CC BY
133
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И КОНСТРУКЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВОЛИ (АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДИСКУРС)
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЧЕРВОНЮК,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: v.chervonyuk@yandex.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Если только не уходить в область сюрреализма при анализе проблемы законодательной воли, то, видимо, правомерной будет констатация того, что правовая реальность современных государств более всего приемлет модель за-конодательствования посредством функционирующих легислатур. Рационализация законодательных производств, всевозрастающее значение в законодательной деятельности современных государств исполнительной ветви власти, безусловно, ослабляет контроль и участие носителя власти в законодательствовании. Отмеченное обстоятельство, из ранее обозначившейся тенденции в государственном управлении (сфере властвования), в последнее время приобретает характер устойчивой государственно-правовой закономерности, в связи с чем особую остроту приобретает проблема соотношения законодательной власти и законодательной воли. Признание народа источником власти и ее носителем одновременно означает, что народ полновластен в определении содержания воли, которая находит закрепление в законе; конституируя волю в законе (законодательную волю) парламент связан уполномочием носителя власти действовать в его интересе и в пределах предоставленных ему учредительной властью полномочий; осуществление парламентом права на законодательствование, делегированное ему на конституционно определенных условиях, имеет вполне определенные пределы, дискреция возможна, но она «стеснена» волей действительного Законодателя. Актуальной в этой связи представляется постановка перед Конституционным Судом РФ вопроса о пределах законодательной активности парламента в контексте содержания ст. 3 во взаимосвязи со ст. 71 и 72 Конституции РФ; очевидно правомерен и вопрос о правовых средствах оспаривания резервируемого парламентом права на законодательствование по собственному усмотрению.
В среде юристов существует устойчивое мнение относительно отстраненности феномена законодательной воли от реальных процессов законодательствования; законодательная воля не рассматривается в качестве элемента структурной организации права, относительно ее регулятивного (специально-юридического) воздействия сохраняется неопределенность. В этой связи обнаружение сущностных характеристик и нормативности законодательной воли, закономерностей ее трансформации в закон и придания юридической формы или, что тоже самое, доказательство правомерности рассмотрения законодательной воли в качестве особенной юридической конструкции, представляет несомненную научную и практическую ценность.
Ключевые слова: государственная власть, законодательная ветвь власти, легитимность законодательной власти, законодательствование, воля законодателя, воля, выраженная в законе, закон как высшая форма выражения права, «общая воля» как «перводух государственного договора», «право как объединенная воля народа», «закон как выражение воли народа», нормативное содержание законодательной воли, рационализация законодательного производства, модели организации законодательной власти, соотношение власти и воли, механизмы коррекции воли законодательного органа, «установление содержания закона», законодательная санкция («санкция закона»), теория «передачи власти», «разлучение народа с властью», пределы законодательной деятельности парламента, легисцентристский подход к законодательство-ванию, методология позитивизма в законодательной деятельности, «право как воплощение государственной воли», силы, творящие право, «властвующая воля» (властвование), «государственная власть как социально служебная власть», законодательная воля как юридическая конструкция, правообразующее значение конструкции «законодательная воля».
Annotation. If not go into the area of surrealism in the analysis of problems of legislative will, it mostly seems that the legal reality of modern states more likely to accept the model of the legislation through a functioning legislature. Rationalization of the legislative production has increasing importance in the legislative activity of modern States of the executive branch of power and reduces the control and participation of power holder in legislation unconditionally. The previously identified trend in the public administration (the area of dominion), has recently become the nature of the steady state and legal laws, therefore the special sharpness is got by a problem of the relationship between the legislature and the legislative will. Recognition of people as source of power and its holder simultaneously means that the people are sovereign in determining the content of the will, which is enshrined in law; fixing the will in the law (legislative will) Parliament is bound by the authority of holder of power to act in his interest and in the limits of the given constituent power of authority; the exercise by Parliament of the right to legislate delegated to certain constitutional conditions, has well-defined limits, the discretion is possible, but it is «constrained» by a valid Lawmaker. Statement before the Constitutional court of the Russian Federation the question of the limits of the legislative activity of the Parliament in the context of the content of article 3 in conjunction with articles 71 and 72 of the Constitution seems relevant in this regard; obviously the question about the legal means for challenging the right to legislate reserved by the Parliament to legislate in its sole discretion is lawful.
