CC BY
41
5. Ермакова Ю.М. Правовой статус Российской Федерации: проблема укрепления ее государственного единства: Автореф. дис. ... уч.ст. канд. юрид. наук. М., 1997. С. 21.
6. Самигуллин В.К. Конституция Башкортостана: история и современность. Уфа. 1992. С. 142.
7. Мухаметшин Ф.Х. Российсксий феодализм, проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3. С. 24.
8. Миронов Д.В. Конституционно-правовой статус республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации. Новосибирск, 1996. С. 119-122.
9. Златопольский Д.Л. Возрождение федеративного государства: проблема государственного суверенитета // Вестник Моск. гос. ун-та. Сер. 11, Право. 1995. № 2. С. 4.
10. Равин С.М. Принципы федерализма в советском государственном праве. Л., 1961. С. 35.
11. В.А. Ржевский, А.В. Киселева. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10. С. 39-41.
12. Собрание законодательства РФ. 19 июня 2000 г. № 25. Ст. 2728.
13. Российская газета.2000. 25 июля.
14. Собрание законодательства Российской Федерации.1999. № 2. Ст. 231.
15. Собрание законодательства Российской Федерации.2000. № 31. Ст. 3205
16. Закон Республики Тыва "О порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Тыва" был принят Верховным Хуралом Республики Тыва 19 июня 1995 года.
В.М. Ширижик
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА В КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В данной статье ставится вопрос о закреплении права собственности на недра в рамках Конституции РФ. Определяется порядок формирования и взаимодействия органов государсвтенной власти и других субъектов в области недропользования. Правовое ругулирование института права собственности на недра является одним из необходимых условий успешного реформирования законодательства в данной области. Определение категорий земель и их статуса должно учитываться при определении круга объектов собственности в административном, гражданском и конституционном праве.
Shirizhyk V.M.
The property rights on natural recourses in the Constitution of the Russian Federation The article considers and analyzes the rights on land and natural resources within the Russian Constitution. It determines the sequence of formation and interaction of state authorities and other subjects in the field of the use of natural resources. The law regulation of the land and natural recourse is one of the most necessary conditions of a successful reformation of the legislation in the field. The category and the status of areas and natural recourses must be taken into consideration in administrative, civil and constitutive law.
Для определения возможного направления и конкретных мер по реформированию законодательства Российской Федерации о недрах необходимо изучить существующие правовые отношения, складывающиеся в сфере пользования недрами. Наиболее значимым нормативным правовым актом, регулирующим вопросы пользования недрами, является Конституция РФ, которой определено (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. По нашему мнению, из принципа охраны недр как основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории, логически вытекает необходимость защиты публичных
интересов в форме обязанности недропользователя осуществлять социально-экономическое развитие этой территории. Положениями п. 2 ст. 36 Конституции РФ провозглашается свобода осуществления прав собственника, которая ограничивается лишь правами и законными интересами других лиц и принципом не нанесения ущерба окружающей среде.
Положениями ст. 71 Конституции РФ обозначен перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации — установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития государства; определение правового статуса континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Предметы совместного ведения в сфере недропользования определены в ст. 72 Конституции РФ. К таковым относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации, недро- и природопользование, законодательство о недрах.
Остается не вполне понятным, что подразумевалось законодателем под «совместным ведением». По нашему мнению, при толковании данного словосочетания необходимо исходить прежде всего из его лингвистического понимания. Словарь В. Даля отождествляет его со словом «водить», значение которого он, в свою очередь, определяет как «помогать», «вести за собой», «указывать путь» и, наконец, «предводительствовать, будучи начальником»[1]. Очевидно, что, исходя из лингвистического понимания, можно в целом заключить, что понятие «ведение» тождественно понятию управления.
Профессор Б.Д. Клюкин дает следующее определение «совместному ведению»: «это административное распоряжение, осуществляемое органами государственного управления двух уровней, связанных между собой субординацией вертикальных отношений»[2].
По нашему мнению, необходимо точнее определить понятие государственной собственности на недра, данное в Законе РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах), путем его разграничения на участки недр, находящиеся в собственности Российской Федерации, и участки недр, находящиеся в с геологического единства пространства недр и исходя из общенационального значения недр и их ресурсов для обеспечения энергетической и экономической безопасности Российской Федерации[3].
Действительно, одной из особенностей предмета исследуемых правоотношений является геологическое единство пространства недр. Однако что же тогда предоставляется пользователю недр на основании лицензии? Согласно положениям ст. 7 Закона о недрах пользователю предоставляется участок недр в виде горного отвода — геометризованного блока недр. При определении его границ учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения положительного заключения государственной экспертизы, согласования с
государственными органами горного надзора и охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.
