CC BY
160
9.5. СТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В ПЕРИОД НЭПА (1921-1929 ГГ.)
Верещак Светлана Борисовна, к.ю.н. Должность: заместитель начальника отдела правового обеспечения, доцент кафедры публичного права.
Место работы: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Чувашской Республике, ФГУ ВПО «Чувашский государственный университет имени И.Н. Ульянова» E-mail: [email protected] Аннотация: В статье автор рассматривает вопросы, оказавшие влияние на процесс становления правового регулирования жилищных прав граждан в период Новой экономической политики (1921-1929 гг.), формирования отдельных правовых институтов, регламентировавших отношения, связанные с жильем, на основе анализа правовых актов и архивных источников исследуемого периода.
Ключевые слова: правовое регулирование, жилищные права, институт частной собственности, институт жилищно-кооперативной собственности, квартирная плата, жилищная политика.
FORMATION OF LEGAL REGULATION OF THE HOUSING RIGHTS OF CITIZENS IN THE NEW ECONOMIC POLICY (1921-1929)
Vsus_hchak Svetlana Boui_ovna, PhD at law. Po_ition: The deputy chief of department of legal maintenance, associate puofs__ou at Public law chair. Place of employment: Management of Federal Agency of the _tate uegi_tuation, cada_tue and cartography on the Chuva_h Republic, The Chuva_h _tate univer_ity of a name of I.N.Ulyanov. E-mail: vsus__k@mail. ru Annotation: In article the author considers the questions which have influenced process of formation of legal regulation of the housing rights of citizens in New economic policy (1921-1929), formations of the separate legal institutes regulating the relations, connected with habitation, on the basis of the analysis of legal certificates and archival sources of the investigated period.
Ksywoud_: legal regulation, the hou_ing right_, a private property in_titution, in^ute of the hou_ing-cooperative property, a rent, the hou_ing policy.
Обращение к вопросу становления правового регулирования жилищных прав граждан в период НЭПа является достаточно актуальным. Объектом внимания исследователей все чаще становятся вопросы реализации жилищной политики в советский период. При этом особый интерес представляет период проведения новой экономической политики, который имеет многие схожие черты с современным периодом развития российского общества и государства, характеризующийся существенным изменением общественных отношений и массового сознания. В современном правовом регулировании жилищных отношений можно проследить определенную преемственность способов решения жилищной проблемы периода НЭПа. Так, некоторые общие черты прослеживаются между демуниципализацией и приватизацией жилья, которая в условиях кризиса, убыточности жилищного хозяйства в постсоветский период на этапе перехода страны к рыночным отношениям, многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности способство-
вала сокращению государственного и формированию частного жилищного фонда. В деле привлечения средств населения в жилищное строительство не последнее место принадлежит индивидуальному жилищному строительству. Жилищная кооперация также воспринята современным жилищным законодательством. Согласно Жилищному кодексу РФ, для приобретения и содержания своими средствами жилого дома, а также осуществления управления многоквартирным домом предусмотрено создание жилищных кооперативов, для строительства новых и реконструкции жилых домов - жилищно-строительных кооперативов.
Все это обуславливает необходимость изучения и научного осмысления исторического опыта правового регулирования жилищных отношений и конструктивного использования его в целях совершенствования правового регулирования в жилищной сфере в современных условиях.
Процесс становления правового регулирования жилищных прав граждан в период НЭПа был обусловлен рядом причин политического, социально-
экономического и идеологического свойства. Жилищное хозяйство находилось в кризисном состоянии. Национализация, муниципализация домовладений повлекла ликвидацию частного жилищного фонда, политика перераспределения и твердого уплотнения жилищ, отмена квартирной платы, передача жилых помещений для размещения советских учреждений, т.е. для целей, не связанных с удовлетворением жилищных потребностей граждан, и советские идеологические установки о том, что в социалистическом государстве не может быть «индивидуального права», права личности - пережиток старого, с которым надо покончить, породила бесхозяйственность, отсутствие заинтересованности в обеспечении сохранности и надлежащем управлении домами, поддержании квартир в благоустроенном состоянии. Ситуация также усугублялась теми разрушениями, которые принесла гражданская война.