There is a strong opinion regarding the alienation of the phenomenon of legislative will from the real processes of legislature among lawyers;the legislative will is not considered as part of the structural organization of law, regarding its regulatory impact (special-law) remains uncertainty. In this regard, the detection of the essential characteristics and the normativity of the legislative will, patterns of transformation in law and giving legal form or, equivalently, prove the legitimacy of the legislative will as special legal structure introduces scientific and practical value.
Keywords: state authority; the legislative branch of power; legitimacy of legislative power; legislation; legislative will; the will expressed in law; the law as the highest form of expression of right; «general will» as «firstspirit of the state treaty»; «law as the united state of the people»; «the law as the expression of the will of the people»; the normative content of legislative will; rationalization of legislative production; models of the organization of the legislature; the ratio of power and will; the mechanisms for the correction of the will of the legislature organs; «the establishment of the content of the law»; legislative sanction («the sanction of the law»); the theory of «transfer of the power»; the separation of the people and state power; the limits of legislative activities of the Parliament; legalentity approach to the legislation; the methodology of positivism in the legislative process; «right as the embodiment of public will»; the forces creating the right; «the dominate will» (domination); «governmental authority as a social service authorities»; legislative will as the legal structure; the value of lawmaking construction of the legislative will; the impact of the legislative will on the structure of law.
В системе разделения властей законодательная ветвь является единственной властью, прерогативой (функцией) которой является принятие законов или придание специфическим интересам характера всеобщих (общих для всех), т.е. официально признаваемых и защищаемых государственных властью. Означает ли это, что от законодателя всецело зависит содержание воли, формулируемой в законе; совпадает ли воля законодателя и воля, выраженная в законе. Вопрос о том, каково содержание законов, чьи интересы воплощены в них, насколько государственная власть через закон способна адекватно отстаивать интересы разных групп людей — это одновременно и вопрос о том, что собой представляет законодательная власть, кто является ее субъектом (носителем), каковы ее пределы, насколько такая власть связана (ограничена) правом, правами и свободами человека и гражданина, основами конституционного строя?
Если только не уходить в область сюрреализма в оценке рассматриваемой проблемы, то, видимо, правомерной будет констатация того, что правовая реальность современных государств более всего приемлет модель законодательствования посредством функционирующих легислатур или посредством парламента. Рационализация законодательных производств, всевозрастающее значение в законодательной деятельности современных государств исполнительной ветви власти, безусловно, ослабляет контроль и участие носителя власти в законодательствовании. Если не грешить против истины, то очевидно, что это обстоятельство, из ранее обозначившейся тенденции в государственном управлении (сфере властвования), в последнее время приобретает характер устойчивой государственно-правовой закономерности.
Принципиально важной в этой связи является постановка вопроса о носителе законодательной власти.
В истории конституционных учений этот вопрос решался по-разному. Так, Ш.-Л. Монтескье исходил из того, что законодательную власть олицетворяет только представительное собрание (парламент); в его понимании, «народ непригоден для решения важнейших государственных дел; именно избираемые представители способны с наилучшим результатом обсуждать государственные вопросы»1.
В контексте концептуальных воззрений Монтескье относительно природы законодательной власти небезынтересен взгляд на проблему еще одного основоположника теории разделения властей — Дж. Лок-ка. В его понимании законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию2.
В отличие от Монтескье, Ж.-Ж. Руссо по сути отрицал представительный характер организации и деятельности законодательной власти; по убеждению Руссо, депутаты не могут быть представителями народа, они лишь уполномоченные, комиссары, которые просто не имеют права что-либо окончательно решать («постановлять окончательно»): всякий закон, который народ «не ратификовал» самолично, — недействителен; это даже не закон3. «Законодательная власть, —делает вывод Руссо, — должна быть осуществляема непосредственно народом»4.
