CC BY
204
УДК 34 ББК 67
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ПРИРОДА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: СОВРЕМЕННЫЙ КОНТЕКСТ
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЧЕРВОНЮК,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс;
муниципальное право E-mail: v.chervonyuk@yandex.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представительный характер законодательной власти — это ее конституирующий, сущностный компонент; факт непосредственной делегации «собственником» власти — народом законодательных полномочий государственной институции наделяет последнюю высшей степенью представительности и легитимности. Постулируемая как неотъемлемое свойство законодательной власти, представительность, тем не менее, остается не обеспеченная эффективными конституционными механизмами, вследствие чего и закон как основной «продукт» законодательной деятельности нередко оказывается социально дефектным. В современных условиях представительность законодательной власти предопределена воспринятыми конституционной практикой типами (моделями) партийной и избирательной систем, качественным составом парламента, его демократическим устройством, использованием в законодательствовании современных технологий согласования интересов.
Ключевые слова: законодательная власть, представительная власть, представительное правление, парламент как институциональная часть законодательной власти, парламент как институт общенационального представительства, «близость» к первоисточнику власти (высшая степень легитимности) как доминантное свойство представительности парламента, концепция «ослабления парламента и «всесильности» исполнительной власти, делегирование народом полномочий на законо-дательствование, представительность как титульное свойство парламента, представительность как способ формирования парламента, его организации и деятельности, организация представительства в парламенте, представительный (социально адекватный) закон.
Annotation. The representative nature of the legislature — is its constitutive, essential component; the fact of the «owne» of power (the population) direct delegation of the state legislative power gives the highest degree of representativeness and legitimacy to the legislature. However, the postulated representation as the inherent attribute of the legislature is still not provided with effective constitutional procedure, whereby the law as the main «product» of legislative activity is often socially defective. The representativeness of the legislature in modern conditions is predetermined by: the types (models) of the party and electoral systems, which are perceived by constitutional practice; the qualitative structure of the Parliament, its democratic system; the usage of modern technologies of the interests reconciliation in the statute-making process.
Keywords: legislature, representative power, representative government, parliament as an institutional part of the legislature, Parliament as an institution of national representation, «closeness» to source of power (the highest degree of legitimacy) as the dominant feature of representativeness of Parliament, the concept of «weakening of parliament» and «omnipotence» of executive power, delegation of statute-making power by population, representativeness of parliament as title property, representativeness as a way of formation of parliament, its organization and activity, organization of parliamentary representation, representative (socially adequate) law.
В доктрине и практике конституционализма проблема представительной природы законодательной власти занимает чрезвычайно важное значение, обусловленное тем обстоятельством, что юридическая природа публичного представительства напрямую связана с формированием публичной воли1. Без преувеличения можно сказать, что в системе разделения
властей законодательный орган власти обособляется не только специфичностью объективно «предписанной» ему функции законодательствования, направленной на конструирование единого, органически сплоченного и рационально управляемого правового пространства, но присущей только ему представительной природой; вследствие этого в конституцион-
ном механизме системе властей общенациональные легислатуры обладают наиболее высоким уровнем легитимности.
Таким образом, парламент как общенациональный орган законодательной власти наделен особым качеством, который выделяет его в системе всех высших органов государства. Объяснение этому следует искать не только в объективно присущей специализации осуществляемых ею (публичной властью) форм деятельности, но главным образом в природе этой власти, характере ее происхождения и в силу этого заданной конструкции. Очевидно, что вследствие своего предназначения публичная власть обособляется от гражданского общества, находясь на определенном «удалении» от него. Понятно, что такое «удаление» все же имеет свои пределы. В идеале публичная власть учреждается для того, чтобы представлять общие интересы, обеспечивать их реализацию и правовую охрану от всевозможных неправомерных притязаний. «Служение» общему интересу указывает на то, что публичной власти по самой своей природе имманентно свойство представительности. Однако вопрос о том, какие из институций наделены этим качеством, в силу каких обстоятельств свойство представительности должно быть присуще именно им и пр., в значительной мере остается открытым. Между тем от решения данного вопроса в прямой связи находится решение таких кардинальных проблем, как устройство высшей публичной власти, определение форм взаимоотношений между различными ее органами и учреждениями, установление способов их формирования, принципов организации и деятельности и др.