Основные начала советской жилищной политики были определены еще в марте 1919 г., в Программе партии, принятой VIII съездом РКП(б): улучшение жилищных условий трудящихся масс; уничтожение скученности и антисанитарности старых кварталов, уничтожение непригодных жилищ; перестройка старых, постройка новых, соответствующих новым условиям жизни рабочих масс, рациональное расселению трудящихся (Пункт 17 Программы)1. Вместе с тем, в сложившихся социально-экономических условиях задача восстановления жилых домов и строительства новых потребовала изменения подходов в решении жилищной проблемы и ее правового регулирования, вызвала необходимость возрождения института частной и жилищно-кооперативной собственности и ограничения действия института государственного обеспечения.
Декрет СНК от 8 августа 1921 г. «О пересмотре коммунальными отделами списков муниципализированных домов»2 ознаменовал возрождение института частной собственности. Индивидуальный жилищный фонд был пополнен за счет демуниципализированных домовладений. Демуниципализация проводилась с большими ограничениями, в списки, представляемые
1 Протоколы съездов и конференций ВКП(б). Восьмой съезд РКП(б) 18-23 марта 1919г. / под. ред. Ем. Ярославского. - М.: Партийное изд-во, 1933. - С.398.
2 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. - 1921. - №60. - Ст. 409.
на утверждение к демуниципализации в НКВД, включались дома незначительных размеров, деревянные, ветхие, аварийные, требующие капитального ремонта, больших затрат на восстановление, непригодные для коммунальных и общегосударственных нужд3. И наоборот, в качестве оснований для отказа в исключении домов из списка муниципализированных домов выступала пригодность дома для использования его государственными учреждениями4. Так, ГУКХ НКВД в своем письме от 13 июля 1926 г. №1336 указал ВЦИК Чувашской АССР на то, что демуниципализация домов должна осуществляться, исходя из коммунальных потребностей, а равно возможности осуществить хозяйственное попечение о домах. Ввиду чего возвращенные дома по демуниципализации должны быть их бывшими владельцами восстановлены полностью в годичный срок5. Наиболее ценная часть муниципализированных домов была оставлена в руках государства.
Другой особенностью демуниципализации выступал ее классовый характер. Так, в постановлении помощника прокурора по общему надзору ЧАССР от 3 декабря 1926 г., вынесенному по жалобе А. Егорова на неправильную муниципализацию домов, в качестве одного из оснований, в соответствии с которым жалоба признана необоснованной, названа его принадлежность ранее к крупным землевладельцам6.
Декретом СНК от 8 августа 1921 г. «О предоставлении собственникам немуниципализированных строений права возмездного отчуждения недвижимого имущества»7 было разрешено отчуждение немуниципали-зированных строений их собственниками, при условии, что в руках одного лица сосредоточивалось не более одного владения.
Частная собственность на землю являлась неприемлемой для советского государства, что выступало одним из факторов, сдерживавших жилищное строительство. Ведение строительства недвижимости объективно ставило вопрос о правах застройщика на такой земельный участок. В целях решения данной проблемы Декретом СНК от 8 августа 1921 г. «О предоставлении кооперативным объединениям и отдельным гражданам права застройки городских участков»8 был введен институт застройки. При этом прослеживается некоторая преемственность дореволюционного законодательства в советском праве, содержание которого было изменено под воздействием новой идеологии. Кооперативным объединениям и отдельным гражданам было разрешено осуществлять застройку городских участков, которые не могли быть в ближайшее время застроены средствами местных исполнительных комитетов. Гарантировалось невыселение и беспрепятственное пользование жильем как самими застройщиками, так и членами их семей, допускалась возможность сдачи внаем на определенный срок жилой площади, превышающей личную потребность застройщиков и их семей, но не свыше 70%. Право част-
3 Российское государственное учреждение «Государственный исторический архив Чувашской Республики» (далее - РГУ ГИА ЧР). Выписки из протоколов заседаний президиума ЦИК о муниципализации и демуниципализации домов и материалы к протоколам. Ф. 202, оп. 1, д. 198, л. 225, 88-88об.