1 Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 289, 292, 293, 296.
2 Локк Дж. Сочинения. В 3 т. / Пер. с англ. и лат. Т. 3 / Ред. и сост., авт. примеч. А.Л. Субботин. М.: Мысль, 1988. С. 339, 349.
3 Руссо Ж.Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. М.: Наука, 1969. С. 211.
4 Там же. С. 225.
Лишенные здорового прагматизма философичные замечания Руссо, приобретали наибольшую популярность в те периоды истории, которые были связаны с революционным переустройством общества и государства5. Несомненно, идея «общей воли» Руссо могла бы стать универсальной для всех демократий, однако в понимании мыслителя она была сведена к «воле всех»; при таком подходе конструкция «общей воли» имела характер образования, в котором, не приобретая самостоятельного значения, «растворялась» индивидуальная воля, а вместе с этим утрачивало свое значение и понятие индивидуальной свободы. Совместимость предлагаемой Руссо, действительно гениальной, модели народовластия с идеей прав человека оставалась проблемным местом концепции мыслителя. Вместе с тем, идея прямого народоправства в сочетании с представительной демократией остается одной из базовых составляющих и в конструкции современного конституционализма.
Очевидно, что осмысление взглядов творчества двух крупнейших мыслителей, с диаметральных позиций оценивавших феномен законодательной власти, — как деятельность представительного собрания: представителей от наиболее знатных групп народа (элиты), избираемых в парламент от территорий (Ш.-Л. Монтескье), и как законодательствование самого народа (Ж.-Ж. Руссо) — санкционирование «предлагаемого народу» закона, или его ратификация (различие между «установлением закона» и его «санкцией» — принципиально в конструкции Руссо), имеет важное значение для обнаружения новой парадигмы законодательство-вания в современных условиях. Соединение этих разных, освобожденных от крайностей подходов, позволяет несколько по-иному подойти к оценке природы законодательной власти, не ограничивая ее осуществление исключительно деятельностью парламента.
С вопросом о носителе законодательной власти напрямую связан и вопрос о том, кто признается «архитектором» национальной правовой системы, или кто «творит» право. Считается, что вплоть до исторической школы господствующим был взгляд относительно того, что право творится произволом законодателя. Так, у Т. Гоббса законодательная воля совпадает с волей суверена (правда, понятия суверена и законодателя у него также совместимы); законодателем во всех государствах является лишь суверен, будь то один человек, как в монархии, или собрание людей, как в демократии или аристократии6. Позиции Гоббса
придерживался германский государствовед Лабанд (как и Руссо, различавший «установление содержания закона» и «законодательную санкцию»), с точки зрения которого парламент участвует лишь в первом, — «но это не есть еще законодательная власть»: здесь деятельность народного представительства, по существу, не отличается от деятельности какой-нибудь подготовительной редакционной комиссии. Лишь «санкция монарха» сообщает выработанному законопроекту обязательную силу, лишь она обращает этот законопроект в закон. Отсюда, делает вывод Лабанд, в конституционной монархии власть принадлежит монарху7.
Идеей примата представительных начал в системе властвования буквально пронизана основательная работа Дж. С. Милля «Размышления о представительном правлении»8.
Гротескную форму идея законодательствования посредством легислатур получила в теории «передачи власти», имевшей широкое хождение в Европе (родоначальник — Карл-Фридрих Гербер (1823—1891) немецкий юрист, автор «Системы немецкого частного права», идеи которого к концу XIX и началу ХХ вв. получили новый импульс в трудах Лабанда, Зейделя, Еллинека и др.) и не утратившей своего значения в новейших условиях. По оценкам британского исследователя Г. Брума (автора работы «Британская конституция»), сущность представительства заключается в том, «что народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти»9. Значительное распространение теория «передачи власти» получила в отечественной государствоведческой мысли дореволюционного периода. Представительство, в понимании Л.А. Тихомирова, — это «одна из
5 Может быть, это обстоятельство и побудило либерального мыслителя И. Бентама к категоричной оценке главного постулата Ж.-Ж. Руссо: «тезис о законе, как выражении общей воли народа, последовательно приводит к анархизму и уничтожению любого государства» (цит. по: ЧичеринБ.Н. История политических учений. В 5 т. Т. 3. М., 1874. С. 293), следует, как представляется, воспринимать как крайность иного порядка.
