CC BY
94
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
ПРЕДПОСЫЛКИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ СГЛАЖИВАНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННОЙ ПОЛЯРИЗАЦИИ
СЕМАШКО Е.Г.,
соискатель,
Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса,
e-mail: [email protected]
В статье рассмотрены основные проблемы выравнивания пространственной поляризации, анализ и методы распределения межбюджетных трансфертов в России и в развитых странах. Сформулированы основные предложения по совершенствованию инструментов сглаживания.
Ключевые слова: пространственная поляризация; межбюджетные трансферты; инструменты; налоговая составляющая.
In the article the basic problems of spatial polarization alignment, analysis and methods of distribution of intergovernmental transfers in Russia and in developed countries. The basic proposals for improving the instruments of smoothing.
Keywords: spatial polarization; intergovernmental transfers; the tools; the tax component.
Коды классификатора JEL: G14, G18.
Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира является наличие двух уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и решение задач на уровне всего государства в целом, и территориальных (субнациональных) органов государственной власти, функционирующих на уровне региона, штата, провинции и располагающих доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств.
Согласно принципам теории экономического федерализма к полномочиям регионального уровня власти относится регулирование развития территории региона. Экономическое пространство регионов обладает неравномерностью, возникающей в силу географических, природно-климатических, исторических и других факторов. Возникающие дисбалансы накладываются на ряд объективных ограничений и требований по разграничению доходных источников и расходных обязательств между уровнями власти, которые не позволяют на равных для всех муниципалитетов основаниях сбалансировать доходы с расходными полномочиями. При этом вертикальные и горизонтальные диспропорции ощутимы не только на региональном, но и на внутрирегиональном уровне.
При такой достаточно жесткой вертикали Российская Федерация выглядит следующим образом:
Рис. 1. РФ на современном этапе развития
Такое положение РФ весьма неустойчиво, так как в основании данной пирамиды отсутствует фундамент. Неустойчивость пирамиды невозможно будет и уравновесить. В настоящее время такое равновесие создается предусмотренными Бюджетным кодексом РФ межбюджетными трансфертами, субсидиями, дотациями, субвенциями. Данные механизмы выравнивания менялись в процессе формирования модели бюджетного федерализма.
Многоаспектность проблемы выравнивания пространственных диспропорций в обеспеченности бюджетными ресурсами во многом предопределяет наличие «коридора возможностей» [1] пространственного развития, который для России весьма узок. Такой «коридор возможностей» можно определить наличием следующих факторов.
История показывает, что российское пространство всегда было барьером для модернизаций вследствие гигантских его размеров и слаборазвитой инфраструктуры. Масштабы отсталой экономической периферии огромны, даже в более
© Е.Г. Семашко, 2011
плотно заселенной европейской части страны это более 40% муниципальных районов. Еще один барьер - малочисленность городов, которых в России всего 1090, и особенно крупных городов (с населением более 200 тыс. человек), которых менее сотни. А ведь именно крупные города играют роль центров развития для окружающей территории.
Во-вторых, развитие пространства неравномерно из-за различий в конкурентоспособности как регионов, так и городов. Бизнес концентрируется на территориях, обладающих конкурентными преимуществами: близостью крупных рынков сбыта, более высокой обеспеченностью ресурсами, инфраструктурой, человеческим капиталом, лучшей институциональной средой. Различная конкурентоспособность российских регионов приводит к сильной их дифференциации по уровню социально-экономического развития. В настоящее время доминирует представление, что сильные региональные различия недопустимы, поэтому нужно в первую очередь поддерживать периферийные и слаборазвитые территории. Но такая политика чрезвычайно затратна из-за объективных барьеров, препятствующих развитию периферии.
В-третьих, обитаемое экономическое пространство России сжимается, и неизбежно будет сжиматься и дальше. Депопуляция и стягивание населения к крупным центрам носят устойчивый характер. Попытки стимулировать рождаемость дали только краткосрочный эффект. В первом полугодии 2011 г. общий коэффициент рождаемости вновь начал сокращаться (11,9 рождения на 1000 человек населения по сравнению с 12,4 в первом полугодии 2010 г.). Миграции усиливают концентрацию населения: в 2008-2010 гг. 60% чистой внутрироссийской миграции получила московская столичная агломерация, еще 20% — Санкт-Петербург с Ленинградской областью, на всю остальную страну остается совсем мало. Прибывающие в страну мигранты также остаются там, где есть работа, а это крупные города.
В-четвертых, сохраняется устойчивый институциональный барьер сверхцентрализации власти и финансовых ресурсов на федеральном уровне, отсутствуют эффективные механизмы согласования интересов Центра и регионов.
