CC BY
58
ИССЛЕДОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
В.В. Комарова*
ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ В РАБОТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Аннотация. Статья посвящена неоднозначному правовому явлению в современной правовой действительности России — правовым позициям. Проведенный анализ работ теоретиков позволил выявить и сформулировать признаки и задачи правовых позиций в конституционном праве. Труды современных конституционалистов в сфере выявления и обоснования правовых позиций позволяют сделать вывод о том, что роль правовых позиций в конституционном праве страны возрастает пропорционально расширению органов, их формирующих. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека — явление уже привычное в научном обороте. Но правовые позиции иных органов, избирательных комиссий, как пример, — требует детального исследования и обоснования. Методологическую основу статьи составляют труды исследователей теории государства и права, конституционного права. При работе над статьей использовались диалектический метод познания, системный и целевой подходы к изучению проблемы. Использовались специальные методы: институциональный, формально-логический, сравнительно-правовой. Проведя анализ научных работ по определению и наполнению термина «правовая позиция», автор приходит к выводу о наличии правовых позиций в актах избирательных комиссий. Анализ актов избирательных комиссий позволил автору выделить их правовые позиции и провести их классификацию. Предложено определение правовой позиции избирательной комиссии. Поставлен ряд вопросов, требующих теоретического и нормативного решения.
Ключевые слова: юриспруденция, Конституция РФ, Центральная избирательная комиссия (ЦИК России), избирательные комиссии субъектов, избирательный процесс, правовая позиция, признаки правовых позиций, классификация правовых позиций, виды правовых позиций; определение правовой позиции.
В современной науке конституционного права актуализировался вопрос о правовых позициях как о фактическом элементе правовой действительности.
Позиция в философском, логико-языковом аспекте — это мысль, система суждений о чем-либо, о том, как должно быть (прагма-
тическая сторона), что-то в правовой практике. Правовые позиции являются разновидностью социальных.
При анализе доктринальных источников выявлено использование следующих терминов для определения их правовой сути: «система аргументов», «правовые ориентиры»,
© Комарова Валентина Викторовна
* Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [wale№ti№ak@ya.ш]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
LEX RUSSIICA
«правовые выводы», «правовые идеи и принципы», «правовые установки», «выводы и аргументы» по конкретному делу.
По мнению А.В. Гриневой1, под правовой позицией вообще следует понимать оценку правовой реальности, систему правовых аргументов, лежащих в основе законотворческой, судебной и иной правоприменительной деятельности. С ее точки зрения, это логико-языковая конструкция, выражающая отношение субъекта к правовым явлениям и процессам.
Согласимся с В.И. Фадеевым в том, что «Развитие Конституции Конституционным Судом осуществляется путем расширения конституционного поля в общей системе правопорядка в обществе, его конституционализации»2. Один из способов конституционализации — формулирование правовых позиций Конституционным Судом РФ. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека — явление уже привычное в научном обороте. Но правовые позиции иных органов безусловно требуют пристального внимания и оценки.
В конституционном праве практика работы избирательных комиссий приобретает особое прикладное значение, а определение нормативной природы актов Центральной избирательной комиссии РФ (далее — ЦИК России), содержащихся в них правовых позиций, их целей, видов, — актуальное теоретическое значение, которое еще недостаточно изучено в современной теории конституционного права России. В современной науке произошло признание наличия правовых позиций в актах ЦИК России (о толковании ЦИК, сформулировавшем прецедент и восполнившим пробел в законе, пишут В.Е. Чуров, Б.С. Эбзеев3; о позиции ЦИК России, основанной на практике зако-ноприменения, сложившейся в субъектах РФ при распределении малого числа мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, сформулированной в ее письме, пишут В.Е. Чуров, М.В. Гришина, Е.С. Чернова4; А.В. Гринева признает наличие правовых
1 См.: Гринева А.В. Понятие и виды судебных правовых позиций (вопросы теории): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12.
2 См.: Фадеев В.И. Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности // Lex russica (Русский закон). 2013. № 12. С. 1292-1307.
3 См.: Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 5-20.