4 РГУ ГИА ЧР. Дело о муниципализации, национализации и денационализации предприятий и зданий. Ф. 202, оп. 2, д. 9, л. 88
5 Там же. - л. 190-190об.
6 Там же. - л. 358.
7 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. - 1921. - №60. - Ст. 410.
8 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьян-
ского правительства. - 1921. - №60. - Ст. 408.
ной собственности на жилой дом, возведенный по договорам о праве застройки, имело ограниченный характер, поскольку земельный участок не предоставлялся в собственность. Право застройки предоставлялось на срок до 49 лет для каменных и до 20 лет для прочих строений.
С 1921 г. началось формирование правового института жилищно-кооперативной собственности. Стали появляться жилищные товарищества, основной задачей которых стало привлечение средств населения для развития жилищного строительства и ослабления жилищного кризиса. Законодательное закрепление и регулирование она получила с принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации», а также постановления ЦК РКП(б) от
17 июля 1925 г. «О жилищной кооперации», которыми были установлены основные принципы их организации и деятельности9. Жилищные кооперативы подразделялись на жилищно-арендные (ЖАКТы) и жилищностроительные кооперативные товарищества (ЖСКТ). Основной функцией ЖАКТов было использование и эксплуатация муниципализированных домовладений. ЖСКТ подразделялись на два вида: рабочие (РЖСКТ) и общегражданские (ОЖСКТ). Членами РЖСКТ могли быть только рабочие и служащие государственных, кооперативных и общественных организаций или лица, приравненные к ним (инвалиды войны и др.). Рабочие кооперативные товарищества пользовались государственной поддержкой в виде материальных и финансовых льгот. Многие кооперативы возникали за счет государственных средств ввиду недостаточности паевых средств у рабочих. В качестве одной из особенностей развития жилищно-строительной кооперации можно выделить восприятие уставными нормами ЖСКТ заложенного Конституцией РСФСР 1918 г. неравенства в правах «трудящихся» и «нетрудящихся» слоев населения. Так, в пункте 13 Устава Чебоксарского №1 рабочего жилищностроительного кооперативного товарищества было установлено, что «члены товарищества, утратившие избирательные права в советы, выбывают из состава товарищества с утратой права на занимаемое ими помещение»10.
В целях привлечения в жилищное строительство частного капитала в состав ОЖСКТ принимались все граждане (кустари, ремесленники, мелкая буржуазия, лица свободных профессий и др.), а также юридические лица, организации и предприятия. ОЖСКТ не пользовались государственными льготами. Такие кооперативы широкого развития не получили, в то время как РЖСКТ к апрелю 1925 г. уже насчитывали до 800 кооперативов11.
Формирование и развитие новых имущественных отношений требовало совершенствования и формы правовых актов. В результате активизировалась работа по разработке кодексов. В литературе живо обсуждался вопрос о возможности разработки и принятия Жилищного кодекса РСФСР1 . 31 октября 1922 г. был
9 Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам 1917-1967гг.: в 5 т. Т. 1. - М.: Изд-во полит. лит-ры, 1967. - С. 494496.
10 РГУ ГИА ЧР. Устав и протоколы заседаний правления 1-го Чебоксарского жилищно-строительного товарищества, отчетный доклад Комиссии по режиму экономии при ОК ВКП (б) за период с
17 мая по 1 августа 1926 г. и сведения о доходности крестьянского хозяйства по ЧАССР за 1925-1926 гг. Ф. 202, оп. 2, д. 265, л. 53-53об.
11 Прокопченко И.П. Жилищное и жилищно-строительное законодательство. - М.: Стройиздат, 1986. - С. 66.
12 Советское гражданское право. Советское семейное право. Библиография. 1917-1960. - М.: Юрид. лит., 1962. - С. 403-404.
