CC BY
69DOI 10.24411/2076-1503-2020-10321 БЕРДНИКОВА Анна Александровна,
преподаватель Финансового университета при Правительстве РФ e-mail: [email protected]
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ «МЕСТО ЖИТЕЛЬСТВА» ПОДОПЕЧНЫХ ДЕТЕЙ
Аннотация. В статье рассматривается проблема определения места жительства детей, находящихся под опекой (попечительством). По итогу рассмотрения исследования сделан вывод о том, как неверное, заведомо ошибочное толкование правовых норм может повлиять на предоставление различных гарантий, предусмотренных социальными программами для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Подобный вывод соотнесен с нормами действующего федерального законодательства, в которых закреплены основные понятия, касающиеся вопросов определения места жительства граждан в Российской Федерации.
Ключевые слова: место жительства, место пребывания, неверное толкование норм материального права, социальные гарантии, незаконное ограничение права.
BERDNIKOVA Anna Aleksandrovna,
Professor of Finance University under the government of the Russian Federation
LEGAL ISSUES OF DEFINING THE "PLACE OF LIVING" OF CHILDREN UNDER GUARDIANSHIP
Annotation. The article deals with the issues concerning the determination of the place of living regarding children under guardianship. The conclusion is based on how an incorrect and obviously erroneous interpretation of statutes may impact on a variety social guarantees of orphans and children left without parental care. The conclusion is drawn from the current rules where basic concepts relating to these issues are set and therefore determine the citizens's residence in the Russian Federation.
Key words: place of living, place of residence, wrong interpretation of substantive law rules, social guarantees, illegal restriction of rights.
Точное определение понятия «место жительства» граждан имеет существенное значение для охраны и реализации их законных прав и интересов, а также обеспечения устойчивости гражданских и государственных интересов. В данном исследовании мы рассматриваем вопрос определения понятия «место жительства» детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые были переданы под опеку или попечительство. Необходимо четко и верно понимать, что может являться местом жительства подопечных детей для устранения возникающих вопросов правового характера. Порой неверное, заведомо ошибочное толкование и применение норм цивилистического материального права уполномоченными органами приводит к спорным моментам, неопределенности и как следствие нарушению прав детей, которые находятся под опекой (попечительством) [1, с. 83].
Закон связывает определенные правовые последствия с определением понятия «место
жительства». Возникающие споры по вопросу определения места жительства подопечных могут повлиять на получение ими различных социальных гарантий, таких как выплаты на их содержание, ежемесячные компенсационные выплаты (назначаются по уходу за детьми-инвалидами), единовременные компенсационные выплаты (по окончанию нахождения под опекой и окончании образовательного учреждения), оформление договоров о приемной семье (опека на возмездных условиях), предоставление жилых помещений и др. Подобные нарушения встречаются в правоприменительной практике не только в г. Москве, но и в других регионах страны.
Изначально хотелось бы отметить, что правовой институт регистрации (по месту жительства и по месту пребывания) появился лишь в современном российском законодательстве. Ранее (в советское время) институт регистрации занимал иной юридический институт - институт прописки. Это означает, что если ранее все граждане должны были иметь где-то прописку, то сейчас в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
обязательном порядке должны регистрироваться, т.е. иметь регистрацию по месту жительства или же по месту пребывания.
Как известно, институт прописки оказал огромное влияние на конституционные права граждан. В связи с принятием и введением Декларации прав и свобод человека, утвержденной Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. № 2393-1, была предрешена судьба разрешительной системы прописки на всей территории России.
Как верно подметил А.В. Мыскин, ст. 21 Декларации предоставляет право каждому человеку на его свободное передвижение внутри страны, а также выбор местожительства и место пребывания. Как указанная Декларация, так и международно-правовые акты (ст. 13 Всеобщей декларации прав человека и ст. 12 Международного пакта о гражданских политических правах), не допускают различными правительственными и ведомственными регламентами ограничивать право человека свободно передвигаться внутри страны. Вместе с тем, подзаконные акты не должны устанавливать какие-либо ограничения свободы передвижения граждан на территории всей страны, т.к. не имеется правовых оснований на подобные действия [2, с. 130].