Представительный характер законодательной власти проистекает из народного суверенитета — одной из фундаментальных основ современного конституционного строя, реализуется как непосредственно самим сувереном, так и в опосредованной форме через институты представительной демократии, среди которых главное место отводится парламенту — общенациональному законодательному органу государственной власти. Гипотетически можно предположить, что представленный в законе интерес находится в прямой зависимости от организации представительства в парламенте или, иначе говоря, представительная природа парламента имеет принципиальное значение для такой совместимости2. Даже усиленная формами прямого народовластия (референдум, свободные выборы и др.) представительная власть остается базовой формой реализации народного суверенитета, а в силу этого — важнейшей конституционно-правовой формой общенационального представительства.
В современной западной политологической литературе существует весьма скептическое отношение к
теории народного представительства. С точки зрения М. Дюверже, «классическая теория представительства больше не соответствует действительности — если предположить, что она вообще когда-либо ей соответствовала, а не была искусной уловкой с целью превратить национальный суверенитет в официально провозглашенный суверенитет парламентский»3.
Рассматривая существующую в стране систему партий обычно как производное от структуры ее общественного мнения, М. Дюверже, старательно избегает употреблять термин «интересы», используя слово общественное мнение. Но это не равнозначны понятия. Боле того, в идеале партии должны выражать не общественное мнение, а интересы представляемых им социальных групп населения. Именно на этой основе формируется программа партии, разрабатывается стратегия и тактика деятельности, проводится идентификация социальная и пр.
В новейшей государствоведческой литературе достаточно распространенной является версия о все-сильности исполнительной власти и слабости власти законодательной и парламента как институциональной ее составной части. Отмечается, что важнейшая законодательная функция парламента в современных условиях серъезно эволюционировала. Парламент продолжает законодательствовать, но его деятельность уже утратила суверенный характер4. Для подтверждения подобного вывода юристы, политологи часто ссылаются на Конституцию Франции 1958 г., которая действительно на момент ее принятия существенно ограничивала возможности общенационального парламента. Однако с течением времени соотношение властных полномочий между исполнительной и законодательной властями изменялось в пользу последней. Новейшие изменения, внесенные в Конституцию Франции, сторонники «слабого» парламента этой страны не учитывают, между тем как они довольно значительные
Сформулированные выше выводы характеризуют государственный строй Франции на момент принятия ею действующей Конституции. Конституционными законами от 4 августа 1995 г., 2 октября 2000 г., 28 марта 2003 г., 23 июля 2008 г. и др. внесены поправки в Конституцию значительно усилены позиции парламента в системе власти. Прежде всего это касается усиления контрольных полномочий Парламента в отношении правительства. Конституционным законом от 23 июля 2008 года № 724 представительный характер парламента значительно усилен поправками 24.1, 25.2, 34-1.1 35.2 41,139.2 44.222 43.1 34, 1371.35. Согласно вновь введенной ст.47-2 учрежденный «Счетный суд помогает Парламенту в контроле за деятельностью Правительства»; ст. 48 Конституции в редакции Конституционного закона от 4 августа 1995 г. и ч. 3 ст. 48 в редакции Конституционного закона
от 23 июля 2008 г. № 724 устанавливают, что одна неделя заседаний из четырех резервируется первоочередно и в порядке, устанавливаемой каждой палатой, для контроля за деятельностью Правительства и оценки публичной политики. Этим же Законом в Конституцию включена статья 51-1, наделившая палаты правом в своих регламентах признавать особые права групп оппозиции и групп меньшинства (и те, и другие наделены правами парламентских групп). Согласно введенной в Конституцию ст. 51-2, каждая палата наделена правом создавать комиссии по расследованию для сбора информации. Правила их организации и функционирования определены законом, условия создания — регламентами «если оно является неотложным». Одновременно значительно расширены законодательные полномочия Парламента. Конституционными законами от 22 февраля 1996 г. № 138, от 28 марта 2003 г., № 276, от 1 марта 2005 г. № 205, от 23 июля 2008 г. № 724 прежняя редакция статьи 34 Конституции подвергнута существенной корректировке, значительно расширено ее содержание и соответственно законодательные права легислатуры; предусмотрено принятие Парламентом двух новых видов законов — о программировании («определяющих цели деятельности Государства») и о финансировании социального обеспечения («определяют общие условия его финансового равновесия»). Кроме того, предусмотрено, что положения данной статьи «могут быть уточнены и дополнены органическим законом». Несколько ослаблено давление Правительства в законодательном процессе. Теперь, введенной Конституционным законом от 23 июля 2008 г. № 724 в ст. 44 члены правительства как и члены парламента вправе вносить поправки, но только на заседании или в комиссии и в соответствии с условиями, установленными регламентами палат, определенных органическим законом. Новая редакция ст. 41 Конституции предусматривает, что возражение против внесения в парламент какого-либо предложения, не входящего в сферу регулирования законом может исходить не только от правительства или его премьера, но и председателя палаты.
