CC BY
535
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ КОНТЕКСТ ИСТОРИКО-ЮРИДИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА
А. Т. Карасёв, кандидат юридических наук, доцент Уральской академии
государственной службы
А.В. Савоськин, Уральский юридический институт МВД РФ
В соответствии с доктриной разделения властей особое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти’. Оба эти термина: «представительная власть» и «законодательная власть» неразрывно связаны друг с другом. Эта связь установилась сразу же после разработки принципа разделения властей (ХУПв. - конец Х1Хв.), когда идеи парламентаризма уже сформировались в известной доктрине разделения властей, где парламенту как законодательной власти отводилось особое место. Причем, уже тогда был сделан вывод о связи представительства народа с законодательной деятельностью, а закона с народным волеизъявлением избирателей2.
Несмотря на неразрывную связь этих двух терминов, они не подменяют друг друга. Категория «представительная власть» не может употребляться в отношении законодательной власти вообще, безотносительно к реализующим ее органам, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, например, при делегированном законодательстве. И наоборот, представительное учреждение не обязательно наделяется законодательной властью.
В научной литературе термин «законодательная власть» обычно располагают в скобках после термина «представительная власть», и это не случайно. Тем самым подчёркивается не только его уточняющая роль, но и сущность парламента. Представляется, что не случайно ст.94 Конституции РФ определяет Федеральное Собрание РФ вначале как представительный, а только уже потом как законодательный орган3. «Именно благодаря представительности соответствующий высший орган государства (парламент) призван реализовывать законодательную власть». Законодательную деятельность представительного органа следует рассматривать как способ реализации коллективного права народа на власть (ст.З Конституции РФ)4.
Следует отметить, что определение ветви власти вообще и представительной (законодательной) ветви власти в частности в современной российской науке, несмотря на обилие исследований представительных органов и принципа разделения властей, в объемном виде дано не было. Сам термин «ветвь» не является строго юридическим5.
Полагаем, что ветвь государственной власти обладает четырьмя качественными признаками6. Во-первых, это особая разновидность государственной власти в данном государстве. Во-вторых, ей присуща автономия, независимость, самостоятельность при осуществлении своей функции государственной власти. В-третьих, ветвь государственной власти обладает определенными организационными формами, своими органами, правовыми институтами, устанавливающими реализацию данного вида государственной власти. В-четвертых, ей присуща особая функция в управлении государством, которую не могут выполнять другие ветви власти.
В самом общем виде представительная власть - это совокупность полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям, которые объединены в специальном коллегиальном учреждении на строго определённый срок7. При этом представительная власть может осуществляться как на местном, так и на государственном уровнях. Объектом исследования в данной статье является «представительная власть», которая характеризуется тем, что полномочия делегируются народом представительному органу государства. Используемый в связке термин «законодательная власть» уточняет исследуемый объект, сужая область исследования до представительного учреждения, наделённого законодательной властью, в теории обозначаемого как парламент.
В науке конституционного права нет определенности в подходах к пониманию представительной природы, к выделению свойств, присущих представительной власти в целом и представительным учреждениям в частности. Отсутствует и единство упот-
ребляемой терминологии: представительная власть, представительная природа, представительная демократия, представительность.
Часто представительная власть называется неотъемлемым принципом (атрибутом) демократически организованной публичной власти без дальнейшего её раскрытия. В этом смысле Чиркин В.Е. специально выделяет «государственную представительную демократию»8. Он отмечает наиболее существенные признаки представительной демократии: 1) представительные органы по своему составу и характеру действий выражают интересы народа; 2) органы представительной демократии занимают решающее место в системе государственных органов; 3) представительные органы обсуждают и решают вопросы на началах подлинной коллегиальности; 4) избранные представители пользуются поддержкой избравшего их населения и уважением со стороны иных государственных органов9.
Перечисленные признаки подчеркивают особое, решающее место представительных органов в механизме государства, основанное на делегированном им праве представлять, выражать общенациональные интересы на основе их множественности.