Ранее свободу передвижения граждан, их трудовые, жилищные права необоснованно ограничивала разрешительная прописка, тем самым являясь препятствием к осуществлению гражданских прав и свобод [5]. В то время положения о разрешительной прописке полностью противоречили Конституции СССР, а также Декларации о правах и свободах человека и международным актам. По данной причине институт прописки был официально признан неконституционным в 1991 г.
Далее позволим себе проанализировать и разъяснить правовые нормы действующего законодательства, применяемые при определении понятия «место жительства» граждан.
На основании ст. 27 Конституции РФ все, кто находится (в соответствии с законом) на территории Российской Федерации, имеют право свободно передвигаться, проживать или пребывать в различных местах по собственному выбору.
В целях урегулирования гражданских правоотношений в ст. 20 ГК РФ дается определение того, что является местом жительства гражданина. Итак, местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает, так же это касается и подопечных несовершеннолетних детей, которым менее 14 лет. В данном случае, местом жительства подопечных детей признается место жительства их законных представителей (родителей, усыновителей, опекунов) [3, с. 84].
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
На основании ст. 20 ГК РФ гражданин не может иметь более одного места жительства. Часть 4 ст. 1 ЖК РФ устанавливает, что граждане, которые находятся в соответствии с законом на территории Российской Федерации, могут свободно реализовывать свое право в выборе жилого помещения, с целью проживания, могут являться собственниками этих помещений либо нанимателями, или занимать жилые помещения на других основаниях, не противоречащих действующему законодательству РФ.
Как уже отмечалось ранее, институт регистрации пришел на смену практиковавшемуся в нашей стране институту прописки. Понятийные определения регистрации места жительства граждан и места пребывания закреплены Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на их свободу передвижения», а также выбор места пребывания и жительства в пределах страны.
Если ст. 20 ГК РФ дает понятие «место жительство», то ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 несколько конкретизирует данное положение.
Существующая позиция, определяющая понятия «место пребывания» и «место проживания» на практике трактуется неоднозначно.
Опираясь на ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1, под местом пребывания подразумевается жилое помещение, которое используется гражданами для временного проживания: различные специализированные предприятия, предназначенные для отдыха и/или лечения граждан.
Так же к местам временного проживания относятся и учреждения уголовно-исполнительной системы. Исходя из специализированного назначения вышеуказанных организаций и заведений, место пребывания гражданина не является его местом жительства.
Вышеуказанная статья также дает определение понятия места жительства. Местом жительства гражданина может являться жилое помещение, где он может постоянно или преимущественно проживать в статусе собственника или нанимателя (заключая договоры найма, поднайма, социального или специализированного найма). Так же могут быть и другие основания, предусмотренные российским законодательством, на основании которых осуществляется регистрация граждан по месту жительства.
Из вышесказанного следует, что «место пребывания» фактически может не является «местом проживания» гражданина, а лишь фиксирует его нахождение в течении определенного времени (временное нахождение) в каком-либо учреждении или организации.
На основании ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу их передвижения», а также выбор места пребывания
и жительства в пределах страны государством и обществом ведется регистрационный учет граждан по их месту жительства на территории Российской Федерации. Данный учет требуется для обеспечения всех необходимых условий для реализации гражданских прав и свобод, а также исполнения гражданами обязанностей перед другими гражданами [4, с. 93].
Тем самым, по смыслу, опираясь на ст. 20 ГК РФ и ст. 2 и 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1, становится возможным сделать вывод, что понятия «регистрация» и «место жительства» не равнозначны, т.к. зачастую «место регистрации» и само «место жительства» гражданина географически не совпадают. Сама по себе «регистрация» может рассматриваться лишь как предполагаемое место жительства гражданина, но не накладывает на него исключительной обязанности физически проживать только в том месте, где он зарегистрирован. Имеющаяся регистрация не может ограничивать или быть единственным условием реализации гражданских прав и свобод.