Таким образом, конституционные новеллы демократизировали Основной закон страны, усилив представительные начала в конституционном устройстве и тем самым в определенной мере изменив конфигурацию высших органов государства в системе власти6.
Сторонники концепции «ослабления парламента» не учитывают современной роли парламентов государств Северной Европы. Все они, согласно национальным законам этих стран, в Швеции — Риксдаг ( 349 депутатов), в Норвегии — Стортинг (169 депутатов), в Дании — Фолькетинг (179 депутатов), в Исландии — Альтинг ( 63 депутата), в Финлян-
дии — Эдускунта (200 депутатов) признаны высшими законодательными органами власти. Со второй половины парламенты этих стран стали занимать главнейшее место в конституционном механизме7.
В литературе «нового» времени отмечается, что «качество представительности характеризуют лишь те органы, основными свойствами которых являются «выборность, коллегиальность, особый характер связи народных представителей с избирателями» (С.В. Масленникова); представительность законодательного органа власти квалифицируется как «обусловленная фактом выборности населением» (И.В. Гранкин); презюмируется, что данным понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей — депутатов, но и главы исполнительной власти, которые «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы» (С.А. Авакьян)8. Еще более широко рассматривается категория представительства, когда утверждается, что поскольку президент страны осуществляет представительство, он «является представительным органом государственной власти» (А.С. Автономов). Такая оценка представительности парламента представляется недостаточно точной и отражающей ее действительный конституционный смысл; представительность — это сущностная характеристика, основывающаяся на ряде базисных свойств парламента. Именно это обстоятельство выделяет парламент как выборное конституционное учреждение от иных конституционных органов, которые также формируются путем выборов.
Выборность действительно является одной из важных и обязательных квалификаций, указывающих на признаки представительности публичной институции. В то же время сама по себе данная квалификация еще не может служить основанием для оценки органа как представительного. Так, глава государства, главы муниципальных образований, в большинстве федеративных государств — губернаторы, в ряде зарубежных стран судьи, а в отдельных из них — и премьер-министр (Израиль) наделяются полномочиями в порядке выборов; в США даже местные атторнеи (прокуроры) нередко избираются населением по спискам политических партий и играют особую политическую роль в американском обществе9. Вместе с тем вряд ли было бы уместно квалифицировать отмеченные органы в качестве представительных. В свою очередь невыборный способ формирования может применяться и при формировании подлинно представительных органов власти. Так, верхние палаты парламентов в некоторых странах могут формироваться путем назначения (часть сената итальянского, французского парламентов, все 12 членов Федерального сената парламента Арген-
тинской Республики), кооптации (Бундесрат в ФРГ), т.е. способами, характерными для формирования исполнительных органов власти10.