В работах, посвященных исследованию представительной природы, можно встретить ее узкое понимание, когда понятие «представительная природа» (представительность) связывается только с качественными характеристиками состава представительного учреждения.
Представительная природа рассматриваемой власти выражается, таким образом, в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом законодательного органа. Однако еще в трудах государствоведов советского периода проводилась и обосновывалась мысль о том, что представительная природа органов власти раскрывается во всех сторонах их организации и деятельности и обеспечивается не только порядком их формирования, но и их составом, строением, взаимосвязью избирателей и представителей10.
Другие авторы вообще отказываются от принципа выборности представительного органа, называя главным признаком представительности особый набор функций государственного органа по представлению интересов народа, что дает основание утверждать, что «представительностью обладает вся государственная власть и все органы, её осуществляющие»11.
Учитывая различные подходы к проблеме представительной власти и соглашаясь с мнением некоторых авторов12, можно выделить следующие сущностные характеристики (черты), присущие представительному органу власти:
- выборность и представительство интересов народа;
- коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений;
- особый характер связи народных представителей с избирателями.
Только в совокупности все эти свойства дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующие учреждения как органы народного представительства. Отдельные перечисленные свойства привносят лишь определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти. С этим подходом не согласен Кириченко П.Н., называющий такое сочетание черт «идеальной моделью», не встречающееся в практике деятельности государств13. Автор, в принципе справедливо критикуя каждый из названных признаков, все же не дает обоснованного перечня признаков представительной власти.
Наша позиция исходит из того, что качество представительности имеет в своей основе особый порядок формирования органов публичной власти, обеспечивающий сосредоточение в них различных интересов граждан. Последнее может достигаться путем проведения всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Именно через такое свойство как выборность органы народного представительства обнаруживают свое определяющее качество - представительность14.
Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность с представительными учреждениями, способствует установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предопределяет особое место представительных органов власти среди других учреждений, их тесную связь с обществом. В результате орган народного представительства «чувствует действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства»15.
На сегодняшний день в РФ существуют всего три вида государственных органов, избираемых непосредственно населением: Государственная Дума Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов РФ, Президент РФ. Главы субъектов федерации, до недавнего времени включавшиеся некоторыми исследователями в представительную систему общества16, с декабря 2004г. наделяются полномочиями законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов по представлению Президента РФ, поэтому они утратили такой признак как выборность.
Обращает на себя внимание тот факт, что в литературе не всегда проводится различие между представительностью различных палат парламента. Например, Кириченко П.Н. считает, что «структурные элементы представительного органа в полной мере отражают представительную сущность органа в целом, так как его представительный характер экстраполируется на составные части парламента»17. Вряд ли с такой позицией можно согласиться. В случае формирования верхней палаты не населением можно говорить о представительстве субъектов федерации, территорий, но не о народном представительстве в классическом его понимании.
Другое основное свойство органов народного представительства - это их коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений. Коллегиальность по составу означает, что представительные учреждения являются собраниями депутатов, которые способствуют отражению в составе представительных органов власти социальной и демографической структуры общества18. Таким образом, в деятельности представительных учреждений (с большей или меньшей степенью адекватности реальному соотношению общественно-политических сил в государстве) представлены интересы граждан, различных социальных общностей, национальных, политических, половозрастных, профессиональных и других групп граждан. Идеальный парламент должен быть «микромоделью общества».
Коллегиальность по порядку выработки и принятия решений в значительной степени способствует выявлению, согласованию и учету разнообразных интересов граждан в деятельности органов народного представительства. Для проявления качества представительности в природе органов публичной власти «особое значение имеет не только то, как будет по существу решен тот или иной вопрос их компетенции, но и в каких формах он будет решен»19. Именно признак коллегиальности отличает представительные учреждения от иных единоличных органов власти, выбранных населением.
Представляется, что данная черта пред-
ставительной власти не в полной мере оценена современной отечественной правовой наукой. Ряд исследователей предлагает рассматривать в качестве органов народного представительства индивидуальные органы публичной власти (например, Президента РФ) прежде всего в силу их непосредственного избрания народом и выражения выборными представителями воли и интересов граждан20. Вместе с тем, Президент пытается формулировать и выражать интересы общества с помощью класса государственных чиновников, а парламент — опираясь непосредственно на негосударственные объединения (через корпус депутатов и партии).