Что же касается подопечных детей, то п. 1 ст. 34 ГК РФ закрепляет полномочия органа опеки и попечительства за органом, который устанавливал опеку или попечительство в отношении самого подопечного. В случае перемены места жительства подопечным, указанные полномочия переходят на орган опеки и попечительства уже по его новому месту жительства, в порядке, который установлен Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».
В свою очередь, в соответствии с п. 3 вышеуказанной статьи ГК РФ данный уполномоченный орган по месту жительства подопечных осуществляет надзор за деятельностью опекунов и попечителей.
В ч. 1 ст. 24 вышеуказанного Закона содержится аналогичная норма, согласно которой по месту жительства подопечных данный уполномоченный орган реализует надзор за деятельностью их опекунов и попечителей, а если опекуны или попечители были назначены по месту жительства своих подопечных, тогда соответственно по месту жительства самих опекунов или попечителей.
Так же в п. 3 ст. 9 названного Закона упоминается, что со дня получения личного дела подопечного, полномочия органа опеки и попечительства возлагаются на соответствующий орган по его новому месту жительства. Анализируя данную статью, можно сказать, что место жительства подопечного определяется тем, какой уполномоченный орган исполняет в отношении него свои полномочия.
Так, например, в правилах, установленных постановлением Правительства РФ «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан»,
разъясняется, что уполномоченный орган в сфере опеки и попечительства по месту жительства подопечных обязан осуществлять ряд действий, таких как:
- вести личные дела подопечных;
- контролировать и проверять их условия жизни;
- проверять соблюдают ли опекуны (попечители) права и законные интересы своих подопечных;
- исполняют ли опекуны (попечители) свои обязанности, установленные для них законом.
В п. 11 указанных Правил говорится о том, что в случае смены подопечным места жительства, по информации опекуна, уполномоченный орган (по прошлому месту жительства) направляет его личное дело в новый орган опеки и попечительства в течение трех дней. В определенном порядке новый уполномоченный орган должен поставить на учет подопечного в срок, не позднее дня, следующего за днем получения личного дела.
Пункт 15 Правил устанавливает, что в случае передачи ребенка под опеку или попечительство из организации для детей-сирот его личное дело направляется в соответствующий его новому месту жительства уполномоченный орган.
Согласно п. 2 и 8 вышеуказанных Правил, органы опеки и попечительства должны осуществлять проверки по вопросам изучения условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения их опекунами или попечителями прав и законных интересов этих подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения требований опекунами или попечителями осуществления своих прав и исполнения своих обязанностей. Таким образом, уполномоченный орган в сфере опеки и попечительства по месту жительства подопечного проводит проверки (плановые и внеплановые) его условий жизни по его месту жительства, подтверждающиеся соответствующим актом.
Анализируя приведенные выше Правила, можно сказать следующее: если орган опеки и попечительства ставит на учет дело подопечного, производит плановые (внеплановые) проверки условий жизни подопечного, осуществляет контроль за условиями жизни и надзор за исполнением опекуна своих обязанностей, то тем самым уполномоченный орган признает тот факт, что местом жительства как опекуна, так и подопечного, является их нынешнее место проживания.
Таким образом, из системного применения вышеуказанных правовых норм следует, что в спорных ситуациях при определении места жительства подопечных, в силу ст. 20, 34, 36 ГК РФ, ст. 9, 24 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 г. №
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
423, местом жительства подопечных детей будет являться то место, в котором он поставлен на учет уполномоченным органом на основании распорядительного акта.
В ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 закреплено, что граждане при реализации своих прав и свобод, согласно Конституции РФ и законам РФ, не могут быть ограничены в данном праве по причине наличия или отсутствия регистрации у гражданина.
На основании вышесказанного для разрешения вопроса, какое же из двух мест следует признавать местом жительства гражданина для целей исполнения закона, приходим к выводу, что регистрация и понятие «место жительство» при реализации не являются равнозначными понятиями. Регистрация непосредственно может являться одним из обстоятельств, подтверждающих исключительно факт нахождения самого гражданина по месту его пребывания или жительства.