4 См.: Чуров В.Е., Гришина М.В., Чернова Е.С. Коммен-
тарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от
7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституцион-
позиций ЦИК России5; о позиции правового управления Центризбиркома РФ упоминает О.Ю. Захаров, А.И. Порфирьев6 и т.д.).
Тем не менее обоснование места в национальной правовой системе правовых позиций избирательных комиссий (ИК) пока еще не нашло должной аргументации.
Некоторые теоретические конструкции, содержащиеся в трудах теоретиков, конституционалистов — авторов трудов по конституционному судопроизводству, могут быть использованы для определения понятия и видового многообразия правовых позиций, содержащихся в актах ИК.
В правоприменительной деятельности правовые позиции, в зависимости от типа правоприменения подразделяют на судебные, управленческие и административные.
Возможно разделение правоприменительных позиций в зависимости от субъекта, применяющего правовые нормы.
На основе такого критерия, как содержание, правоприменительные правовые позиции можно подразделить на индивидуальные (правовая позиция по конкретному решению), типовые (как результат унифицированного применения юридических норм), правоприменительные позиции актов официального толкования, правовые позиции коллегиальных субъектов правоприменения (президиума высшей судебной инстанции, ЦИК России и др.), правовые позиции как особое мнение правоприменителя.
А.В. Гринева подразделяет правовые позиции на правотворческие, правоприменительные и доктринальные. Наиболее высокий уровень правотворческих позиций — законотворческие, представляющие собой концепцию законопроекта либо их систему.
Правоприменительные правовые позиции, по мнению современных авторов, являются, в том числе и элементом профессионального сознания7, формирующегося
ности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 116-118.
5 См.: Гринева А.В. Указ. соч. С. 8.
6 См.: Захаров О.Ю., Порфирьев А.И. Нарушения избирательных прав и «негативные» избирательные технологии в Московской и Брянской областях: анализ, пути противодействия // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3. С. 22-26.
7 Правовая позиция ученого-юриста, научного коллектива или сообщества есть мнение, аргументированное и обоснованное, обобщенно говоря, мысль о праве, действующем или желаемом, формирующаяся на основе философских мировоззренческих позиций и специальных юридических знаний, а также юридической
В.В. Комарова
LEX У1Ш(|Д
на основе правоприменительной и судебной практики8; безусловно — частью доктрины конституционного права9.
На основании практики компаний по различным видам голосований ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ разрабатывают и принимают Методические рекомендации.
Они могут быть названы объективированным результатом и формой правовой конкретизации, правоположениями, удовлетворяющими требованиям логики и юридической техники, а также эффективности.
Правовые позиции ИК могут быть расценены как действенный способ обеспечения правильности и единообразия в правоприменении нижестоящими ИК и, соответственно, преодоления затруднений и дефектов в практике их деятельности.
Правовые позиции ИК представляют собой разновидность социальных позиций — официально-деловых, в том числе правовых, сущность которых состоит в понимании их как логико-языковых феноменов.
К ним можно предъявить следующие требования:
- закрепленный в текстовом системном изложении суждений мыслительный акт о мотивах применения юридической нормы;
- наличие правового характера логико-языкового феномена;
- выводы об обоснованности нормы, целесообразности в ситуации применения, в случае нормоконтроля — ее законности;
- соответствие требованиям, предъявляемым к правовым документам (предельная точность, не допускающая разнотол-кования).
Правовая позиция ИК должна соответствовать общим стандартам прагматической речи — преднамеренности, замыслу и способности воздействовать на общественные отношения. Фактически это специализированный монолог, в котором выражается правовая воля по отношению к фактам.
практики, в частности, правоприменительной, в том числе судебной.
8 См.: Гриценко Е.В. Пределы конституционно-судебного нормотворчества // Конституционное правосудие. 2011. № 5 (84). С. 107-130; Кожевников О.А. Некоторые проблемы в разграничении подведомственности споров между судами общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами субъектов РФ и пути их разрешения // Право и политика. 2012. № 5 (149). С. 896-901.