Точно так же обстоит дело с коллегиальностью. К примеру, коллегиальность в работе характерна всем без исключения правительствам; суды определенных уровней (все конституционные суды, суды общей юрисдикции, рассматривающие дела в порядке апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, высшие суды) также рассматривают дела и принимают решения коллегиально. Что касается особой связи избирателей с представительным органом, то можно обратить внимание на то обстоятельство, что прямые контакты избирателей с другими властными институтами все же имеют место. Так, главы государств в режиме «онлайн» проводят встречи с гражданами, отвечают на поставленные ими вопросы, выступают перед ними с заявлениями и пр.; это же характерно и для других выборных должностных лиц. В отдельных странах местная полиция регулярно отчитывается перед населением, а в Российской Федерации на всех уровнях перед представительными органами власти. Кроме того, выборные должностные лица определенного уровня (например, в Российской Федерации — главы муниципальных образований), равно как и депутаты, могут в определенном законом порядке быть отозваны избирателями; в Японии один раз на референдуме избиратели выражают свою позицию («за» или «против») в отношении судей Верховного суда страны. Негативная оценка одновременно означает досрочное (до достижения 70-летнего возраста) сложение полномочий.
Таким образом, каждый из отмеченных признаков в той или иной мере специфичен в организации и функционировании различных органов государства, а не только представительных. Вместе с тем вывод о том, что «все органы публичной власти могут называться представительными»11 вряд ли можно считать истинным. Очевидно, что получивший в результате выборов «авторитет всеобщности» (Ю.А. Тихомиров), и представленный единоличным лицом выборный орган власти, качества представительности, в том смысле как это характерно для представительных органов власти, не приобретает.
Представительная природа общенационального органа законодательной власти, несомненно, выражается в осуществляемых им функциях. В истории конституционных учений и в современном государ-ствоведении к данной проблеме сформировалось неоднозначное понимание.
Так, известный толкователь английской конституции У Беджгот считал, что основная функция Палаты общин Англии вовсе не законодательная работа: таковой в его глазах является функция избирательная», — т.е. выделение из среды парламента
министров. Далее следуют: функция выражающая, т.е. выражение мыслей народа относительно всех всплывающих на политическом горизонте вопросов функция учительская — политическое и общественное воспитание нации; функция осведомляющая — соответствует средневековой обязанности известных лиц и корпораций доводить обо всем происходящем в стране до сведения монарха. И лишь на пятом месте У. Беджгот помещает функцию законодатель-ная12. Крупный германский юрист конца XIX -начала XX вв. П. Лабанд, различал установление содержания закона и законодательную санкцию; парламент участвует лишь в первом,- но это не есть еще законодательная власть: здесь деятельность народного представительства, по существу, не отличается от деятельности какой-нибудь подготовительной редакционной комиссии. Лишь санкция монарха сообщает выработанному законопроекту обязательную силу, лишь она обращает этот законопроект в закон13.
В современной науке конституционного права по данному вопросу нет определенности. В частности, отмечается, что «представительная природа законодательной власти... охватывает и характеризует адекватность и полноту отражения в составе депутатов законодательного органа власти и в практике его законодательствования потребностей, интересов и воли граждан (избирателей) соответствующего государства или государственного образования. . Представительная природа законодательной власти, выражается, таким образом, в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом законодательного органа»14.
Очевидно, что при таком подходе представительная природа законодательного органа власти связывается только с качественными характеристиками состава представительного учреждения, что сужает его содержание.
Указывая на функции британского парламента, зарубежные и отечественные государствоведы главной считают контроль над исполнительной властью15. Но ведь контрольную функцию парламент осуществляет именно в силу того, что он является общенациональным представительным органом власти. Примечательно, что упомянутые выше авторы говорят о «парламентском верховенстве», суверенной законодательной власти», «отсутствии конкурирующей власти».
Морис Ориу, анализируя проблему функций госорганов, особо подчеркивал, что каждая из ветвей публичной власти имеет как основные, так и вспомогательные, или акцессорные функции16.
Современные немецкие государствоведы выделяют пять функций, присущих парламенту: зако-нодательствование; формирование других органов;
политическое волеобразование и контроль над правительством; представительство нации. Следовательно, «функция представительства» поставлена на последнее место17. Вместе с тем центральное место в функционировании парламента немецкие ученые отводят формированию государственной воли, объясняя это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов государственной власти федерации за престиж и влияние в обществе18. Однако, очевидно, что как достижение этой главной задачи, так и осуществление каждой из перечисленных функций невозможно без утверждения представительного по своей природе парламента. Именно данное обстоятельство позволяет парламенту обладать в системе публичной власти наивысшей степенью легитимности и, вследствие этого, по праву формировать государственную волю в соответствии с действительными интересами и ценностями носителя власти.