Соответственно, отсутствие у гражданина регистрации по месту жительства, а наличие у него регистрации по месту пребывания не может считаться условием для отказа в реализации его конституционных прав, таких как право на свободу передвижения, право на государственную защиту материнства, детства и семьи. Пи этом органы государственной власти и местного самоуправления не освобождаются от конституционно-правовых обязанностей при соблюдении норм Конституции РФ, общеправовых принципов, а также принципа равенства всех перед законом и судом, который закреплен в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ [4, с. 24].
Отсутствие у подопечных и (или) у их законных представителей регистрации по месту жительства и наличие регистрации по месту пребывания (в их нынешнем месте проживания) не имеет никакого правового значения для реализации имеющихся у них социальных гарантий и не может являться основанием для отказа в получении ими подобных гарантий и льгот. Данная позиция корреспондируется с правовыми выводами Конституционного Суда РФ, которые сформулированы в постановлениях от 4 апреля 1996 г. № 9-П [4], от 2 февраля 1998 г. № 4-П, от 2 июня 2011 г. № 11-П, которые подлежат обязательному учету в правоприменительной практике. В подобной практике прослеживается тот факт, что для граждан, при наличии или же у них отсутствии регистрации, не порождается каких-либо дополнительных прав и обязанностей, а также данный факт не может ограничивать или быть условием для реализации их законных гражданских прав и свобод. Так, регистрация на территории Российской Федерации может рассматриваться лишь как один из способов учета граждан, носящий уведомительный
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
характер и отражающий фактическое присутствие граждан по месту их пребывания или жительства, что соответствует законам и не противоречит Конституции РФ.
При наличии у детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регистрации по месту их жительства или же по месту их пребывания в любом субъекте РФ не служит и не может служить достаточным основанием для установления каких-либо различий в установлении для этих граждан мер социальной поддержки, которые предоставляются им за счет бюджетов субъектов, мер их социальной защиты, установлении контроля за условиями их жизни и воспитания.
Иной подход противоречил бы положениям ст. 19 Конституции РФ, которая устанавливает принцип равенства всех перед законом и гарантирует равные права и обязанности для субъектов, которые относятся к одной категории (социальной группе); устанавливал бы различные условия и ограничения дискриминационного характера при регламентации разрешения вопросов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вне зависимости от того, какую они имеют регистрацию по месту пребывания или жительства в том или ином субъекте РФ.
Верховным Судом РФ выработана уже довольно однозначная и устойчивая позиция при определении понятия «место жительства» при разрешении споров, связанных с нарушением реализации прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которая нашла свое отражение в судебных актах.
В Обзоре судебной практики ВС РФ № 4 (2016), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 20 декабря 2016 г. (Определение № 5-КГ16-84), Верховный Суд РФ подробно изложил свою правовую позицию при определении понятия «место жительства». Подобные доводы также были отражены в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. № 5-КГ18-145, от 5 июня 2018 г. № 5-КГ18-39 и др.
При рассмотрении спорных ситуаций об определении понятия «место жительства» детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой, в определениях Верховного Суда РФ указано, что нижестоящими судами зачастую неверно применяются нормы материального права при определении места жительства данной категории граждан, а существенные для дела обстоятельства остаются невыясненными. Данные нарушения норм материального права являются существенными, т.к. влияют на исход дела и, соответственно, без их устранения, восстановление и защита нарушен-
ных прав и законных интересов заявителей невозможны.
Ввиду вышеизложенного Верховный Суд РФ подчеркивает, что судам общей юрисдикции необходимо более внимательно подходить к рассмотрению дел, связанных с определением понятия «места жительства» детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в особенности для тех детей, которые находятся под опекой. Рекомендовано тщательно изучать все обстоятельства дела с соблюдением требований материального и процессуального права для разрешения возникших споров.
Таким образом, можем констатировать тот факт, что суды вынуждены рассматривать данную категорию дел в связи с неверным применением норм права уполномоченными органами, а зачастую и при вынесении судебных актов судами первой инстанции также допускается ошибочное толкование норм материального права, с чем позиция вышестоящих судов не совпадает.