9 См.: Комарова В.В. Доктрина конституционного права (проблемы теории и практики). В кн.: Сборник научных
трудов (по материалам Международной научно-практи-
ческой конференции, посвященной 80-летию Саратовской государственной юридической академии (Саратов, 29-30 сентября 2011 г.). Саратов, 2011. С. 239-241.
В специальной литературе справедливо отмечается, что данные требования к деловой письменности, деловому общению, где субъект наделен организационно-распорядительными полномочиями (ЦИК России обладает таковыми в отношении нижестоящих ИК) к адресату, предопределены императивной природой данной разновидности социального общения.
Очевидно, что ИК — классический правоприменительный орган, и, следовательно, правовые позиции в подавляющем случае возникают по поводу применяемой нормы. Напрашивается вывод о том, что под правовой позицией ИК можно понимать мыслительный акт, выраженный в текстовом системном изложении суждений об обоснованности, целесообразности применения юридической нормы и законности принятого решения (например, решение по жалобам).
Наиболее важными представляются, во-первых, субъект, высказывающий или излагающий правовую позицию, во-вторых, это юридическая обязательность и сила правовой позиции ИК и, в-третьих, это способ оформления правовых позиций (по волевым и логико-языковым основаниям).
Избирательные комиссии своими актами (решениями, постановлениями) утверждают различного рода разъяснения.
Суть этих разъяснений — в придании нормативной определенности многозначному, по смыслу неясному, оценочному, противоречивому или пробельному содержанию законов и иных правовых актов по различного вида голосованиям в целях преодоления правоприменительных затруднений и дефектов в практике деятельности нижестоящих комиссий, иных субъектов избирательного процесса. Данные разъяснения фактически основываются на толковании законов, на обобщенной правоприменительной практике, имеют более широкое значение и могут быть определены как способ разъяснений и преодоления (устранения) неопределенности.
По существующему в науке мнению, «конкретизация федеральных законов подразделяется на три вида: 1) подзаконную правотворческую конкретизацию, 2) подзаконную нормативную конкретизацию и 3) правоприменительную (индивидуализирующую) конкретизацию»10.
В этой классификации конкретизация правовыми позициями ИК относится к подзаконной нормативной конкретизации, которая не может изменять или дополнять нормы фе-
10 Теребков А.В. Юридическая и логическая природа разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17.
деральных законов, а должна осуществляться в пределах объема этих норм, их смысла. Логическую природу конкретизации можно проследить в применении дедукции, т.е. совокупности логических операций по схеме движения «от общего к особенному».
По нашему мнению, конкретизация ЦИК России имеет как минимум следующие цели:
1) преодоление затруднений и дефектов в практической деятельности системы ИК;
2) обеспечение единообразия в практике системы ИК; 3) обеспечение правильности (в том числе системности) применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов, прежде всего актов системы ИК. Данные цели выражаются в соответствующих функциях конкретизирующих разъяснений в отношении избирательной практики.
К числу атрибутивных свойств правовых позиций вообще современные ученые относят:
1) их общий характер, т.е. правовая позиция распространяется не только на конкретный, ставший предметом рассмотрения случай, но и на все аналогичные случаи;
2) их обязательную юридическую силу, т.е. правовые позиции имеют такую же силу, как и сами решения.
Термин «правовые позиции» применительно к работе системы избирательных комиссий в Российской Федерации можно рассматривать как основание для принятия собственных решений и как результат работы комиссий.
Обоснованием для принятия решений избирательных комиссий в Российской Федерации становятся правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Так, например, правовая позиция, изложенная в определении Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 № 784-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова Андрея Григорьевича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и Закона Томской области "О муниципальных выборах в Томской области"»11.
Она отражена в постановлениях ЦИК России: от 23.03.2007 № 203/1272-4 «О Разъяснении порядка применения п. 11, подп. "в1", "в2" п. 24, подп. "б1", "б2" п. 25, подп. "з", "и" п. 26 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ"»12; от 17.02.2012 № 103/831-6 «О жалобе Юрия Александровича Кладова на решение Московской городской ИК от 2 февраля 2012 г. № 19/21 и ИК внутригородского муниципального образования "Крылатское" в городе Москве от 21 января 2012 г. № 30/12»13; от 06.03.2013 № 165/1210-6 «О жалобе Олега Васильевича Кузнецова на постановление окружной ИК одномандатного избирательного округа № 19 от 1 февраля 2013 г. № 28/1-19 и ИК Ставропольского края от 14 февраля 2013 г. № 77/763-5»; в Решении ИК Новосибирской области от 07.06.2013 № 169/1302-4 «О Методических рекомендациях по организации работы окружных избирательных комиссий в период подготовки и проведения дополнительных выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области».