6 Гоббс Т. Левиафан, или материя, форма и власть государства церковного и гражданского.
7 КотляревскийС.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных Законов. М.: Издательство «Зерцало», 2004. С. 111.
8 Милль Дж.Ст. Размышления о представительном правлении / Пер. с англ. СПб., 1863.
9 Тахтарев К.М. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 23.
форм передаточной власти»10; при этом, как отмечал Б.М. Чичерин, «воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора»; «представитель, получив известную власть к участию в политических делах, ставится выше избира-теля»11. Отсюда — смысл представительного правления заключается в «передаче власти», в «разлучении народа с властью»12.
Получается, что представительство есть, но оно дистанцирует власть от его носителей, создается риск действий представителей не в интересах представляемых, наделивших полномочиями осуществлять от своего имени и в их интересах эту самую власть. Думается, что именно эту опасность — отчуждение народа от власти — сумел предугадать задолго до появления анализируемой теории Ж.-Ж. Руссо. К сожалению, современная конституционная действительность далеко не одной страны свидетельствует именно о таком понимании сущности современного народного представительства. Депутатский корпус — субстантивный компонент национального парламента — нередко по своему усмотрению конструирует в законе «общую волю», явочным путем наделяет себя властью принимать законы, не обусловленные природой законодательного органа власти; при этом парламентарии «искренне» полагают, что из самого факта существования парламента имплицитно проистекает их право на дискрецию в сфере законодательствования. С позиции такого подхода парламентарий как субъект права законодательной инициативы обладает правом вносить законопроекты в порядке реализации этой инициативы по любому вопросу государственной и общественной жизни; соответственно, парламент правомочен принимать законы без каких-либо на то ограничений. Пределы властвования в этом случае определяются не объективно заданными обстоятельствами (существующими закономерностями), а усмотрением законодательного органа власти. Очевидно, что в ситуации, когда истинный носитель законодательной власти никак не может влиять на своего «представителя», определять предмет и пределы его активности, действительно имеет место «разлучение народа с властью».
С точки зрения сложившегося в законодательной практике подхода к проблеме, который с полным основанием можно было бы обозначить легисцентристским, содержание законодательной воли зависимо исключительно от позиции законодательного органа власти, которая по своей сути является выражением государст-
венной воли. В этой связи распространенный в современной отечественной литературе вывод о том, что «главной задачей законодательной власти (читай — парламента. — В. Ч) является принятие законов, которые имеют высокую юридическую силу, регулируют важнейшие общественные отношения и реализуются всеми ветвями государственной власти и на каждом уровне публичной власти»13, на самом деле оставляет открытым вопрос о «главной задаче законодательной власти», равно как и относительно ее природы, назначения, места в системе разделения властей. Законодательная власть, при таком подходе, оказывается полностью совместимой с легислатурой. Отсюда признание «полновластия» парламента в определении сфер и пределов законодательствования14 считается само собой разумеющимся. Уже не одно столетие подобная идеологема служит основанием фетишизации в юридической теории и практике идеи «самопроизвольности» реализации закона («достаточно принятый закон снабдить санкциями и его исполнимость будет достигнута»); равным образом и правообразование полностью оказывается зависимым от законодательного органа власти.
Очевидно, что легисцентристский взгляд на проблему, в основу которого положено позитивистское понимание права, не будет способствовать продвижению в поиске истины. Подобный взгляд на проблему закрывает доступ к пониманию действительных закономерностей действия права. По справедливому утверждению Н.М. Коркунова, веление верховной власти соблюдать определенную норму являлось, при таком взгляде на дело, единственным признаком обязательности нормы и единственной силой, ее создавшей. Но, как верно заметил цитируемый автор, признавая закономерность развития, мы, конечно, не можем признать закон силой, творящей право, это только форма, в которой право, вырабатываемое всеми элементами общественного сознания, находит себе внешнее выражение. Законодатель не
10 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 57.
