CC BY
129УДК 349.6
Григорий Степанович Федчишин,
соискатель
Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН НА ОБЩЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
В статье рассмотрены основные проблемы реализации прав граждан на общее использование лесных ресурсов. Проанализирована динамика лесного законодательства в части правового регулирования общего использования природных ресурсов, а также полномочия органов государственной власти в этой сфере. Разработаны предложения по обеспечению гарантий прав граждан на общее лесопользование в случае передачи лесов в аренду. Предложены изменения в лесное законодательство в части защиты права на общее использование лесных ресурсов.
Ключевые слова: общее природопользование; лесопользование; общее использование лесных ресурсов; экологические права граждан; права природопользователей.
Развитие экономических отношений, изменение качественных и количественных показателей соотношения объектов публичной (государственной и коммунальной) и частной формы собственности, активное развитие различных форм использования природных ресурсов является ярким признаком реформирования отношений природопользования на современном этапе. В целом указанная модель полностью соответствует ценностным ориентирам и моделям построения экономической системы, основанной на множественности форм собственности, уменьшение публичного сектора экономики. Вместе с тем, в контексте природопользования, расширение прав собственников природных ресурсов, а также других природопользователей на практике приводит к ограничениям других лиц, которые традиционно использовали указанные объекты на праве общего природопользования, провоцирует конфликты, нарушения законодательства в этой сфере.
Учитывая вышеизложенное, в природноресурсовом законодательстве Украины, в том числе и лесном, возникает необходимость на законодательном уровне обеспечить соблюдение баланса между частными и общественными интересами, реализацию конституционного права граждан на использование объектов права собственности Украинского народа, государственной и коммунальной собственности в соответствии с законом.
Надо отметить, что вопросы правового регулирования права на специальное использование лесных ресурсов уже были объектом исследования многих ученых, среди которых можно назвать Г. А. Аксененка, Ю. А. Вовка, А. П. Гетьмана, Л. И. Дембо, О. И. Крассова, В. В. Носика, Г. М. Полянской, А. К. Соколовой, М. В. Шульги и других. Отдельные аспекты правового регулирования лесов исследовались в работах В. М. Завгородней, П. В. Мельника, В. П. Непийводы, О. П. Чопик, С. Н. Шершуна. Но комплексных исследований права на общее использование лесных ресурсов нет до сих пор. Имеющиеся работы носят фрагментарный характер и не создают комплексной позиции по его реализации. Все указанное и обусловливает актуальность нашей публикации.
Поэтому целью статьи есть анализ правовых проблем связанных с обеспечением права граждан на осуществление общего использования лесных ресурсов, а также разработка предложений относительно гарантий такого права.
Правовое государство, к построению которой стремится наше общество, должно всесторонне способствовать развитию основных принципов гражданского общества, обеспечивать баланс интересов между различными общественными слоями, отвечать за принятие взвешенных политических решений, способствовать становлению и развитию свободных экономических отношений в сочетании с целенаправленной социальной политикой, следовательно, максимально обеспечивать и гарантировать права и свободы человека и гражданина.
Базовым законодательным актом, регулирующим правовые отношения в области охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, предотвращения и ликвидации негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, является Закон Украины «Об охране окружающей природной среды». Именно в нем установлены начала дифференциации права использования природных ресурсов на общее и специальное. В этом Законе в ч. 2 ст. 38 определено, что законодательством Украины гражданам гарантируется право общего использования природных ресурсов для удовлетворения жизненно необходимых потребностей (эстетических, оздоровительных, рекреационных, материальных и т. п.) бесплатно, без закрепления этих ресурсов за отдельными лицами и предоставления соответствующих разрешений, за исключением ограничений, предусмотренных законодательством Украины [1].
Таким образом, на законодательном уровне были выделены основные признаки права общего использования природных ресурсов:
- это право принадлежит исключительно физическим лицам, круг которых не ограничивается никакими критериями (гражданства, дееспособности, возраста и т. д.);
- целью реализации этого права является удовлетворение жизненно необходимых потребностей. Вместе с тем, уточнение круга этих потребностей происходит в поресурсовом законодательстве;
- эта деятельность осуществляется бесплатно и не требует предоставления разрешений;
- при осуществлении общего использования природных ресурсов не происходит их индивидуализации и закрепления за конкретными лицами.
Законом также установлено, что ограничение осуществления общего использования природных ресурсов могут происходить в случаях, предусмотренных законодательством.
