая 1924 года обязывало местные Советы предоставлять на льготных условиях землю рабочим строительным кооперативам. Рабочие жилищные кооперативы освобождались также от земельной ренты с момента отвода земельного участка до истечения 3-х лет после возведения строений. Поставка леса осуществлялась на льготных условиях, либо плата за него оформлялась как долгосрочная ссуда с освобождением ее возврата в первые годы существования кооператива. Рабочие жилищные кооперативы и их союзы освобождались от промыслового и подоходно-имущественного налога, а сделки, в которых участвовали эти кооперативные организации, - от гербового и нотариального сборов.
Льготные тарифы для жилищных кооперативов предоставлялись за провоз лесных и других материалов, частей постройки, а также оборудования [3, с. 32-33]. Постановлением от 16 мая 1924 года определено создание комитета содействия строительству рабочих жилищ при Народном комитете труда СССР [9].
Документом, определяющим правовые отношения в жилищно-арендных и жилищно-строительных союзах и артелях, стало постановление ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 года «О жилищной кооперации». Оно определяло, что жилищные кооперативы организуются только на началах добровольного объединения граждан. Никто не может быть принужден к вступлению в состав кооперативного товарищества, так же как нельзя принуждать и к организации кооперативных товариществ. Также установлены виды жилищных кооперативных товариществ: жилищно-арендные (ЖАКТы), рабочие жилищно-строительные (РЖСКТы) и общегражданские кооперативные товарищества [8].
ЖАКТы создавались для улучшения жилищных условий их членов путем обеспечения надлежащего содержания и ремонта жилых помещений. Они возникали при эксплуатации муниципальных строений в случае согласия создать кооператив со стороны не менее половины лиц, проживающих
в доме, и во всяком случае при объединении не менее 10 человек. Для мелких домов разрешалось создание ЖАКТов из жильцов нескольких домов.
Членами ЖАКТов могли быть только лица, пользующиеся избирательными правами. Лица, не пользующиеся такими правами, - нэпманы и другие «бывшие» - имели право проживать в доме и пользоваться жилой площадью. Условия проживания таких лиц определял коллектив трудового населения дома [5, с. 11]. Таким образом, было разграничено понятие «члена товарищества» и просто «жильца дома», что имело не только юридическое значение, но и политическое.
Для лиц без избирательных прав возможность выдвигаться на руководящие посты в кооперативах и союзах была закрыта полностью всеми правовыми документами, определяющими членство в ЖАКТах и ЖСКа, их производственно-хозяйственную деятельность.
Если ЖАКТы преимущественно концентрировали свои усилия на восстановлении и ремонте жилищного фонда и решали задачи управления восстановленным жильем, то ЖСК создавались для строительства нового жилья. Однако в отдельных случаях они занимались и восстановлением разрушенных зданий или завершением строительства незаконченных жилищных строений.
Регламент создания рабочих жилищно-строительных кооперативов в 20-е годы ХХ века имел пролетарскую направленность, которая пронизывала все правовые акты тех лет. В РЖСКа набирались только из рабочих и служащих - государственных и приравненных к ним предприятий и учреждений, инвалидов труда и войны, которые до инвалидности работали рабочими и служащими в указанных организациях. Общегражданские ЖСК и товарищества, имевшие те же цели, что и РЖСКТ, отличались от последних двумя особенностями. Первая особенность состояла в том, что членами их могли быть все граждане, достигшие 18-летнего возраста и не лишенные по суду гражданских и имущественных прав. Вторая заключалась в том, что они не пользовались льготами, предусмотренными постановлением ЦИК и СНК СССР от 16 мая 1924 года «О содействии кооперативному строительству рабочих жилищ».
Все три вида кооперативных товариществ могли объединяться в союзы, начиная с районного и вплоть до масштабов союзной республики. Правом избирать и быть избранным в органы управления и контроля союзов всех степеней пользовались только лица, обладающие избирательными правами.
Постановление СНК СССР «О жилищной кооперации» от 19 августа 1924 года определило основной формой управления муниципализированным жилищным хозяйством жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы). Они обязаны были восстанавливать хозяйство арендуемых
домов, содержать их в надлежащем техническом состоянии и удовлетворять членов товарищества жилой площадью.
Новое жилищное строительство осуществлялось жилищно-строительными кооперативными товариществами (ЖСКТ) на государственные и привлеченные средства населения - ЖСКТ [3, с. 35].
Созданная Советами в начале 1920-х годов нормативно-правовая база стала серьезным фундаментом в решении жилищного вопроса населения страны. К тому же сама власть вносила неоспоримый вклад в решение жилищного вопроса. Например, Московский совет израсходовал на новое жилищное строительство в 1922 году 2 млн руб., в 1923 году - 3 млн руб., в 1925 году - 15 млн руб. В последующие годы сумма вложений достигла 40 млн руб. [6]. Результатом масштабного строительства явились не только новые дома, но и целые кварталы и даже населенные пункты, например: Усачевка, Дубровка, поселок имени 1905 года, при заводе АМО и «Красном богатыре» возникли новые рабочие кварталы. Новые жилые дома и отремонтированный жилой фонд в лучшую сторону изменили облик прежних рабочих окраин [4, с. 104].
Ежегодно число кооперативов росло. К 1928 году по всему СССР было создано 1 926 кооперативов, из числа которых 731 - уже вели строительство домов. А к 1929 году в ЖСКТ состояло 258 тыс. человек, из которых около 210 тыс. - в ЖСКТ, уже осуществлявших строительство жилья [2, с. 69].