Геологическое единство недр не означает их неделимости. Разумеется, невозможно разграничить недра исходя из объема залегаемых на каждом участке запасов полезных ископаемых, поскольку объем их не всегда точно определим. Однако это вполне возможно сделать в зависимости от находящихся в недрах ресурсов, что заложено в федеральном законодательстве в виде разделения прав по пользованию и распоряжению месторождениями общераспространенных полезных ископаемых[4].
Попытка разграничить право государственной собственности на недра на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Федерации была предпринята Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (далее — Федеральный закон № 122-ФЗ). Он закрепил в перспективе реальную возможность прав собственности на недра.
Основным актом, непосредственно регулирующим отношения в сфере пользования недрами, является Закон о недрах, который определил, что законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Закона о недрах и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, закрепив, таким образом, приоритет норм Закона о недрах над остальными нормами права, регулирующими отношения, складывающиеся по поводу использования и охраны недр.
Законом о недрах установлена государственная собственность на недра, а реализация полномочий собственника осуществляется в соответствии с принципом совместного ведения. Оборот участков недр по Закону о недрах существенно ограничен. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога. Что же касается права собственности на уже извлеченные полезные ископаемые, то они могут находиться в любой форме собственности в соответствии с условиями предоставляемой пользователю недр лицензии.
Как уже упоминалось выше, для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов, наличие которых влияет на национальную безопасность страны, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской
Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения. Порядок отнесения участков недр к объектам этой категории, условия пользования ими устанавливаются федеральными законами согласно положениям Закона о недрах. Однако, во-первых, в более четком формулировании нуждается используемое в ст. 2.1 определение ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации. Во-вторых, Закон о недрах должен установить порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, условия пользования ими и порядок отнесения их к федеральной собственности. В-третьих, не вполне понятен юридический смысл существования института участков недр федерального значения. По нашему мнению, для законодателя было бы проще лишь установить критерии отнесения участка недр к федеральной собственности без отнесения последнего к объектам федерального значения.
Авторами комментария к Закону о недрах под редакцией О.М. Теплова высказывается мнение, что придание конкретному участку недр статуса участка федерального значения должно осуществляться до предоставления его в пользование конкретному хозяйствующему субъекту[5]. По нашему мнению, предоставление в пользование участка недр должно осуществляться не после придания ему статуса участка федерального значения, а после отнесения его к собственности Российской Федерации или субъекта Федерации.
Федеральным законом № 122-ФЗ (абзац первый ст. 2.1), а также абзацем шестым ст. 3 Закона о недрах внесены изменения, согласно которым отнесение участков недр к участкам федерального значения находится в компетенции федеральных органов исполнительной власти. Порядок отнесения участков недр к участкам федерального значения и условия пользования ими устанавливаются федеральными законами. Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее — Закон о газоснабжении) установил в ст. 10 правило, согласно которому обоснование необходимости отнесения месторождения газа к объектам федерального значения, а также предложение о его отнесении к таковым вносятся на рассмотрение Правительства РФ федеральным органом исполнительной власти в области энергетики. Правительство РФ относит месторождение газа к объектам федерального значения. Считаем спорным положение о том, что, будучи отнесенным к объектам федерального значения, участок недр автоматически относится к федеральной собственности, поскольку абзац третий ст. 2.1 Закона о недрах гласит, что федеральными законами устанавливается порядок отнесения их к федеральной собственности. К сожалению, критерии отнесения какого либо месторождения к объектам федерального значения четко не определены. Равно как и не определены условия пользования такими участками недр.
Неоднозначная ситуация сложилась в связи с распределением полномочий по предоставлению права пользования месторождениями об-
щераспространенных полезных ископаемых между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. С одной стороны, Закон о недрах провозгласил недра собственностью государства, отказавшись признать право органов местного самоуправления на недра, а с другой — отнес к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации установление порядка пользования недрами и регламент предоставления недр в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых участков недр местного значения, в то время как непосредственно предоставление разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, равно как и контроль использования и охраны недр при их добыче, отнесено согласно положениям ст. 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления.
Нормам права, установленным в статьях 4 и 18 Закона о недрах, противоречит в свою очередь ст. 10.1 этого же закона, согласно которой основанием возникновения права пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, является только решение уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Интересным в этой связи представляется вывод Верховного суда РФ о том, что, поскольку термины «решение о предоставлении права пользования участками недр» и «разрешение на разработку месторождения полезных ископаемых» не являются тождественными, органы местного самоуправления имеют право участвовать в распоряжении правом пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых. Коллизия состоит в том, что органам местного самоуправления предоставлено право участвовать в распоряжении участками недр, а равно осуществлять контроль за использованием и охраной этих участков, не будучи при этом их собственниками.
По нашему мнению, необходимо исключить из абзаца третьего ст. 5 Закона о недрах слова: «предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых», перенеся их в ст. 4 Закона о недрах в качестве абзаца шестнадцатого, передав, таким образом, полномочия по предоставлению общераспространенных полезных ископаемых субъектам Российской Федерации.