11 ЧичеринБ.Н. О народном представительстве // Историческое развитие представительных учреждений в Европе. Кн. III. М., 1899. С. 5, 104.
12 Антология конституционных учений / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. В. И. Червонюка; 2-е изд., доп. М., 2011. С. 302, 303.
13 Безруков А.В. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России: Моногр. М.: Юстицинформ, 2016. С. 32.
14 Шутливое высказывание англичан о том, что британский парламент может все, кроме того, чтобы превратить женщину в мужчину, и наоборот, кажется, что многими воспринимается всерьез.
произвольно творит право, он не властен устанавливать нормы, не подготовленные ходом общественной жизни. Законы, имеющие такое содержание, остаются мертвой буквой, лишенной практического значения. Законодательство не есть источник права в смысле силы, его творящей. Здесь речь идет не о признаках общеобязательности, а о факторах, участвующих в образовании права15.
Производными проблемы пределов законодательного усмотрения являются вопросы о злоупотреблении правом на законодательствование, о правонарушающих законах и конституционной ответственности законодателя. В современной юриспруденции эти вопросы либо не рассматриваются, либо они считаются уже решенными. К примеру, в новейшей западной литературе пре-зюмируется, что «законодательство, которое принимается парламентом, должно соответствовать конституционному праву, но в остальном оно не ограничено»16.
Вопрос о том, обладает ли парламент неограниченным правом принятия законов по любому вопросу17, и существуют какие-либо ограничения в этой связи, имеет злободневное значение для современной конституционной действительности России. Очевидно, что парламент призван осуществлять функцию законодательствования в границах, конституционно определенных ему носителем власти; выход за эти пределы должен квалифицироваться как злоупотребление властью; законы, принятые парламентом в нарушение конституционно определенной меры необходимо оценивать в контексте их конституционности. В этой связи постановка перед Конституционным Судом РФ вопроса о пределах законодательной активности федерального парламента в контексте содержания ст. 3 во взаимосвязи со ст. 71 и 72 Конституции РФ, как представляется, вполне оказывается уместной. Правомерна также в связи с этим и постановка вопроса о правовых средствах оспаривания присвоенных парламентом прав на законодательствование по собственному усмотрению.
С позиции правовой доктрины закон как высшая форма выражения права должен выступать средоточием общих, согласованных интересов. Однако, идея права далеко не всегда получает адекватное отражение в конституционной практике и, более того, правовая реальность может развиваться и вопреки смыслу правовой идеи. С указанных позиций исключительно важен вопрос о соответствии закрепляемой в конструируемом законе воли законодательного органа или парламента общему или согласованному интересу. Осмысление этой проблемы, имеющей чрезвычайно важное
научно-практическое и злободневное социальное звучание, предполагает уяснение взаимосвязи феноменов законодательной власти и законодательной воли. Действительно, если законодательная власть призвана выражать право в законе, то вопросы о том, что должно находить выражение в законе, все ли то, что сформулировано в виде общей нормы можно признавать правом, всегда были и остаются остроактуальными.
Симптоматично, что в современной юриспруденции едва ли не аксиоматичным стало утверждение о том, что законодательная воля есть производное от органа его принимающего, т.е. парламента; принятый закон по своему образу и подобию отражает характер (природу, направленность) законодательного органа власти и т.д. С указанных позиций очевидным становится характер зависимости в «связке» «законодательная власть — законодательная воля»; с точки зрения господствующих воззрений такая зависимость имеет причинно-следственный характер: законодательная воля является производной и зависимой от законодательного органа власти, а значит, и содержание закона, в котором эта воля инкорпорирована, находится в прямой зависимости от законодательного органа власти.
15 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права; 2-е изд. СПб., 2004. С. 344.