Полагаем, что уполномоченным органам судебной и исполнительной власти следует придерживаться и руководствоваться всеми вышеперечисленными правовыми нормами, трактовать их единообразно при определении места жительства законных представителей и их подопечных детей, опираясь на нормы международного, федерального законодательства и сложившейся судебной практики. Подобные действия помогут сформировать единую судебную и внесудебную практику, что улучшит и наладит работу внутри системы уполномоченных органов.
В связи с изложенными аргументами предлагается проводить профилактические беседы, предоставлять письменные разъяснения, четкие алгоритмы дальнейших действий и установки внутри системы вышестоящими органами исполнительной власти, что позволит уполномоченным органам исполнительной власти, которые выполняют в пределах данной им компетенции полномочия в сфере опеки, попечительства и патронажа, избежать разногласий и спорных ситуаций при реализации прав подопечных, а не перекладывать на судебные органы разрешение указанных вопросов.
Подводя итог вышеизложенному, хотелось бы напомнить, что Российская Федерация является социальным правовым государством, политика которого ориентирована, в соответствии с принципом социальной справедливости, на перераспределение материальных благ ради достижения каждым гражданином, без исключения, достойного уровня жизни, избежание социальных различий и осуществления помощи нуждающимся. На уровне субъектов страны устанавливаются различные правила, которые зачастую имеют собственные возможности и особенности по предоставлению для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, включая и находящихся под опекой, различных социальных гарантий и льгот. Главным принципом установления соответствующих правил является соблюдение федерального уровня гарантий и предоставление государственных услуг в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения», а также выбор их места пребывания и жительства в пределах страны.
Список литературы:
[1] Антонова Н.В. Направления совершенствования законодательства о бюджетном пособии на ребенка // Пробелы в росс. законодательстве. - 2017. - № 5. - С. 82 - 86.
[2] Мыскин А.В. Собственник и социальный наниматель жилого помещения: сравнительный анализ гражданского и жилищно-правового статуса: монография. - М.: Статут, 20l7. - 399 с.
[3] Мишин И.Е. К вопросу о некоторых проблемах при реализации прав граждан на выбор места жительства // Молодой ученый. - 2017. - № 38. - С. 82 - 86.
[4] Пашенцев Д.А. Преамбула в структуре Конституции: нормы права или политические декларации? // Вестник Академии права и управления. - 2013. - № 33. - С. 22 - 26.
[5] Пашенцев Д.А., Чернявский А.Г. История отечественного государства и права. - М.: Инфра-М., 2016.
[6] Практика применения Гражданского кодекса РФ части первой / под общ. ред. В.А. Белова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд-во «Юрайт»; Юрайт-Издат, 2011. - 1301 с.
Spisok literatury:
[1] Antonova N.V. Napravleniya sovershenstvovaniya zakonodatel'stva o byudzhetnom posobii na rebenka // Probely v ross. zakonodatel'stve. - 2017. - № 5. - S. 82 - 86.
[2] Myskin A.V. Sobstvennik i social'nyj nanimatel' zhilogo pomeshcheniya: sravnitel'nyj analiz grazhdanskogo i zhilishchno-pravovogo statusa: monografiya. - M.: Statut, 2017. - 399 s.
[3] Mishin I.E. K voprosu o nekotoryh problemah pri realizacii prav grazhdan na vybor mesta zhitel'stva // Molodoj uchenyj. - 2017. - № 38. - S. 82 - 86.
[4] Pashencev D.A. Preambula v strukture Konstitucii: normy prava ili politicheskie deklaracii? // Vestnik Akademii prava i upravleniya. - 2013. - № 33. - S. 22 - 26.
[5] Pashencev D.A., Chernyavskij A.G. Istoriya otechestvennogo gosudarstva i prava. - M.: Infra-M., 2016.
[6] Praktika primeneniya Grazhdanskogo kodeksa RF chasti pervoj / pod obshch. red. V.A. Belova. - 2-e izd., pererab. i dop. - M.: Izd-vo «Yurajt»; Yurajt-Izdat, 2011. - 1301 s.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2020