Сверхцентрализация развращает и федеральную власть, принимающую решения без разумного баланса интересов Центра и регионов. Статистика инвестиций из федерального бюджета за первую половину 2011 г. свидетельствует, что почти 13% всех инвестиций получил Краснодарский край и более 12% - Приморский. В итоге сильнейшие институциональные барьеры неэффективной системы управления препятствуют региональному развитию, пожалуй, не меньше, чем объективные барьеры российского пространства [2].
Региональные власти также централизуют полномочия и налоговые доходы, чтобы контролировать муниципалитеты. Неэффективные институты порождают иждивенчество и борьбу за бюджетные трансферты вместо конкуренции регионов и городов за инвестиции бизнеса и человеческий капитал.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает высокоразвитым странам, однако, формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Согласно Налоговому Кодексу РФ в доходную базу Федерального бюджета подлежит зачислению 13 налогов, в Региональный бюджет, или бюджет субъекта федерации 3 налога, в Муниципальный бюджет и того меньше — 2 закрепленных налога. Такое закрепление налогов, как основного инструмента формирования доходов субнациональных бюджетов, приводит к неравномерному развитию регионов России.
Финансовая зависимость регионов от трансфертов из федерального бюджета очень четко отражает уровень их экономического развития. Чем оно слабее, тем выше доля распределяемых из Центра денег в консолидированном бюджете субъекта федерации. По результатам анализа данных Федерального казначейства, было выявлено, что бюджеты Чечни и Ингушетии на 90% состоят из средств, поступающих из федерального центра. При этом лучше всех обеспечены собственными доходами Москва и главные нефтегазовые провинции. Ниже представлен рейтинг 10 регионов с самыми большими доходами [4]:
Таблица 1
Рейтинг 10 регионов с самыми большими доходами
№ Регион Место в основном рейтинге Доходы консолидированного бюджета 2009 г., млрд руб. Расходы кон-сол. Бюджета 2009 г. млрд руб. Профицит (+)/ дефицит (-), млрд руб. Доля федерального финансирования в доходах бюджета, %
1 Москва 83 983,6 1166,5 -182,9 3,6
2 Московская область 78 352,3 381,0 -28,8 13,8
3 Санкт-Петербург 77 282,1 332,9 -50,8 14,0
4 Свердловская область 79 154,5 167,4 -12,9 13
5 Краснодарский край 67 150,0 165,7 -15,7 23,0
6 Красноярский край 51 144,2 178,3 -34,1 28,2
7 Ханты-Мансийский АО 81 116,0 149,0 -33,0 6,4
8 Республика Башкортостан 72 115,1 125,0 -9,9 19,1
9 Ростовская область 37 113,1 124,9 -11,8 34,3
10 Республика Татарстан 40 111,7 134,8 -23,2 32,7
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
186
Е.Г СЕМАШКО
Лидерами же по абсолютному размеру федерального финансирования стали, (%):
Сверхцентрализация порождает систему «ручного управления» [2]: если в начале 2000-х гг. 70% всех трансфертов регионам из федерального бюджета составляли дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяемые по формуле1, то в 2009-2010 гг. доля таких дотаций в общем объеме трансфертов сократилась до 27-28%. Остальные перечисления из федерального бюджета распределялись по непрозрачным критериям.
Согласно методике распределения трасфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, размер трансфертов, получаемых субъектом РФ, зависит от величины рассчитываемых по всем субъектам удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов. Валовые налоговые ресурсы — это основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов и консолидированного бюджета субъекта РФ в прогнозируемом году. Согласно приведенному тезису в основе распределения межбюджетных трансфертов лежит объективная оценка налоговой составляющей.