16 Витцум В., Боте М., Дольцер Р.М. и др. Международное право / Пер. с нем. Н. Спица и др.; 2-е изд. М.: Инфотропик, 2015. С. 96.
17 На эту квазиактивность парламента обратил внимание уже Монтескье, говоря о парламентской тирании. Вслед за Монтескье проблему парламентской тирании и средствах ее предупреждения развивает Б. Констан, утверждавший, что если не поставить границ представительной власти, то депутаты от народа станут не защитниками свободы, но кандидатами в тираны, в собрание, которое нельзя ни обуздать, ни сдержать в определенных рамках, в своих действиях являет собою наиболее слепое могущество, оно совершенно непредсказуемо в результатах своей деятельности даже в отношении составляющих его членов. Оно устремляется в излишества, которые на первый взгляд кажутся взаимоисключающими. Неуемная деятельность в отношении всех предметов, безмерное умножение законов, стремление понравиться наиболее подверженной эмоциям части народа, потакая всем его инстинктивным движениям или даже упреждая их, нетерпимость к встречаемому сопротивлению, подозрение в критических настроениях и в этом случае противоречие национальному чувству и упорст-вование в заблуждении; собранием овладевает то партийный дух, заставляющий выбирать между полярностями, то дух корпоративный, дающий силы лишь для узурпации; безрассудство или нерешительность, жестокость или усталость, благосклонность к кому-либо одному или ненависть ко всем поочередно увлекают его в чисто физические страсти, каковыми являются энтузиазм или страх; отсутствие всякой моральной ответственности, уверенность в том, что благодаря многочисленности ему удастся избежать позора трусости или опасностей отваги, — таковы пороки этих собраний, если они не заключены в границы, которых не могут преодолеть. В представлении Б. Констана, «собрание, чье могущество безгранично, более опасно, чем народ...» (см.: Антология мировой правовой мысли. В 5 т. Т II. Европа: V—XVII вв. М.: Мысль 1999. Россия конец XIX—XXX вв. Европа. Америка: XVII—XX вв. / Руководитель проекта Г.Ю. Семигин. М.: Мысль, 1999. С. 381, 385—388).
Отсюда — законодательная воля оказывается зависимой величиной, степень этой зависимости всецело определяется характером законодательной власти.
При оценке соотношения понятий законодательная власть и законодательная воля принципиально важен сформулированный государстведческой мыслью вывод о том, что понятие власти и воли не могут быть отождествляемы. «Воля, — презюмирует Н.М. Коркунов, — не есть сама по себе власть. Воля бывает и бессильная, и безвластная. Власть приходит к воле извне, придается ей чем-то другим, лежащим вне воли, в самой воле не заключающимся. Воля стремится к власти, получает власть. Поэтому власть есть нечто внешнее для воли, служащее ей объектом. С другой стороны, и власть не предполагает непременно наличности властвующей воли. ... Понятие власти ни в каком отношении не совпадает с понятием властвующей воли. Бывает, что властвует воля, но далеко не всякое властвование предполагает направленную на то волю»18.
О силе воли и ее господстве над властью весьма определенно высказывается Л.И. Петражицкий. Возражая против абсолютизации государственной власти, основатель психологической теории права особо подчеркивает: «Государственная власть есть. социально служебная власть. Она не есть «воля», могущая делать что угодно, опираясь на силу, а представляет собою приписываемое известным лицам правовою психикою этих лиц и других общее право повелений и иных воздействий на подвластных для исполнения долга заботы об общем благе»19.
Идею соединения воли и власти обосновывает Иммануил Кант, в понимании которого «законодательная власть может принадлежать только объединенной воле народа20. По Канту, всякое право должно исходить «только от объединенной воли народа», она непременно должна быть не в состоянии поступить с кем-либо не по праву. Основываясь в своих рассуждениях на постулатах естественно-правовой теории, И. Кант определяет «общую волю» как «перводух государственного договора», поскольку она способствует легитимности исполнений законодательной власти: «Закон, — в понимании Канта, — есть выражение воли народа»21.