С рассматриваемых позиций при оценке представительной природы законодательной власти проблема хотя и не должна сводится исключительно к соотношению представительной и законодательной функций парламента, но тем не менее, именно данный аспект высвечивает самую суть проблемы. В этой связи выделение представительной функции в одном ряду с другими, как представляется, не позволяет правильно уяснить ее природу, а вместе с этим и представительную природу парламента19. Очевидно, что выделение в одном ряду таких функций парламента, как законодательная, представительная, контрольная, призвано лишь оттенить титульные характеристики парламента, не ранжируя сами эти функции. Вместе с тем расположение представительной функции в одном ряду с другими функциями не позволяет понять ее действительный конституционный смысл. При таком подходе представительность рассматривается в качестве однопорядковой иным функциям законодательного органа — контрольной, финансово-бюджетной, между тем как эти и иные функции производны, вторичны по отношению к ней. Между тем как правом законодательствовать, контролировать исполнительную власть, осуществлять финансовые, отчасти и судебные полномочия орган законодательной власти наделяется в силу того, что он выступает единственным представительным общенациональным органом власти, обеспечивающим выражение общих (согласованных) интересов и общей воли населения (совокупной массы граждан) как первоисточника власти. Иное понимание законодательного органа означало бы, что он мало чем отличается от конституционных учреждений, наделенных правом осуществлять делегированное законодательство20. Представительный характер — это именно то конституционно обусловленное свойство, что выделяет законодательный орган среди других
высших государственных институтов власти, придает ему особые свойства, а принимаемым им актам освященную верховной властью (волей первоисточника власти) высшую юридическую силу21.
Иногда представительная функция относится к числу функций «второго эшелона22. Случается и так, что представительная функция оказывается «забытой» в числе других. К примеру, предлагается различать учредительную, контрольную и кадровую функции парламента23.
По мнению Ж.И. Овсепян, «по классическим меркам парламент выполняет две основные функции — законодательную и контрольную», и «отсутствие общей формулы о парламенте как органе не только законодательной, но и контрольной власти не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий»24. Заметим все же, что в этой самой конституционной формуле (ст. 94 Конституции РФ) есть указание на «представительный и законодательный» характер Федерального Собрания. В большинстве работ традиционно выделяются три функции парламентов — представительная, законодательная и контрольная, при том, что, авторы этих работ расходятся и по вопросу о значимости этих функций: одни исходят из первостепенной значимости законодательной функции, другие — контрольной, третьи — представительной25. Получается так, если исходить из логики указанных авторов, что статус той или иной функции является лишь усмотрением автора, с чем трудно согласиться.
В этой же связи нередко оценка представительной функции парламента предлагается весьма специфичной. Так, в частности, отмечается, что представительная функция парламента выражается в том, что «парламентарии представляют интересы граждан, проживающих на соответствующей территории, отражая тем самым мнение большинства той или иной общности людей»26. Но если ограничиться только этой оценкой представительности, то тогда парламент поставлен в один ряд с многими институтами гражданского общества — политическими партиями, общественными палатами и пр.
С учетом отмеченного необходимо различать (не противопоставлять) такие характеристики парламента, как «законодательная власть» и «представительная власть». Верно то, что эти характеристики «не подменяют друг друга». Однако аргументация этого довода не представляется убедительной. Утверждение о том, что «категория «представительная власть» не может употребляться в отношении законодательной власти вообще, безотносительно к реализующим ее органам, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, например, делегированное законодательство... а представитель-
ное учреждение не обязательно наделяется законодательной властью»27, не раскрывает действительного смысла каждой из этих характеристик. Содержание представительной компетенции обусловлено тем, что данная функция парламента не должна так или иначе противопоставляться его законотворческой функции, более правильным является рассмотрение представительной функции как единственной обеспечивающей представление и обеспечение интересов и воли населения как первоисточника власти.