Исследователи, не разделяющие этой позиции, в частности Гранкин Н.В., Масленникова С.В.21, полагают, что отнесение выборных должностных лиц к числу народных представителей ведет к выхолащиванию сущности категории «народное представительство», смешению функций различных органов власти, нарушению принципов государственного устройства.
Наша позиция совпадает с позицией этих и других исследователей, которые считают, что в теории и практике конституционного права не стоит допускать расширения понятия народного представительства за счет распространения лишь отдельных свойств представительных учреждений на выборный индивидуальный орган, который не обладает всеми свойствами, в совокупности дающими качество представительности. В частности, в природе этого органа не находит своего проявления такое необходимое и существенное свойство, как коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений. Поэтому, даже будучи сформированным в результате выборов, индивидуальный по своей природе орган власти, действующий в единоличном порядке, не становится органом народного представительства22.
Особый характер связи народных представителей с избирателями в совокупности с другими названными свойствами также составляет качество представительности органов публичной власти.
Для правильного понимания этого признака представительной власти важно иметь в виду, что представительство в публичном праве реализуется в своеобразной форме23. Институт представительства (в том числе исторически) больше известен частному праву, где связь между субъектами основана на прямом поручении и им ограничена. Представитель действует от имени доверителя только в тех отношениях и формах, на
которые прямо уполномочен доверителем. Действия представителя за установленными рамками являются основанием для признания таких действий неправомерными и не порождают правовых последствий.
К модели гражданско-правового представительства наиболее близок институт императивного депутатского мандата. Его суть заключается в обязанности народного представителя при осуществлении полномочий следовать воле избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность. Депутат, прежде всего, является представителем избирателей своего избирательного округа. Для императивного мандата характерно, во-первых, обязательное выполнение депутатом наказов избирателей, во-вторых, возложение на депутатов обязанности периодически отчитываться перед избирателями о своей работе и работе представительного органа власти в целом, и, в-третьих, право избирателей отзывать депутата, ненадлежащим образом осуществляющего свои полномочия, в том числе не выполняющего наказы избирателей.
Вместе с тем, применение гражданско-правовой модели представительства исключает существование и применение свободного мандата, который, кстати, конституирован в большинстве парламентских стран.
Представительство в сфере публичных отношений обладает следующей спецификой. Представитель действует от имени всего народа. Отношения представительства не носят при этом личного, доверительного характера. Эти отношения основаны на передаче представителю полномочий действовать во всех сферах общественных отношений от имени и в интересах народа. Примером таких интересов может служить ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность государственных органов. Таким образом, конституционная норма, а не поручения избирателей, определяет содержание деятельности народного представителя.
Отсутствие конституционно закрепленной императивной связи между парламентарием и избирателем, т.о. не является основанием для признания парламента квазипредставительным24.
Свободный депутатский мандат заключается в том, что депутат в своей деятельности не связан волей избирателей. Он является представителем всего народа (нации) и при осуществлении полномочий руководствуется лишь законом и своей совестью.
Взаимоотношения между народными представителями и избирателями, как правило, не характеризуются такими институтами как наказы, отчеты, отзыв. Конституционная ответственность депутата проявляется только в возможности граждан не переизбрать его на новый срок полномочий.
Для любого вида депутатского мандата очень важно наличие гарантий депутатской деятельности, в том числе специальных гарантий, то есть гарантий против возможных препятствий на пути депутатской деятельности, против нарушения депутатских, а также личных прав и свобод. Институт гарантий существует, с одной стороны, для обеспечения прав депутата, а с другой, - для наиболее эффективного осуществления депутатом своих полномочий. Группы гарантий, выделяемые в науке конституционного права, весьма различны, но, на наш взгляд, наряду с другими, они обязательно должны включать юридические гарантии, в том числе депутатскую неприкосновенность, поскольку именно эта разновидность юридических гарантий обеспечивает зависимость депутата от представительного органа и независимость от других органов власти государства.