С учетом правовой позиции, сформулированной Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П, приняты14 Решение ИК Республики Хакасия от 22.12.2004 № 60/402-415; Постановления Избиркома Рязанской области от 21.02.2012 № 37/200-5; от 14.11.2011 № 15/99-516.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в п. 2.6 мотивировочной части его определения от 01.06.2010 № 784-О-О17, была использована в Постанов-
11 Правовая позиция заключается в том, что окружная избирательная комиссия обязана уведомить кандидата, избирательное объединение о непредставлении какого-либо документа (документов), необходимого (необходимых) для уведомления о выдвижении и (или) регистрации кандидата. Однако кандидат в данном случае лишен права дополнительного представления вышеуказанных документов. Неизвещение окружной избирательной комиссией кандидата о непредставлении необходимых документов не препятствует принятию решения об отказе в регистрации кандидата.
12 Вестник Центризбиркома РФ. 2007. № 3.
13 Вестник Центризбиркома РФ. 2012. № 4.
14 Правовая позиция сформулировала критерий, позволяющий различить предвыборную агитацию и информирование. Им может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации.
15 См.: Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 22.12.2004 № 60/402-4 «О заявлении Марья-сова Е.В. на нарушение порядка проведения предвыборной агитации газетой "Хакасия"» // Хакасия. 2004. № 245.
16 См.: Постановление Избиркома Рязанской области от 14.11.2011 № 15/99-5 «О жалобе М.В. Пушенкова» // Рязанские ведомости. 2011. № 216.
17 Правовая позиция по вопросу срока предоставления в избирательную комиссию необходимых для регистрации документов сформулирована следующим
В.В. Комарова
их тем
лении ИК Краснодарского края от 28.09.2009 № 94/91518.
Правовые позиции конституционных (уставных) судов субъектов РФ, судов общей юрисдикции влияют на работу избирательных комиссий. Так, свою правовую позицию, высказанную в постановлении от 13.02.1996, Конституционный Суд Республики Карелия подтвердил в июне 1999 г.19; Верховный суд Республики Хакасия подтвердил правовую позицию суда первой инстанции, которую для обоснования своего решения использовала ИК Республики Хакасия в решении от 28.02.200820.
Обоснованием для принятия решений избирательных комиссий в Российской Федерации становятся правовые позиции ЦИК России.
По мнению ведущих ученых, правовые позиции ЦИК России были закреплены в актах Конституционного Суда РФ и в его правовых позициях. Так, «...выработанная в Постановлении от 07.07.2011 № 15-П правовая позиция КС РФ корреспондирует с позицией ЦИК России, высказанной в письме в адрес избирательных комиссий субъектов РФ в июле 2010 г. Основываясь на практике законоприменения, сложившейся в субъектах РФ при распределении малого числа мандатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований, ЦИК России в своем письме констатировала высокую вероятность нарушения принципа пропорционального распределения депутатских мандатов при распределении менее 15 мандатов.
образом: документ должен предоставляться в избирательную комиссию «в установленный законом срок, так как иное противоречило бы принципу равного избирательного права, означающему участие граждан в выборах на равных основаниях».
18 См.: Постановление избирательной комиссии Краснодарского края от 28.09.2009 № 94/915 «О разъяснениях по некоторым вопросам порядка применения ч. 1.1 ст. 23, п. 3.1 и 3.2 ч. 2 ст. 74, п. 2.1 и 2.2 ч. 1, п. 8 и 9 ч. 2 ст. 90 закона Краснодарского края "О муниципальных выборах в Краснодарском крае"» // СПС «Консультант-Плюс».