В контексте анализируемой проблемы актуальным является вопрос об объеме, «дозе», конституционных формах представительности законодательной власти. В этой связи представительную функцию парламента, действительно, нельзя противопоставлять законодательной, как считает С. Хантингтон. Вместе с тем утверждения С. Хантингтона о том, что «парламентаризм как система представительства интересов граждан на уровне государства — основа современных демократий», «однако это не должно представлять угрозу политической стабильности, создаваемой высоким уровнем политизированно-сти»,28 выглядят несовместимыми. Конечно, в контексте опыта функционирования парламента Франции периода Четвертой Республики, деятельности Верховного Совета РСФСР 1991 — 1993 гг., такие выводы не кажутся безосновательными. Однако это не может быть аргументом в споре о сути и значении представительной природы законодательной власти. Точно так же, получивший широкое распространение в 60-е гг. ХХ в. тезис об «упадке парламента (Decline of Parlament), не может быть положен в основу такого вывода из-за его сомнительной репрезентативности. Хотя, конечно, правильно и то, что высокий уровень политизированности парламента при определенных условиях создает риски политической стабильности и может вести к т.н. парламентской тирании.
Представляется, что в содержании законодательного органа власти (парламента) отмеченные характеристики могут сочетаться: в этом случае парламент является не только истинно представительным органом власти (органом общенационального представительства), но и характеризуется как орган власти, эффективно реализующий законодательные и контрольные полномочия. Игнорирование представительных начал, напротив, превращает парламент в «обычный» госорган, который по уровню легитимности не отличается от иных структур государства. Утрата или ослабление представительных начал одновременно означает утрату или ослабление титульной функции парламента29.
Таким образом, «именно благодаря представительности соответствующий высший орган государства (парламент) призван реализовывать законодательную власть...»30. В силу этого обстоятельства
термин «законодательная власть» обычно располагается в скобках после термина «представительная власть», тем самым подчеркивается не только ее уточняющая роль, но и сущность парламента. Эта последовательность, теоретически аргументированная, воспроизведена конституционной формулой, помещенной в ст. 94 Конституции РФ, что представляется не только вполне логичным, но и имеющим принципиально важное практическое значение для всей конституционной практики.
Таким образом, кроме выборности, коллегиальности, особого характера связи с избирателями к составляющим представительности, очевидно, что есть характеристики более высокого уровня. Среди них прежде всего «близость» органа государства к «суверену», первоисточнику власти. Факт непосредственной передачи «собственником» власти — народом властных полномочий государственной институции наделяет последнюю высшей степенью представительности. С этим связаны: а) возможность гражданского контроля в отношении властной структуры; б) наличествующая перед избирателями конституционная обязанность представляющего власть выборного органа «держать ответ; в) конституционно-правовая возможность избирательного корпуса досрочно принудительно прекратить полномочия выборного органа власти. Отмеченные характеристики представительности имеют под собой прочное правовое основание, обусловленное тем обстоятельством, что на этой основе между сувереном (народом) и институтом, которому передаются властные полномочия на принятие в интересах суверена ключевых решения, включая законодательные, контрольные, финансовые, возникает длительная устойчивая конституционная связь, или так называемое общее конституционное правоотношение. Юридическим фактом возникновения такого правоотношения является определенный сувереном, как носителем учредительной власти, способ передачи властных полномочий. Во всех современных конституционных системах данный способ конституирован в периодически проводимых свободных, всеобщих и прямых выборах.
Наличие устойчивой конституционной связи предопределено и природой депутатского мандата — его зависимостью от общей воли избирателей.. Он основан на свободе конституционного поведения парламентария и в то же время связан жесткими требованиями конституционной ответственности.
В связи с отмеченным представительный характер парламент — такая сущностная черта легислатуры, которая не может ставиться в один ряд с иными, пусть и действительно значимыми, ее характеристиками.