В результате ввода в эксплуатацию новых домов, принадлежавших жилищно-строительной кооперации, а также домов, построенных за счет государственных капиталовложений и средств индивидуальных застройщиков, за период 19261928 гг. было вновь построено и восстановлено более 15 млн кв. м жилой площади против 5,4 млн кв. м за период 1923-1925 гг. [2, с. 74].
Библиографический список
1. Бронер Д.Л. Жилищный вопрос и статистика. - М.: Статистика, 1966. - 73 с.
2. Бронер Д. Л. Современные проблемы жилищного хозяйства. - М.: Высш. школа, 1961. - 264 с.
3. Гендзехадзе Е.Н. Жилищно-строительные кооперативы в городе и селе. - М.: Изд-во МГУ 1976. - 174 с.
4. Дмитриев Н.Г. Жилищный вопрос. Два мира - два подхода. - М.: Московский рабочий, 1973. - 208 с.
5. Дмитриев Н.Г., Розанцев С.Н. Справочник по жилищным вопросам. - М.: Московский рабочий, 1963. - 196 с.
6. Коломин С.М. Пути решения жилищной проблемы // Городское хозяйство Москвы. - 1970. -№ 4. - С. 12.
7. Мальков А.В. Жилище и жилищный вопрос. -М., 1919. - 27 с.
8. О жилищной кооперации: постановление ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ru.m/ wikisource.org/wiki/Постановление_ЦИК_и_СНК_ СССР_от_19.08.1924_о_жилищной_кооперации (дата обращения: 10.09.2018).
9. О содействии кооперативному строительству рабочих жилищ: декрет ЦИК и СНК СССР от 1б мая 1924 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_2029. htm (дата обращения: 10.09.2018).
10. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. - М.: Политиздат, 19б7. -Т. 1. - 784 c.
11. Сборник декретов и важнейших распоряжений по жилищному вопросу. Вып. 2. За период с октября 1920 г. - по октябрь 1921 / Народный комиссариат внутренних дел; Главное управление коммунального хозяйства. - М., 1921. - 52 с.
12. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917-1918 гг. - М.: Управление делами Совнаркома СССР, 1942. - 1483 с.
13. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1920 г. - М.: Управление делами Совнаркома СССР, 1943. - 818 с.
14. Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1921г. - М.: Управление делами Совнаркома СССР, 1944. - 1198 с.
References
1. Broner D.L. ZHilishchnyj vopros i statistika. -M.: Statistika, 19бб. - 73 s.
2. Broner D.L. Sovremennye problemy zhilishchnogo hozyajstva. - M.: Vyssh. shkola, 19б1. - 2б4 s.
3. Gendzekhadze E.N. ZHilishchno-stroitel'nye kooperativy v gorode i sele. - M.: Izd-vo MGU, 197б. - 174 s.
4. Dmitriev N.G. ZHilishchnyj vopros. Dva mira -dva podhoda. - M.: Moskovskij rabochij, 1973. - 208 s.
5. Dmitriev N.G., Rozancev S.N. Spravochnik po zhilishchnym voprosam. - M.: Moskovskij rabochij, 19б3. - 19б s.
6. Kolomin S.M. Puti resheniya zhilishchnoj problemy // Gorodskoe hozyajstvo Moskvy. - 1970. -№ 4. - S. 12.
7. Mal'kov A.V. ZHilishche i zhilishchnyj vopros. -M., 1919. - 27 s.
8. O zhilishchnoj kooperacii: postanovlenie CIK i SNK SSSR ot 19 avgusta 1924 goda [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://ru.rn/wikisource. org/wiki/Postanovlenie_CIK_i_SNK_SSSR_ ot_19.08.1924_o_zhilishchnoj_kooperacii (data obrashcheniya: 10.09.2018).
9. O sodejstvii kooperativnomu stroitel'stvu rabochih zhilishch: dekret CIK i SNK SSSR ot 1б maya 1924 goda [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_2029. htm (data obrashcheniya: 10.09.2018).
Вестник Kry^J № 1. 2019
69
10. КеБИетуа рагШ 1 ргау^^а ро Ьо7уа]81уеппуш уоргоБат. - М.: Politizdat, 1967. -Т. 1. - 784 с.
11. 8Ьогтк dekretov 1 vazhnejshih гaspoгyazhenij ро zhilishchnomu уоргоБи. Vyp. 2. 2а peгiod б окуаЬгуа 1920 g. - ро окуаЬг' 1921 / Naгodnyj komissariat уnutгennih del; Glaуnoe upгaуlenie kommunal'nogo hozyajstуa. - М., 1921. - 52 б.
12. Sobгanie ^а^шщ i гaspoгyazhenij pгaуitel'stуa za 1917-1918 gg. - М.: Upгaуlenie delami Soуnaгkoma 888Я, 1942. - 1483 б.
13. Sobгanie uzakonenij ! гaspoгyazhenij pгaуitel'stуa za 1920 g. - М.: Upгaуlenie delami Sovnarkoma 888Я, 1943. - 818 Б.
14. Sobгanie uzakonenij i rasporyazhenij pгaуitel'stуa za 1921g. - М.: Upгaуlenie delami Soуnaгkoma SSSR, 1944. - 1198 Б.