19 См.: Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 18.06.1999 «По делу о проверке заявления Палаты Представителей Законодательного Собрания о праве принятия Закона Республики Карелия "О Центральной избирательной комиссии Республики Карелия"» // Собрание законодательства РК. 1999. № 6.
20 См.: Решение Избирательной комиссии Республи-
ки Хакасия от 28.02.2008 № 30/208-5 «О рассмотрении
избирательных споров в судебном порядке в 2007 г.» //
СПС «КонсультантПлюс».
В указанном письме ЦИК России отмечалось, что при распределении небольшого количества мандатов по пропорциональной избирательной системе могут возникнуть следующие ситуации: когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству»21.
Сформулировано мнение о том, что правовая позиция ЦИК РОССИИ , основанная на толковании законодательства, в дальнейшем была воспринята законодателем: «Так, при регистрации списка кандидатов от КПРФ на Чукотке оказалось, что в данном субъекте партия не имеет регионального отделения. Законом в подобном случае прямо не была предусмотрена возможность выдвижения списка кандидатов центральным органом партии. Тем не менее ЦИК России рекомендовала зарегистрировать список КПРФ. Таким образом, своим толкованием ЦИК России сформулировала прецедент и восполнила пробел в законе. Позднее законодатель внес соответствующее дополнение в Закон № 67-ФЗ22».
Согласно подп. «и» п. 9 ст. 21 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»23 ЦИК России устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума.
Законодатель не конкретизирует термин, какие именно акты и по каким именно вопросам может принимать ИК субъекта РФ.
В связи с этим закреплены несколько правовых позиций ЦИК России в Постановлении ЦИК России от 27.03.2013 № 168/1222-6 «О Методических рекомендациях по приему листов поддержки кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и проверке достоверности подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на му-
21 Чуров В.Е., Гришина М.В., Чернова Е.С. Указ. соч. С. 116-118.
22 Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 5-20.
23 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
ниципальных выборах глав муниципальных образований»24, используемых в актах ИК субъектов РФ.
ЦИК России п. в 1.1.2.5 упомянутого постановления высказала правовую позицию о том, что понимать под термином «другие избирательные документы»: «... избирательная комиссия субъекта РФ может утвердить разъяснения или рекомендации для кандидатов по вопросам сбора подписей депутатов и (или) глав муниципальных образований и представления в избирательную комиссию субъекта РФ листов поддержки кандидата и связанных с ними документов, в которых возможно также дать разъяснения о порядке нотариального заверения подписей».
Акты ИК субъектов РФ, воспринявших правовую позицию ЦИК РОССИИ о содержании термина «другие избирательные документы» — разъяснения или рекомендации. Например, постановление ИК Республики Хакасия от 06.06.2013 № 72/561-6 «О Рекомендациях по сбору и порядку свидетель-ствования подлинности подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований в поддержку выдвижения кандидата на должность Главы Республики Хакасия — Председателя Правительства Республики Хакасия»25, Решение Мосгоризбирко-ма от 27.06.2013 № 47/7 «О Порядке приема и проверки листов поддержки кандидатов на должность Мэра Москвы»26.
В постановлении ЦИК России от 15.08.2007 № 25/192-5 «О Разъяснении порядка применения некоторых положений ч. 9, 10 и 17 ст. 36 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ"»27 закреплена правовая позиция ЦИК РОССИИ о понятии территории и ее использовании для целей избирательного законодательства: содержащееся в ч. 17 ст. 36 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»28 понятие территорий, не граничащих между собой, с учетом отсутствия регламентации вопроса определения границ между субъектами РФ в федеральном законодательстве, затрудняло его применение.
24 Вестник ЦИК России. 2013. № 4.
25 СПС «КонсультантПлюс».
26 Вестник Московской городской избирательной комиссии. 2013. № 4.
27 Вестник Центризбиркома РФ. 2007. № 12.
28 СЗ РФ. 2005 № 21. Ст. 1919.