Представительность, безусловно, связывается с качественным составом представительного органа
власти. В этом смысле «представительная природа законодательной власти выражается в соответствии между социальной, профессиональной, демографической, этнической структурами общества и депутатским корпусом законодательного органа» (В.А. Максимов). Данный вывод, сформулированный уже в 1895 г. французским публицистом и государство-ведом Бенуа, принципиально важен. Если бы такой подход не оставался виртуальным, но можно было бы его экстраполировать в конституционную практику, то мы бы получили идеальную конструкцию устройства законодательной власти. В реальной же действительности достичь такого состояния соответствия вряд ли где-либо возможно. Отмеченное не означает, что принцип соответствия социальной структуры и структуры парламента при формировании органа законодательной власти (парламента) утрачивает свое значение. Поэтому представляется ошибочным вывод о том, что «на сегодняшний день почти потеряло свое значение социальное представительство парламента, необходимым атрибутом которого являлось наличие в парламенте представителей от разных слоев населения. Во главу угла ставится иная цель — профессионализм парламентариев (ст. 97 Конституции)»31. Принятие этой позиции означало бы полный отказ от идеи (принципа) народного суверенитета, получившего конституционное закрепление и признанного одной из важнейших основ конституционного строя (ст. 3 Конституции РФ).
Представительность одновременно есть способ формирования парламента как органа законодательной власти, способ его организации и функционирования и деятельности. Значит, одного соответствия — социальной структуры общества и структуры (состава) парламента — недостаточно. С этой точки зрения не только организацией, но и деятельностью, т.е. принимаемыми законодательными решениями парламент должен выражать данное соответствие — соответствие между социальной структурой (структурой социальных интересов) и их соотношением в принятом законе. И если сложно достичь соответствия между социальной структурой общества и составом парламента (его партийной структурой), то добиться такого качества работы парламента, следствием которого являлось бы принятие социально адекватных законов, оказывается еще более сложной задачей. Вместе с тем решение данной задач предопределено демократической природой государственного строя, социальным правовым характером современного государства32. Отсюда научное осмысление данной проблемы является своего рода социальным заказом современных конституционных систем.
Следовательно, представительный характер законодательной власти — это ее конституирующий,
сущностный компонент. Из представительной природы органа законодательной власти можно вывести по меньшей мере два постулата, которые составляют основу всякой законодательной власти: (1) продукт законодательной деятельности производный от характера, природы законодательного органа; (2) принять и ввести в правовую систему представительный (социально адекватный) по своим свойствам закон парламент может в том случае, если он по своей сущности является истинно представительным органом государственной власти.
Представительность определяется многими слагаемыми, большинство из которых относятся к ме-таюридическим. В их числе существенное значение имеют форма правления, взаимоотношения между высшими органами государства, развитость социальной и политической структур общества, качество избирательной и партийной систем, политическая культура и политическая активность избирателей и др. Так, очевидно, что в условиях парламентарного режима высшие исполнительные органы власти «более представительны» в отличие от иных конституционных режимов. Принцип политической ответственности правительства перед парламентом настраивает всю систему высших органов государства «быть представительными»33.
Вместе с тем и в новейших условиях существенными для обеспечения представительного характера законодательной власти оказываются воспринятые конституционной практикой типы (модели) партийной и избирательной систем, поскольку как партийная, так и «избирательная система осуществляет функцию формирования полномочного народного представительства» (В.Т. Кабышев). Соответственно тенденции, характеризующие изменения в избирательной и партийной системе, определяют уровень и характер представительности законодательного органа власти.
1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 163.
2 Значение представительности и ее суть достаточно точно сформулировал С.А. Котляревский: «В конституционном государстве всякий полноправный гражданин через своих представителей является участником в создании того акта государственной воли, который именуется законом» (Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М.: Издательство «Зерцало», 2004. С.10).
3 Дюверже М. Политические партии /Пер. с фр. Академический Проект, 2002. С. 451, 449.
4 Еременко В.И. Российский парламентаризм : политологические, правовые и социально-культурные аспекты / В.И.Еременко.- СПб., 2013.- С. 41-44.
5 Избранные конституции зарубежных стран : учеб. пособие / отв. ред. Б.А. Страшун.- М.: Издательство Юрайт : ИД Юрайт, 2013. С. 176.
6 См.: Конституционное право зарубежных стран.- 2-е изд.,
обновл. и доп./ Червонюк В.И. и др.[под общ. ред. д.ю.н., проф. В.И. Червонюка].- М.: ООО «Миттель Пресс», 2011.7 Депутат зарубежного парламента: коллект. монография / под ред. А.Г. Орлова, Е.А.Крамянской.- М. 2014.- С. 86; Современное зарубежное избирательное право: коллект. монография / под ред. А.Г. Орлова, Е.А. Крамянской.- М., 2013.