принят Гражданский кодекс РСФСР, в разделе «Вещное право» которого содержались нормы, регламентировавшие право собственности13. Были определены формы собственности: государственная (национализированная и муниципализированная), кооперативная, частная. Статьей 54 кодекса к предметам частной собственности были отнесены немуниципализированные строения. Собственнику, согласно статье 59 кодекса, предоставлялось право отыскивать свое имущество из чужого незаконного владения и требовать от недобросовестного владельца возвращения или возмещения всех доходов, которые он извлек и должен был извлечь за все время владения. В то же время примечанием первым к этой статье определялось, что бывшие собственники, имущество которых было экспроприировано на основании революционного права или вообще перешло во владение трудящихся до 22 мая 1922 г., не имели права требовать возвращения этого имущества. Более того, национализированные и муниципализированные строения признавались изъятыми из частного оборота (статья 22). В кодексе был также закреплен специальный термин «обладание», означавший, что предмет, находившийся в частной собственности, не мог вливаться в гражданский оборот, его нельзя было продать или купить. Кодекс не содержал понятий «право на жилище» и самого понятия «жилище», но в то же время законодателем использовались смежные с ним понятия «жилые строения», «жилые помещения», «жилая площадь», «жилье», «владение».
В кодексе нашли отражение правовые институты имущественного найма, купли-продажи, застройки и др. Земельный участок, предоставленный на праве застройки, не поступал в собственность, однако само право застройки могло быть отчуждено либо обременено залогом.
Все это свидетельствовало о том, что возрождение института частной собственности имело ограниченный характер.
Декретом СНК от 20 апреля 1922 г. «О плате за пользование жилыми помещениями»14 была введена квартирная плата. С принятием в последующем Декрета ВЦИК и СНК от 13 июня 1923 г. «Об оплате жи-
^ 15
лых помещений в поселениях городского типа»15, постановления ЦИК и СНК СССР от 4 июня 1926 г. «О квартирной плате и мерах к урегулированию пользования жилищами в городских поселениях» и постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 г. «Об оплате жилых помещений в городах и рабочих поселках» 16 были сформированы новые принципы политики в области квартирной платы. Квартирная плата стала рассматриваться в качестве источника обеспечения самоокупаемости жилищного фонда, зависящего от дохода и социального положения плательщика, определяемого с учетом состояния жилища, сопровождающегося предоставлением льгот малообеспеченным слоям населения и установлением предельной ставки квартирной платы .
Основные направления деятельности в области решения жилищной проблемы были подытожены постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 января 1928 г. «О
13 Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917-1991 гг. - М.: Зерцало, 1997. - С. 121.
14 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. - 1922. - №30. - Ст. 481-482.
15 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. Ч.1. - 1923. - №.55 - Ст. 540.
16 Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве: в 2 т.
Т. 1 - М.: Юрид. лит., 1972. - С. 628, 634, 635
жилищной политике»17. «Новая жилищная политика» была призвана обеспечить устойчивость права на жилище и повысить бережное отношение к жилью; закрепить перераспределение площади, достигнутое путем «передела» жилищ в предыдущий период; усилить темпы строительства новых жилищ; упорядочить организацию жилищного строительства и его удешевления; способствовать максимальному накоплению средств внутри самого жилищного хозяйства, в частности за счет квартирной платы; обеспечить правильную и целесообразную постановку управления и эксплуатации жилищного фонда; укрепить кооперативное
жилищное строительство; привлечь частный капитал в
18
жилищное строительство .
Таким образом, в рассматриваемый период под воздействием принципов новой жилищной политики происходил процесс становления правового регулирования жилищных прав граждан и формирования отдельных правовых институтов, регламентировавших
отношения, связанные с жильем. Жилищное законодательство периода НЭПа было направлено на развитие правовых институтов частной и кооперативной собственности. Советское право, несмотря на отрицание преемственности в праве советскими юристами, обращалось к дореволюционной юриспруденции, измененной классовым подходом. Развитие указанных правовых институтов сопровождалось многочисленными ограничениями. В этот период неизменными оставались два постулата советской государственной политики, закрепленные в Конституции 1918 г., и воспринятые жилищным законодательством, - это неравенство в правах «трудящихся» и «нетрудящихся» слоев населения, порождавшее лишение прав отдельных лиц или групп, и приоритет государственной собственности. Развитие правовых институтов частной и кооперативной собственности способствовало изменению метода правового регулирования в жилищной сфере. Наряду с преобладавшим императивным методом правового регулирования в жилищной сфере получил ограниченное применение диспозитивный метод правового регулирования.