Закон о недрах вводит категорию так называемых участков недр местного значения, не определяя объем данного понятия. Примечательно, что термин «участки недр местного значения» употребляется в законодательстве всегда в паре с определением «месторождение, содержащее общераспространенные полезные ископаемые». Эти категории не являются тождественными, во-первых, в силу самого факта упоминания двух этих категорий в законодательстве, во-вторых, в силу очевидного различия понятий «месторождение» и «участок недр».
В ряде субъектов Российской Федерации уже приняты законы, регулирующие предоставление права пользования участками недр местного значения. При этом определение указанному понятию не дается[6].
Интересным представляется решение проблемы разграничения права государственной собственности на природные ресурсы в законодательстве КНР. Это разграничение проводится Законом КНР от 1986 года «О недрах» через призму права распоряжения. Предоставление недр в пользование осуществляется либо Министерством земельных и природных ресурсов КНР, либо его территориальными подразделениями — в зависимости от народнохозяйственной значимости. Критерии определения последней установлены совместным постановлением Государственной комиссии по планированию и Министерства геологии и недропользования при Государственном совете КНР от 13.09.1989 № 1137. Мы предлагаем отказаться от использования в Законе о недрах категорий участков недр «местного» и «федерального» значения и осуществить разграничение права государственной собственности на участки недр, руководствуясь видом содержащихся в них полезных ископаемых.
Естественно, возникает проблема определения субъекта права собственности на участок недр, содержащий одновременно стратегически важные и общераспространенные полезные ископаемые. В этой связи представляется интересным опыт английского средневекового горного законодательства, согласно положениям которого, если месторождение содержит полезные ископаемые, являющиеся собственностью Короны, и одновременно другие полезные ископаемые, то недропользователь обязан уплатить в казну соответствующую сумму в качестве платы за пользование собственностью казны .
Точно такая же проблема возникла при практическом применении Горного закона ФРГ от 13.08.1980 г. Она заключалась в необходимости классифицировать добываемый вместе с бурым углем метан. По словам известного немецкого специалиста в области горного законодательства Г. Кюне, практика пошла по пути «раздельного варианта получения права распоряжения метаном независимо от права распоряжения углем»[7].
Выше уже высказывалась идея постепенного реформирования законодательства Российской Федерации о недрах, в том числе за счет введения договорно-правовых форм пользования недрами. В связи с этим считаем необходимым ввести на уровне субъектов Российской Федерации договорно-правовую основу предоставления месторождений общераспространенных полезных ископаемых, изложив предлагаемый автором de lege ferenda абзац шестнадцатый ст. 4 Закона о недрах в следующей редакции: «предоставление в соответствии с установленным порядком права на поиск, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых».
Это даст возможность диверсифицировать систему предоставления права пользования недрами. В развитие положений Закона о недрах принято Положение о порядке лицензирования пользования недрами (утв.
постановлением Верховного Совета РСФСР от 15.07.1992), Следует заметить, что указанное Положение во многом противоречит Закону о недрах, а ряд его норм просто устарел.
Основным источником правового регулирования отношений в сфере добычи драгоценных металлов и драгоценных камней является Федеральный закон от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее — Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях). В преамбуле данного федерального закона указано, что он устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, определяет основные виды и основные формы государственного контроля геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи.
Закон о драгоценных металлах и драгоценных камнях несколько расширил понятие добычи по сравнению с Законом о недрах, включив в объем понятия «добыча драгоценных камней» помимо их извлечения также сортировку, первичную классификацию и первичную оценку.
Законом о драгоценных металлах и драгоценных камнях, также утверждено отличное от закрепленного в Законе о недрах решение вопроса о праве собственности на добытые полезные ископаемые, согласно которому добытые из недр драгоценные металлы и драгоценные камни и иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, являются собственностью субъектов добычи драгоценных металлов и камней, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок, в том числе договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов, а также международными договорами РФ.
1. Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика. 1998 г. № 1. С. 39.
2. Этот критерий разграничения полезных ископаемых применяется в законодательстве ФРГ (абзац третий Горного закона ФРГ) то 13.08.1980.
3. См.: Научно-практический комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах».
4. См.: Определение Верховного суда РФ от28.12.2005 г. № 56-Г05-16.
5. См., Закон Московской области от 06.01.2004г. № 5/2004ЮЗ «О предоставления права пользования участками недр. содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых или участками недр местного значения»; Закон Республики Карелия то 17.11.2005 № 924-ЗРК «О порядке предоставления недр и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений. не связанных с добычей полезных ископаемых».
6. Штоф А. А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европы. Главные основания горного и соляного законодательств. СПб., 1882. С. 76.
7. Кюне Г. Ю. Выступление на Всероссийском науч.-методол. семинаре «Проблемы совершенствования преподавания эколого-правовых и аграрно-правовых дисциплин в юридических вузах России». - М.. 2006. С. 169-170.
ФИЛОЛОГИЯ