8 См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1998. С. 5.
9 См.: Конституционное право зарубежных стран: учебно-методический комплекс.- 2-е изд., обновл. и доп./ Червонюк В.И. и др.[под общ. ред. д.ю.н., проф. В.И. Червонюка].- М.: ООО «Миттель Пресс», 2011.-С. 196 - 216.
10 См.: Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах: учебное пособие в 2 ч. Ч. 1. Организация законодательной власти. М., 2009; Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин.- М., 2009.
11 См.: Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. С. 6 и след.
12 Цит. по: Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. — М., 1879. С. 111.
13 См.: Антология конституционных учений.- 3-е изд., пере-раб. и доп /В.И. Червонюк и др.; под общ. ред. д.ю.н., проф. В.И. Червонюка.- М., 2015. С. 897.
14 Максимов В.А. Представительная природа законодательной власти субъекта РФ (правовые аспекты): Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. М., 1997. С. 8, 15.
15 Уэйд Е., Филиппс Г. Конституционное право. М.: Иностранная литература, 1950. С. 28-29, 48.
16 Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1998. С. 63.
17 Кляйн Г., Цес В. Бундестаг // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 155.
18 См., например: Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации.- Челябинск, РЕК-ПОЛ, 2008. С. 48-52, 60-61.
19 См.: Червонюк В.И. Конституционное право России. Учеб. пособие.- М.: ИНФРА-М, 2003. С. Он же: Конституционное право России : учеб. пособие.- 2-е изд., доп. и перераб.- М. ИРЭ, 2015. С. 657.
20 Высказанная в зарубежной литературе мысль А. Джен-нингса о том, что «сила парламента не в полномочиях, которыми он формально располагает, а в общественном мнении», получила развитие и в государствоведческой литературе советского периода (см.: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М., 1963. С. 60 и след.).
21 Макаров И.А. Процедура реализации принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъ-
ектов Р Ф // Юрид. мир. 2008. № 11. С. 65 — 69.
22 Мандрыка Е.В. К вопросу о компетенции парламентов России и Украины // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. С. 16-18.
23 Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало ХХ1века).- Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006.- С. 273.
24 Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм: история и современность // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2007. №. 1.С. 20.
25 Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: учебное пособие / А.В. Безруков. 2-е изд., переработанное и дополненное.- М.:Юстицинформ, 2015.- С. 16.
26 Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): монография.- Екатеринбург, 2009.
27 См.: Xантингтон С. Столкновение цивилизаций. — М.: ООО «Издательство АСТ», 2003. С. 324.
28 См.: Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах. Часть II. Законодательные производства : учебное пособие.- М., 2012.- С. 176.
29 Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации.-М., 2001.С. 13.
30 Оговорка о том, что «тем не менее социальный фактор все же учитывается при формировании части депутатского корпуса по принципу партийности, поскольку, как правило, политические партии в своей деятельности пользуются поддержкой определенных слоев населения, которые и составляют их электорат» (Парламентское право: Учеб. пособие. М., 2003. С. 48), лишь усиливает отмеченную позицию.
31 См.: Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах: учебное пособие в 2 ч. Ч. 1. Организация законодательной власти.-М., 2009. С. 102 и след.
32 Примечательно, что один из классиков концепции народного представительства Дж. Милль исходил из того, что представительное правление пригодно для народа с высоким культурным развитием. В его понимании, «представительные учреждения окажутся малоценными и будут служить только простым орудием деспотизма или интриг, если большинство избирателей недостаточно заинтересовано в управлении для того, чтобы участвовать в выборах, а если и подает свой голос, то не руководствуется соображениями общественного блага, а продает свои голоса за деньги или вотирует по напущению влиятельных лиц, расположить в свою пользу которых они желают по каким-нибудь своим частным соображениям. Такого рода народные выборы, вместо того чтобы быть обеспечением против дурного правительства, служат только лишним колесом в этом механизме» (Милль Дж. Стюарт. Представительное правление. СПб.,1907. С. 68, 84, 101).