Список литературы:
Бессонова О.Э. Жилье: рынок и раздача. - Новосибирск: ВО Наука, 1993.
Кузовков Д. Муниципализация городских недвижимостей / Д. Кузовков // Известия жилищного совета при Московском Совете Рабочих Депутатов. - 1918. - 25 мая.
Марткович И.Б. Право на жилище и его обеспечение /И.Б. Марткович. - М., 1983.
Прокопченко И.П. Жилищное и жилищно-строительное законодательство. - М.: Стройиздат, 1986.
Протоколы съездов и конференций ВКП(б). Восьмой съезд РКП(б) 18-23 марта 1919 г. / под ред. Ем. Ярославского. - М.: Партийное издательство, 1933.
Пчелинцева Л.М. Учение о праве граждан на жилище в отечественной юридической науке: основные этапы формирования / Л.М. Пчелинцева // Жилищное право. - 2004.
- № 2.
Российское государственное учреждение «Государственный исторический архив Чувашской Республики» (далее - РГУ ГИА ЧР). Выписки из протоколов заседаний президиума ЦИК о муниципализации и демуниципализации домов и материалы к протоколам. Ф. 202, оп. 1, д. 198, 120 л.
17 Там же. - С. 630.
18 Бессонова О.Э. Жилье: рынок и раздача. - Новосибирск: ВО Наука, 1993. - С. 68, 74.
РГУ ГИА ЧР. Дело о муниципализации, национализации и денационализации предприятий и зданий. Ф. 202, оп. 2, д. 9, 419 л.
РГУ ГИА ЧР. Устав и протоколы заседаний правления 1го Чебоксарского жилищно-строительного товарищества, отчетный доклад Комиссии по режиму экономии при ОК ВКП (б) за период с 17 мая по 1 августа 1926 г. и сведения о доходности крестьянского хозяйства по ЧАССР за 19251926 гг. Ф. 202, оп. 2, д. 265, 55л.
РГУ ГИА ЧР. Характеристики жилищных условий населения по разработке переписи населения 1926 г. Ф.872, оп.9, д. 196, 87 л.
Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам 1917-1967 гг.: в 5 т. Т.1 - М.: Изд-во полит. лит-ры, 1967. - 783 с.
Седугин П.И. Право на жилище в СССР / П.И. Седугин.
- М.: Юрид. лит., 1983. - 224 с.
Literature list:
Bessonova, O. E. Habitation: the market and distribution /
0. E. Bessonova. - Novosibirsk: The Science, 1993. - 160 p.
Kuzovkov, D. Munitsipalizatsija of city immovable properties
/ D.Kuzovkov//News of housing council at the Moscow Council of Working Deputies. - 1918. - on May, 25th. - P. 1-7.Martkovich, I.B. Right and its maintenance/ I.B. Martkovich.
- М, 1983.
Prokopchenko, I.P. Housing and house-building legislation /
1.P. Prokopchenko. - М: Stroyizdat, 1986. - 432 p.
Reports of congresses and conferences of All-Union communist party of Bolsheviks. The eighth congress The Russian communist party of Bolsheviks on March, 18-23th, 1919 / under the editorship of E. Yaroslavsky. - М: Party publishing house, 1933. - 560 p.
Pchelintseva L.M. Doctrine about the right of citizens to dwelling in domestic jurisprudence: the basic stages of formation / L.M. Pchelintseva // The Housing right. - 2004. -№ 2. - P. 55-71.