Принятый в 1994 г. Лесной кодекс фактически дублировал эти начала в лесном законодательстве. Так, ст. 49 Лесного кодекса Украины (в редакции от 21.01.1994 г.) закрепила, что в порядке общего использования лесных ресурсов граждане имеют право свободно находиться в лесах, бесплатно собирать для собственного потребления дикорастущие травяные растения, цветы, ягоды, орехи, другие плоды, грибы, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами.
Граждане обязаны выполнять требования пожарной безопасности в лесах, пользоваться лесными ресурсами, указанными в части первой настоящей статьи, в сроки, установленные государственными лесохозяйственными органами, и способами, которые не наносят вреда воспроизведению этих ресурсов [2].
Следует отметить, что по сравнению с нормами Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» Лесной кодекс более жестко определил случаи ограничения права общего использования лесных ресурсов, предусмотрев, что они определяются не законодательством, а законодательными актами, чем фактически исключил возможность ограничения права общего использования лесных ресурсов на основании подзаконных нормативных актов.
Дальнейшее развитие лесного законодательства привело к принятию новой редакции Лесного кодекса (08.02.2006 г.) и уточнению возможностей ограничения общего использования лесных ресурсов. В частности, в нем было закреплено: «Граждане имеют право в лесах государственной и коммунальной собственности, а также с согласия
собственника в лесах частной собственности свободно находиться, безвозмездно без выдачи специального разрешения собирать для собственного потребления дикорастущие травяные растения, цветы, ягоды, орехи, грибы и т. д. кроме случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими законодательными актами Украины.
Максимальные нормы бесплатного сбора дикорастущих травяных растений, цветов, ягод, орехов, грибов и т.п. устанавливаются органами исполнительной власти в соответствии с настоящим Кодексом по представлению органа исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства Автономной Республики Крым, центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере лесного хозяйства, согласованному с органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды Автономной Республики Крым, областными, Киевской, Севастопольской городскими государственными администрациями. В случае принятия решения об установлении максимальных норм бесплатного сбора дикорастущих травяных растений, цветов, ягод, орехов, грибов и т.п. областными, Киевской, Севастопольской городскими государственными администрациями такое решение согласовывается центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей природной среды.
Граждане при осуществлении общего использования лесных ресурсов обязаны выполнять требования пожарной безопасности в лесах, пользоваться лесными ресурсами, указанными в части первой настоящей статьи, способами и в объемах, которые не наносят вреда воспроизведению этих ресурсов, не ухудшающие санитарного состояния лесов» [2].
Таким образом, Кодексом было установлена возможность собственников лесов частной собственности ограничивать право общего использования лесных ресурсов, а также возможность применения количественных ограничений права общего использования лесных ресурсов.
При принятии этой нормы ощущалось влияние земельного и гражданского законодательства по распространению прав собственников земельных участков на объекты растительного мира, которые на них расположены. С. Н. Шершун по этому поводу отмечал, что эти положения в целом имеют много общего с предписаниями законодательства других стран мира, но все же нуждаются в корректировке, поскольку в свое время были выписаны без учета того, что лесная собственность будет представлена разнообразными формами, а следовательно, соотношение интересов собственника и общества в соответствующих вопросах должны быть выписаны более четко. Некоторым образом этот недостаток устраняется Гражданским кодексом Украины, ст. 333 которого установлено, что лицо, собравшее ягоды, лекарственные растения, поймавшее рыбу или получившее другую вещь в лесу, водоеме и т. п., является их собственником, если оно действовало в соответствии с законом, местным обычаем или общим разрешением собственника соответствующего земельного участка. Эти положения должны быть отображены и в Лесном кодексе Украины при регламентации права общего лесопользования. Вместе с тем требуют уточнения положения, посвященные волеизъявлению общего разрешения владельца на пользование лесными ресурсами другими лицами. Очевидно, что при определении такого разрешения целесообразно пользоваться известным принципом «разрешено все, что не запрещено». Поэтому следовало бы признать, закрепив на законодательном уровне, что общее разрешение владельца на пользование лесными ресурсами считается данным, если владельцем не установлено отдельных ограничений общего лесопользования. При этом на собственника леса должна быть возложена обязанность по информированию населения через средства массовой информации или иным способом (в частности, в виде специальных знаков, табличек с информацией о соответствующих ограничениях, устанавливаемых на границе леса) об установленных ограничениях на лесопользование. Без предварительного информирования населения указанные ограничения должны считаться недействительными. Целесообразно было бы на законодательном уровне определить и условия установления владельцем ограничений на общее лесопользование. В частности,
такие ограничения могут быть связаны с осуществлением мероприятий по воспроизводству лесов, улучшению их качественного состава, защиты лесов от вредителей и т. д.» [3, с. 87 -88].