Таким образом, различие между понятиями «законодательная власть» и «законодательная воля» — глубинное, сущностное, оно указывает на то, что законодательную власть осуществляет народ и является ее единственным носителем и первоисточником, в то время как органы законодательной власти по его (народа)
уполномочию и в конституционно установленных формах реализуют переданные им права (не саму власть) на законодательствование22. При конституировании воли в законе парламент связан уполномочием носителя власти действовать в его интересе и в пределах предоставленных ему учредительной властью полномочий. Диск-реция возможна, но она «стеснена» волей законодателя. С этой точки зрения современная система общенационального представительства позиционируется не только с национальной легислатурой, но и с другими институциональными (референдум, право законодательной инициативы, народное вето, институт независимой экспертизы и др.) и институционально не оформленными
18 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права; 2-е изд. СПб., 2004. С. 344.
19 Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Т. 1. СПб., 1909.
20 Кант И. Учение о праве. Часть вторая. Публичное право. Раздел первый. Государственное право // В кн.: Кант И. Основы метафизики нравственности. Критика практического разума. Метафизика нравов. СПб., 1995. С. 354.
21 Кант И. Указ. соч. С. 354 — 355.
22 С учетом отмеченного не представляются конструктивными рассуждения о том, что применительно к современной российской действительности «трудно обнаружить народовластие», что «нет реального народовластия в настоящее время, но как правовой идеал эта форма государственного устройства не исчезает и надо выявлять все ее изъяны на нынешнем этапе», что «доктрина народовластия — не симулякр (какие-то фрагменты его мы наблюдаем), а недостижимая в ближайшей перспективе идея. Для чего от нее отказываться?». Желая усилит аргументацию относительно сделанных умозаключений, автор цитируемых строк ссылается на позицию итальянского историка и филолога Л. Канфо-ра, который «квалифицировал как настоящее прозрение в юридическом ключе взгляд на неизменно подрывную роль всеобщего голосования, которое постоянно подвергает сомнению «действующую» власть государства и заявляет о себе как о единственно правомочном источнике» (см.: Баранов В.М. Энциклопедия юриспруденции — интегративное развитие общей теории права и государства // Теория государства и права в науке, образовании, практике: Моногр. М., 2016. С. 64).
Непонимание сути народовластия имеет место и в том случае, когда утверждается, что «принцип народного представительства достаточно условен» (Крамской В.В. Институт парламентаризма в системе взаимоотношений государства и общества: общетеоретическое исследование: Дисс. ... канд юрид наук. Тамбов, 2014. С. 73).
Не имея возможности здесь представить подробную аргументацию относительно такого рода взглядов, отметим лишь, что народовластие было и остается одной из базовых конструкций конституционализма, той основой, которая имплицитно присуща всякому современному конституционному строю. Выборы Президента США в 2016 г. (как при формировании института выборщиков во время общенационального голосования 8 ноября 2016 г., так и при голосовании самих выборщиков 19 декабря 2016 г.), проведенные в том же году референдумы — в Великобритании, по поводу выхода страны из Европейского Союза (т.н. Brexis), в Италии, в связи с конституционными реформами парламента, перераспределения полномочий между регионами и государством (центральной властью), а также праймериз во Франции, в связи с предстоящими в 2017 г. президентскими выборами, ни у кого не оставляют сомнения в реальной силе народовластия. Во всех этих случаях именно народ посредством конституционно предусмотренных форм народовластия (выборов, референдума, праймериз) императивно и окончательно принял ключевые для каждой из упомянутых стран решение, несмотря на то, что такие решения входили в противоречие с ожиданиями официальных властей, соответственно США, Великобритании, Италии и Франции.