State historical archive of the Chuvash Republic. Extracts from reports of ses-sions of presidium of the Central Executive Committee about municipalization and demunicipalization of houses and materials to reports. Fund 202, list 1, file 198, 120p.
State historical archive of the Chuvash Republic. File about municipalization, nationalization and denationalization of the enterprises and buildings. Fund 202, list 2, file 9, 419 p.
State historical archive of the Chuvash Republic. The charter and reports of board meetings of 1st Cheboksary house-building association, the report of the Commission on an economy effort at regional committee of All-Union communist party of Bolsheviks from May, 17th till August, 1st, 1926 and data on profitableness of a peasant economy in The Chuvash autonomous soviet socialist republic for 1925-1926. Fund 202, list 2, file 265, 55p.
State historical archive of the Chuvash Republic. Characteristics of living conditions of the population on working out of population census of 1926/ Fund 872, list 9, file 196 QSipns of party and the government on economic questions 1917-1967 : in 5 т. Т.1 - М: Publishing house of the political literature, 1967. - 783 p.
Sedugin, P. I. The Right to housing in the USSR / P.I. Sedugin. - М: Legal literatures, 1983. - 224 p.
Отзыв
на статью к.ю.н. Верещак С.Б. «Становление правового регулирования жилищных прав граждан в период НЭПа (1921-1929 гг.)
Статья посвящена достаточно актуальной и социальнозначимой теме.
В ней содержится исследование становления правового регулирования жилищных прав граждан в период НЭПа (1921-1929 гг.). Автор рассматривает основные направления развития правового регулирования в жилищной сфе-
ре: возрождение институтов частной и жилищно-
кооперативной собственности, застройки и др.
В статье отмечается, что процесс становления правового регулирования жилищных прав граждан в период НЭПа был обусловлен рядом причин политического, социальноэкономического и идеологического свойства. В их числе: проводимая муниципализация домовладений, политика улучшения жилищных условий рабочего класса за счет перераспределения и уплотнения жилищ, отмена квартирной платы, передача жилых помещений для размещения советских учреждений, отрицание «индивидуального права», признание прав личности пережитком буржуазного права. Автор приходит к выводу, что в сложившихся социально-экономических условиях, порожденных политическими причинами, задача восстановления жилых домов и строительства новых потребовала изменения подходов в решении жилищной проблемы и ее правового регулирования, вызвала необходимость возрождения института частной и жилищно-кооперативной собственности и ограничения действия института государственного обеспечения.
Интерес представляют заключения автора в итоге своего исследования. Так, например, им отмечается, что в процессе становления правового регулирования жилищных прав граждан и формирования отдельных правовых институтов, советское право, несмотря на отрицание преемственности в праве советскими юристами, обращалось к дореволюционной юриспруденции, измененной классовым подходом. Развитие указанных правовых институтов сопровождалось многочисленными ограничениями.
Статья имеет практическое и теоретическое значение. Обращение к истории развития жилищного права в рассматриваемый период представляет интерес для историко-правовой науки, поскольку обогащает данную отрасль правовых дисциплин.
Практическую значимость представляет возможность как перенять положительные моменты опыта правового регулирования жилищных отношений в период НЭПа, так и предостеречь от ошибок прошлого в наши дни.
Новизна подходов автора к изучению исследуемой темы видится в стремлении расширить материал историкоправовой дискуссии включением в нее разнообразных и обширных исторических и, в частности, архивных данных, хранящихся в Государственном историческом архиве Чувашии. Все это, несомненно, позволило глубже проанализировать пути решения жилищного вопроса и его правового регулирования в рассматриваемый период становления и развития советского государства и общества.
Статья не содержит сведений, не разрешенных для опубликования в открытой печати, и не содержит научных материалов, принадлежащих другим авторам.
На основе изложенного, представленная статья рекомендуется к опубликованию.
Заведующий кафедрой теории и истории государства и права Чебоксарского кооперативного института (филиала) автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования Центросоюза Российской Федерации «Российского университета кооперации», доктор юридических наук,
профессор Н.И.Петренко