ЦИК России сформулирована, высказана и закреплена правовая позиция, нашедшая реализацию в процессе федеральных выборов, согласно которой «территория, отделенная от другой территории водной преградой (лиманом, проливом, заливом, рекой и т.д.), относящейся к внутренним водам или территориальному морю РФ, может считаться граничащей с этой территорией (территорией того же или другого субъекта РФ)». Помимо этого, подчеркнуто, что данное содержательное наполнение термина может применяться только для целей избирательного законодательства.
Несмотря на то, что закон не устанавливает приоритета субъектов при формировании ИК, образовательных и профессиональных требований, ЦИК России и ИК выработали позицию по профессионализации членов ИК с правом решающего голоса.
Так, в постановлении ЦИК России от 17.02.2010 № 192/1337-5 «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий»29 закреплена позиция о максимальном учете мнения политических партий при формировании ИК, о целесообразности учета наличия образования, опыта работы, перечень остался не закрытым.
Эта правовая позиция воспринята в актах избирательных комиссий ряда субъектов РФ: в постановлении ИК Пермского края от 09.06.2011 № 18/03 «О формировании территориальных избирательных комиссий Пермского края»30, постановлении ИК Амурской области от 31.01.2013 № 117/816-5 «О процедуре отбора кандидатур, предложенных политическими партиями, избирательными объединениями, для назначения в состав участковой комиссии»31; постановлении ИК Томской области от 14.02.2013 № 3/21 «О Порядке отбора кандидатур для назначения в состав участковой избирательной комиссии»32 и др.
В постановлении ЦИК России от 17.02.2010 № 192/1337-5 была сформулирована правовая позиция об ответственности партий в сфере формирования ИК: ответственность за несоблюдение предлагаемых кандидатур требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий:
29 Вестник Центризбиркома РФ. 2010. № 2.
30 Досье 02. 2011. № 22.
31 СПС «КонсультантПлюс».
32 СПС «КонсультантПлюс».
В.В. Комарова
их те»
«3.2. Предлагаемая политической партией, иным общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий (п. 2.2 Порядка). Ответственность за несоблюдение этих требований несут субъект права предложения кандидатуры и предлагаемое в качестве кандидатуры лицо»33. Установление видов ответственности и санкций, процедур их возложения — это уже сфера законодателя. Отметим, что эта правовая позиция не нашла отражения в нормативных актах.
Правовая позиция ЦИК России, впервые закрепленная в уже не действующем Постановлении ЦИК России от 18.08.1999 № 9/53-3 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»34, но нашедшая свое отражение в ныне действующих постановлениях ЦИК России от 12.05.2011 № 10/87-6 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»35, от 12.05.2011 № 10/88-6 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов при проведении выборов Президента РФ»36 и заключающаяся в наполнении терминов «необоснованное занижение» и «необоснованное завышение» расценок37, нашла свое применение в практической деятельности нижестоящих ИК, в частности: - решении Мосгоризбиркома от 01.09.2005 № 70/7 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий при проведении
выборов депутатов Московской городской думы четвертого созыва»38;
- постановлении ИК Ленинградской области от 17.10.2006 № 60/431 «О Методических рекомендациях для кандидатов о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Законодательного собрания Ленинградской области»39;
- решении Мосгоризбиркома от 13.06.2013 № 43/1 «Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов на должность Мэра Москвы»40 и др. Обратим внимание на то, что приведенная правовая позиция ЦИК России была высказана в рамках федеральной избирательной кампании, но нашла свое применение в избирательных кампаниях уровня субъектов РФ, муниципального уровня41; была распространена на иные виды голосований: на местный референдум, голосования по вопросам изменения границ городского округа, преобразования городского округа42.
Центральная избирательная комиссия Республики Марий Эл43 в перечне инфор-
33 Вестник Центризбиркома РФ. 2010. № 2.
34 Вестник Центризбиркома РФ. 1999. № 9.
35 Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 7.
36 Там же.
37 В п. 3.3 Инструкции указано, что «под необоснованным занижением расценок понимается реализация товаров, выполнение работ либо оказание услуг по ценам в два и более раза ниже средних по данному региону, а под необоснованным завышением — реализация товаров, выполнение работ либо оказание услуг по ценам, в два и более раза превышающим средние по данному региону».