Трудно не согласиться с указанным мнением, хотя отдельные моменты все же требуют уточнения. Да, действительно необходимо на законодательном уровне закрепить презумпцию дозволенности общего использования лесных ресурсов во всех лесах Украины. Вместе с тем, представляется, что права собственника в отношении ограничения права общего использования лесных ресурсов подлежат контролю. Так, в современных условиях право собственности на леса является производным от права собственности на земельный участок, что прямо предусмотрено в ст. 13 Лесного кодекса Украины: «Право частной собственности на леса граждан и юридических лиц Украины возникает с момента получения ими документов, удостоверяющих право собственности на земельный участок, и их государственной регистрации.
Леса, полученные в наследство иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами, подлежат отчуждению в течение одного года.
Документом, удостоверяющим право частной собственности на леса, является государственный акт на право собственности на землю, выданный на соответствующий земельный участок» [2].
Ч. 2 ст. 79 Земельного кодекса Украины гласит «Право собственности на земельный участок распространяется в его пределах на поверхностный (почвенный) слой, а также на водные объекты, леса и многолетние насаждения, находящиеся на нем, если иное не установлено законом и не нарушает прав других лиц» [4]. То есть, если оперировать нормативным определением понятия леса, согласно которому лес - тип природных комплексов, в котором представлены преимущественно древесная и кустарниковая растительность с соответствующими почвами, травяной растительностью, животным миром, микроорганизмами и другими природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влияют друг на друга и на окружающую природную среду, то Земельный кодекс, выходя за пределы предмета своего правового регулирования, распространил право собственности на все составляющие лесов, что не соответствует законодательству и не способствует защите прав граждан на осуществление их общего использования.
Более взвешенной в этом плане выглядит позиция, изложенная в Законе Украины «О фермерском хозяйстве» (ч. 1 ст. 17) предусмотрено, что: «На землях фермерских хозяйств лица имеют право свободного прохода, проезда всеми видами транспорта по дорогам, передвижение на лодках, купание в водоемах на принадлежащих фермерским хозяйствам на праве собственности или праве аренды земельных участках, размещение палаток и проживания в них, разведение костра и иные действия, которые разрешаются с согласия их собственников, кроме случаев установления по решению суда земельных сервитутов, при условии сохранения природных компонентов в экологически чистом виде» [5].
Таким образом, было бы целесообразным не только установить презумпцию разрешенности общего использования лесных ресурсов, но и ввести обязательное согласование частными собственниками лесов ограничений права общего использования лесных ресурсов в случае их введения, исходя из возможностей реализации гражданами своих прав, доступности лесных ресурсов и т. п.
Указанное свидетельствует о необходимости создания системы гарантий прав граждан на общее использование лесных ресурсов. Не вдаваясь в научные дискуссии, можно принять за основу то, что под гарантиями понимается система согласованных факторов, обеспечивающих фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод человека [6].
М. К. Черкашина предложила такую классификацию гарантий в сфере экологии по цели использования: 1) превентивные; 2) приостанавливающие; 3) восстанавливающие; 4) штрафные правовые гарантии. Превентивные гарантии представляют собой средства, направленные на предупреждение правонарушения; приостанавливающие - на устранение
выявленных нарушений; восстанавливающие - на устранение или возмещение отрицательных последствий правонарушения. Что касается штрафных гарантий, то они определяются как направленные на реализацию юридической ответственности [7, с. 83 -84].
Итак, поддерживая эту позицию, можно сделать вывод, что сейчас нуждаются в развитии именно превентивные гарантии в сфере осуществления гражданами общего использования лесных ресурсов. К таким гарантиям можно отнести закрепление четкого перечня случаев ограничения такого права, а также условий такого ограничения. Так, например, относительно общего использования лесных ресурсов предлагается установить возможности ограничения лесопользования в исключительных случаях. К первой группе относятся ограничения, касающиеся территорий и объектов природно-заповедного фонда и других категорий особо охраняемых природных территорий. Соответствующие ограничения предусмотрены Законом Украины «О природно-заповедном фонде Украины» и прежде всего касаются территорий природных заповедников, заповедных зон биосферных заповедников, заказников, ботанических садов, дендрологических, зоологических парков и парков - памятников садово-паркового искусства. Специальные ограничения общего лесопользования на конкретных территориях и объектах природно-заповедного фонда могут устанавливаться также положениями об этих территориях или объектах. Так, например, на территории природных заповедников, в заповедной зоне биосферных заповедников и национальных природных парков запрещаются все виды лесопользования.