В контексте вышесказанного обратимся к анализу межбюджетных трансфертов за 2009-2010 гг. и анализу прогнозных показателей на период 2011-2013 гг [3].2 Так в 2009 г. доля трансфертов в доходах бюджетов субъектов РФ увеличилась с 9% до 27%. Такая тенденция роста зависимости бюджетов регионов от федеральных трансфертов отмечалась и в предшествующие два года (2007-2008 гг), что в свою очередь явилось следствием централизации возросших поступлений сырьевых налогов и последующего перераспределения финансовых ресурсов. В том же 2009 г. трансферты из федерального бюджета на социальные выплаты населению выделялись с приоритетом для федеральных категорий льготников [2]. В 2010 г. уже софинансировались только меры по поддержке самой немногочисленной категории региональных льготников, пострадавших от репрессий, остальные же виды помощи регионы финансировали сами. Таким образом, каждый регион вынужден выбирать и устанавливать свои приоритеты. В отношении же тех прогнозов, которые были сделаны на период 2011-2013 гг., то общий объем межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации бюджетных расходов в 2011 г. снизились на 4,9%, а по прогнозам на 2012-2013 гг. он снизится на 18,9% и 5,9% соответственно. Доля таких трансфертов будет и дальше снижаться как в общих расходах федерального бюджета, так и относительно объема ВВП. На дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности планируется ежегодно оставить на уровне 2010 г. Количество субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снизится с 70 субъектов в 2010 г. до 68 субъектов в 2013 г. Объем всех межбюджетных трансфертов между субъектами РФ снизится на 1,2% к 2013 г. Не обнадеживает и общий прогноз: существенные различия между наиболее экономически развитыми регионами и наименее экономически развитыми регионами сохранятся и на ближайшую перспективу. По мнению Счетной Палаты РФ, одним из инструментов сглаживания пространственной поляризации и совершенствованию межбюджетных отношений может стать приоритет представления налоговых льгот региональным властям в зависимости от объема финансовой помощи на сбалансированность федерального или регионального бюджетов. Следовательно, основной задачей современной экономики России является активное применение прозрачных формализованных механизмов распределения и перераспределения финансовых ресурсов и использование оценки синергетического эффекта различных форм и методов межбюджетного регулирования. На практике это принцип означает, что применение одного элемента межбюджетного регулирования не должно приводить к снижению эффективности всей системы в целом.
Другим дополнительным принципом межбюджетного регулирования является использование мониторинга финансового, социально-экономического положения регионов и качественных характеристик управления региональными бюджетами. Использование данного мониторинга на регулярной основе позволит применять в отношении межбюджет-ных трансфертов принципы бюджетирования, ориентированного на результат, когда на основе оценки отчетных показа-
1 Определение размера трасферта проводится в два этапа, поскольку общий объем Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) делится на две части в соотношении 80:20. Первая часть ФФРП (80% от общего объема) распределяется между субъектами РФ, для которых приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы не превышают среднего по субъектам РФ показателя, пропорционально их отклонениям от этого уровня.
2 По данным Счетной Палаты РФ.
телей отдельных регионов оценивается, насколько действующая система межбюджетного регулирования соответствует установленным на этапе ее планирования результатам.
Заслуживает внимания и статистика зарубежных стран по вопросу бюджетного выравнивания. Доля трансфертов из центра в регионы в валовом национальном продукте в таких странах как США, Канада, Германия, Швейцария и Италия различаются незначительно. В США, в основе бюджетного выравнивания у которой лежит модель конкуренции, этот показатель составляет 3,7%. Данный показатель незначительно ниже показателя Германии — 4,3%, использующей модель сотрудничества. Швейцария, переходящая к модели федеральной организации, основанной на конкуренции, имеет немного более высокий показатель межрегиональных трансфертов — 4,4%, тогда как в Канаде этот показатель составляет примерно 3,5%. При этом отличительной особенностью пространственного выравнивания является отсутствие горизонтального бюджетного выравнивания между сильными и слабыми в финансовом отношении штатами. Какие-либо федеральные программы бюджетного выравнивания также отсутствуют. В противоположность США, в Германии горизонтальные и вертикальные трансферты ведут к почти полному выравниванию различий финансовой обеспеченности субъектов федерации. В Канаде используются два вида трансфертов — налоговый и денежный, объем и методика определения которых устанавливаются на 5 лет, а средства трансфертов пересматривается ежегодно по трем основным программам. В Австралии для выравнивания используется система централизованных отчислений, определяемых по единой распределительно-уравнительной формуле. Во Франции межбюджетные потоки разделяются по двум направлениям: на функционирование и на инвестиции. В Италии получение федерального трансферта подчинено определенным правилам, а сам механизм распределения довольно сложен.
В целом необходимо отметить, что несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, а это обуславливает необходимость дальнейшего развития и использование передовых инструментов управления бюджетным процессом, ориентированного на результат.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зубаревич Н.В. Пространство как барьер для модернизации // Независимая газета, 21.10.2011 г.
2. Зубаревич Н.В. Социальные и инвестиционные приоритеты в межбюджетных отношениях центра и регионов на стадии выхода из кризиса // http://regconf.hse.ru.
3. Заключение Счетной палаты на проект бюджета 2011-2013 гг. // http://protown.ru.
4. Открытый бюджет регионов // http://www.openbudget.ru.
5. Положенцева Ю.С. Инструменты сглаживания пространственной поляризации региональной экономики // Автореф. дис. на соиск. уч.степ. к.э.н., 2009 г.
6. Федеральная служба государственной статистики. Регионы России. Социально-экономические показатели // http://www.gks.ru.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 4 Часть 3