В качестве отдельной, четвертой, черты представительной ветви власти можно выделить её системность25. Представительная власть представляет собой систему представительных органов на местном, региональном и федеральном уровнях. Для системы представительных органов власти характерны, в отличие от системы исполнительной власти, слабые внутрисистемные связи. Вместе с тем, на наличие признака системности указывают: особый источник власти (народ), общие принципы формирования и деятельности. К числу таких признаков относится и единая компетенция (исключительное право законотворчества, принятия бюджета, контрольные полномочия), которая разделена по территориальному признаку (федеральная, субъектов РФ, местная). Следовательно, любой представительный орган, существующий в РФ, входит, в силу отмеченных выше особенностей, в систему представительных органов.
Необходимо учитывать, что такие признаки как выборность, коллегиальность и особый характер связи народных представителей с избирателями характерны любому представительному органу. Однако, особенность деятельности таких органов власти на региональном и федеральном уровнях заключается в том, что они должны реализовывать законодательную власть26.
Положение о том, что только выборные органы могут говорить государственным законодательным языком, точно определяет природу и предназначение представительного органа, подчеркивая его отличие от исполнительного органа, который призван проводить требования закона в практическую деятельность через индивидуальные акты.
1 Кулаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей. // Законодательство и экономика. 2004 г. № 8. С. 3.
2 Котелевская И.В. Современный парламент. // Государство и право. 1997. Ха 3. С. 12.
3 Хотя единства мнений по приоритету одного из этих двух терминов нет и в самой Конституции РФ. В ст.66, 104 Конституции РФ, упоминающих представительные органы субъекта федерации, термин представительная власть располагается в скобках после термина законодательная власть. Другим аналогичным примером может служить ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
4 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации! М., 2001. С.13.
3 Пожалуй единегвенным исключением является исследование, проведенное группой авторов в работе « Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика» / Под общ. ред. Кулакова О.Н. М, 2005. С. 24—28.
6 Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Под ред. Хаманевой Н.Ю. М, 2003.
7 Российская юридическая энциклопедия. / Под. ред. Сухарева А.Я. М. 1999 г. С. 771. '
8 Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 249.
9 Там же. С 250-251.
10 Барабашев Г.В. Верховный Совет СССР // Знание. Сер. Государство и право. 1980. X» 5. С. 9
" Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Дисс. канд. юр. наук .М., 2005. С. 17.
12 Масленникова С.В. Народное представительство и пра-
ва граждан в Российской Федерации. М., 2001. С.14.
13 Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Дисс. канд. юр. наук: М., 2005. С. 20-21.
14 Котелевская И.В. Современный парламент. // Государство и право. 1997. Ха 3. С. 9.
15 Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе государственных установлений. // Конституционное государство. Сб. статей. СПб., 1905. С. 182.
16 Вопросы теории и практики публичной власти: Коллективная монография. Екатеринбург, 2005. С. 123.
17 Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Дисс. канд. юр. наук: М., 2005. С. 19.
18 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. с.15.
19 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 14.
20 См. например: Вопросы теории и практики публичной власти: Коллективная монография. Екатеринбург, 2005. С. 123.; Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Дисс. канд. юр. наук М., 2005. С. 18; Шевцов B.C. Разделение властей в РФ. Разделение властей «по горизонтали». Часть первая. М., 2004. С. 180.
21 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С. 15.; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.
22 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001. С.14; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 23-25.
23 Разницу между частноправовым и публичным представительством подчеркивал ещё Чичерин Б.Н. «О народном представительстве». С. 135.
24 Особенностью советской правовой науки являлось то, что она не признавала свободный депутатский мандат в качестве элемента представительной природы органа власти, оставляя только один вид депутатского мандата - императивный.
25 Данный признак в частности выделяет Кулаков О.Н. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. / Под общ. ред. Кулакова О.Н. М, 2005 г. С. 24.
26 Термин «законодательная власть» рассматривается с позиции теории разделения властей.