Ко второй группе можно отнести ограничения, связанные с обеспечением прав собственников на осуществление хозяйственной деятельности в части, противоречащей ей. Так, например, если владелец осуществляет деятельность по выращиванию грибов и ягод, ограничение права общего использования этих ресурсов будет вполне логичным, но отсутствуют основания ограничения таких прав, если лесные участки используются, например, для осуществления зеленого туризма. Указанные ограничения должны применяться только по согласованию с органами лесного хозяйства и обязательным доведением до местных жителей.
Также требуют дальнейшего развития гарантии прав на общее использование лесных ресурсов в процессе аренды лесных ресурсов. Эти отношения в настоящее время Лесным кодексом фактически не урегулированы. Однако исходя из принципа для собственников природных объектов «разрешено все то, что не запрещено законом», такие договоры могут заключаться. Поэтому нужно дополнить Лесной кодекс нормами об особенностях ограничения общего природопользования в такой редакции: «Леса предоставляются в пользование на условиях аренды без ограничения права общего использования лесных ресурсов, кроме случаев, определенных законом.
Арендаторы лесов обязаны предусмотреть места для бесплатного обеспечения права граждан на общее использование лесных ресурсов. При определении таких мест предпочтение отдается традиционно расположенным местам массового отдыха.
В пределах населенных пунктов запрещается ограничение любых видов общего использования лесных ресурсов, кроме случаев, определенных законом.
Запрет общего использования лесных ресурсов в лесах, предоставленных в пользование на условиях аренды, и их нецелевое использование является основанием для расторжения договора аренды».
Подытоживая сказанное, можно констатировать, что в настоящее время в лесном законодательстве фактически не установлены гарантии прав граждан на осуществление права на общее использование лесных ресурсов. Поэтому внимание законодателя должно быть обращено на вопрос неотвратимости наказания за самовольные ограничения или запрет права общего использования лесных ресурсов, а также установление законодательных гарантий прав граждан в этой сфере.
Список литературы: 1. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон Украни № 1264-XII вiд 25.06.1991 р. // ВВР Украни. - 1991. - № 41 (08.10.91). -Ст. 546. 2. Люовий кодекс Украши № 3852-XII вщ 21.01.1994 р. // ВВР Украши. - 1994. -17 (26.04.94). - Ст. 99. 3. Шершун С. М. Еколого-правове регулювання люокористування в Укрш'ш: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06 / С. М. Шершун; 1нститут держави i права iM. В. М. Корецького. - К., 2005. - 202 с. 4. Земельний кодекс Украши № 2768-Ш вщ 25.10.2001 р. // Офщ. вюник Украни. - 2001. - № 46 (30.11.2001). - Ст. 2038. 5. Про фермерське господарство: Закон Украши № 973-IV вщ 19.06.2003 р. // ВВР Украши. - 2003. - № 45 (07.11.2003) . - Ст. 363. 6. Теорiя держави i права. Академiчний курс: пщручник / За ред. О. В. Зайчука, Н. М. Ошщенко. - К.: Юршком 1нтер, 2006. - 688 с. 7. Черкашина М. Поняття та класифшащя юридичних гарантш еколопчних прав громадян / М. Черкашина // Пщприемництво, господарство i право. - 2004. - № 11. - С. 82-84.
ПРАВОВ1 ПРОБЛЕМИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВА ГРОМАДЯН НА ЗАГАЛЬНЕ ВИКОРИСТАННЯ Л1СОВИХ РЕСУРС1В Федчишин Г. С.
В статп розглянуто основш проблеми реалiзащi права громадян на загальне використання люових ресурсiв. Проаналiзовано динамiку лiсового законодавства в частиш правового регулювання загального використання люових ресурсiв, а також повноваження оргашв державноi влади в цiй сферг Розроблено пропозицп щодо гарантування прав громадян на загальне люокористування у разi передачi лiсiв в оренду. Запропоновано змши до лiсового законодавства Украши в частиш захисту права на загальне використання люових ресурав.
Ключовг слова: загальне природокористування; люокористування; загальне використання люових ресурав; еколопчш права громадян; права природокористувачiв.
LEGAL ISSUES OF ENSURING CITIZENS RIGHTS TO COMMON USE OF FOREST
RESOURCES Fedchishin G. S.
The article deals with major issues of exercising of civil rights to common use of forest resources. It was analyzed the dynamics of forest law as regards legal regulation of common use of forest resources as well as powers of the state authorities in defined area. It was developed recommendations on ensuring civil rights to common use of forest in the event of forest lease. It was proposed amendments to forest law of Ukraine as related to ensuring right to common use of forest resources.
Key words: common natural use; forest use; common use of forest resources; environmental rights; rights of natural resource users.
Поступила в редакцию 20.06.2014 г.