формами гражданского участия в законодательствова-нии, в том числе через деятельность политических партий, публичный дискурс, посредством использования цифровых технологий, равно как и протестных акций в пределах существующего конституционного правопорядка. Влияние этих институтов на национального законодателя все более возрастает. Задача государства в том, чтобы, используя все имеющиеся в арсенале демократического властвования механизмы прямого и опосредованного влияния на законодателя, придать законодательной власти представительный характер (при котором бы «общая воля» (общий, или согласованный интерес) и законодательная воля (ее конструкция в законе) оказывались бы совместимыми. Только так возможно по-новому, в контексте реального народовластия, или общенационального представительства, решать уже давно обозначившуюся проблему—гармонизации в публичном представительстве воли и власти.
Законодательная воля как юридическая конструкция. При всей значимости феномена законодательной воли в среде юристов существует устойчивое мнение относительно ее отстраненности от реальных процессов законодательствования; законодательная воля не рассматривается в качестве элемента структурной организации права; относительно ее регулятивного воздействия сохраняется неопределенность. С технико-юридической точки зрения законодательную волю можно было представить в качестве одной из юридических фикций, не имеющей своего аналога в реальной правовой действительности. Между тем законодатель незримо связан этой волей, она определяет конструкцию закона и его нормативный состав, в конечном счете, его значение и регулятивный вес в правовой системе страны; субъекты законодательной воли, сферы и пределы ее распространения конституционно определены; термин «законодательная воля» современная конституционная практика, можно сказать, уже «узаконила»23. Словом, реальное «присутствие» законодательной воли в правовой действительности достаточно очевидно.
Особенность правотворческого влияния и, соответственно, правообразующего значения законодательной воли предопределена ее конструкционностью — способностью объединять в единое целостное образование некоего множества государственно-правовых элементов. С этой точки зрения формирование законодательной воли по своему технолого-правовому смыслу совпадает с конструированием закона — методом обнаружения, формулирования и придания юридической формы пра-
воположениям, обладающим свойством нормативности; законодательная воля—это не просто идея, концепт, но сконструированный и представленный в законе «сгусток» нормативной энергии права, имплицитно содержащий в себе модели правового поведения и юридических связей. Таким образом, можно сделать вывод относительно нормативности законодательной воли, ее прямых и опосредованных линий связи с действующим правом. Очевидно, что подчинение конструируемых норм закона представленной в воле генеральной идее связывает эти нормы в единый нормативный комплекс; сконструированный подобным образом закон органично вписывается в структурную организацию права, обеспечивая, тем самым, системный эффект его действия.
Отсюда — нормативность законодательной воли, наличие связанных с этим закономерностей ее трансформации в закон и придание юридической формы есть, в то же время, доказательство правомерности рассмотрения законодательной воли в качестве особенной юридической конструкции — сложносоставного правового образования, оказывающего существенное влияние как на качество вводимых в правовую систему страны законов, так и в целом на структурность права. При этом, конечно, о конструкционности подхода применительно к государственно-правовым явлениям правомерно вести речь в предельно широком значении. Атипичность конструкции законодательной воли — в ее «непохожести» на традиционные специально-юридические конструкции: она имеет особенный «состав» и надотраслевой характер, относится к числу идеальных конструкций, жестко не нормирована правом и др. Вместе с тем, конструкционный подход к оценке сложных государственно-правовых феноменов имеет важное методологическое значение: становится возможным определить их состав, обнаружить функциональные и структурные связи с правом (обратные и прямые), в результате чего собственно политические и иные (не специально-юридические) институты приобретают юридически институционализированный характер.
23 В частности, совпадающими по значению терминами широко оперирует КС РФ: «преодоление воли конституционного законодателя, выраженной в Законе» (постановление от 1 июля 2015 г. № 18-П «По делу о толковании ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2, 4 ст. 99 Конституции РФ...», «воля многонационального народа России» (постановление от 14 ноября 2005 г. № 10-5 «По делу о проверке конституционности положений п. 5 ст.48 и ст. 58 ФЗ «Об основных гарантиях избирательного права и права на участие граждан РФ в референдуме.», «воля законодателя» (от 14 февраля 2013 г. № 4-П; определение КС РФ» от 3 ноября 2009 г. № 1370-О-О «По делу о проверке конституционности ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ и ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании») и др.