38 Вестник Московской городской избирательной комиссии. 2005. № 4.
39 СПС «КонсультантПлюс».
40 Вестник Московской городской избирательной комиссии. 2013. № 3.
41 См.: Постановление ИК Архангельской области от 19.04.2000 № 226-11 «Об утверждении Инструкций "О порядке финансирования мероприятий, связанных с выборами в органы местного самоуправления" и "О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты и на выборные должности органов местного самоуправления"; "Разъяснения по вопросам расходования средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти, в органы местного самоуправления на территории Приморского края"» // Красное знамя Приморья. 2001. 10 мая; и др.
42 См.: Решение Избиркома муниципального образования города Барнаула от 07.10.2011 № 142 «Об утверждении Порядка и форм учета, отчетности о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений при проведении выборов депутатов Барнаульской городской думы, специальных фондов сторон при проведении местных референдумов, голосования по вопросам изменения границ городского округа, преобразования городского округа» // Вечерний Барнаул. 2011. № 178.
43 См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл от 22.03.2010 № 102/600 «О перечне информации о деятельности Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл, размещаемой в сети Интернет» // СПС «КонсультантПлюс».
мации о своей деятельности, размещаемой в сети «Интернет», упоминает о публикации правовых позиций ЦИК России, о своих правовых позициях по поступающим обращениям.
В связи с этим возникает правомерный вопрос — как определить, что является правовой позицией, а что нет? Кто это должен делать? С точки зрения теории — вопрос общий и касается всех органов, формулирующих правовую позицию.
Безусловно, целесообразно возложить эту обязанность на орган, формулирующий таковую, создать специальный раздел в уже существующих официальных изданиях этих органов, что позволит централизованно и единообразно формулировать правовые позиции. Возможен иной путь — формулирование в итоговом акте отдельно. По такому пути пошла ИК Ивановской области, решением которой от 04.08.2006 № 103-4-344 была утверждена правовая позиция ИК Ивановской области по вопросу о применении норм законов Ивановской области от 27.06.2003 № 60-ОЗ «О выборах» и от 17.02.2005 № 35-ОЗ «О выборах в поселениях» в связи с вступлением в силу Федерального закона от 12.07.2006 № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Необходимость изложения правовой позиции обоснована появлением противоречий между областным и федеральным законодательством о выборах, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 12.07.2006 № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)»45. Упомянутым решением была одобрена правовая позиция ИК Ивановской области, а избирательным комиссиям муниципальных образований в Ивановской области предложено руководствоваться положениями, изложенными в правовой позиции, при организации голосования на выборах в органы местного самоуправления 08.10.2006.
Правовые позиции избирательных комиссий влияют не только на работу нижестоящих избирательных комиссий, но и на работу иных органов власти.
Позиция ИК Ивановской области, изложенная в письме от 22.06.2012 № 01-16/513, повлияла на результаты рассмотрения во вто-
ром чтении доработанного проекта закона «О внесении изменений в законы Ивановской области о выборах и в Закон Ивановской области "Об Избирательной комиссии Ивановской области" (принятый Ивановской областной думой в первом чтении за основу постановлением от 31.05.2012 № 127), внесенного ИК Ивановской области (письмо от 22.06.2012 № 01-16/513) — это следует из постановления Ивановской областной думы от 26.06.2012 № 149 «О Законе Ивановской области "О внесении изменений в законы Ивановской области о выборах и в Закон Ивановской области "Об Избирательной комиссии Ивановской области"»46.
Возникает вопрос о правомерности формулирования правовых позиций избирательными комиссиями субъектов РФ, тем более что такие правовые явления уже есть. Вероятно, правомерным аргументом для ответа на этот вопрос станет законодательное закрепление их полномочий.
Обоснованием существования правовых позиций в актах ЦИК России, избирательных комиссий субъектов РФ является использование их в работе нижестоящих комиссий; ссылки и цитирование в актах ИК; использование в деятельности иных субъектов избирательного процесса; использование и повторение в решениях судов, в работе иных органов власти.
Принимая как данность наличие в правовой действительности России правовых позиций избирательных комиссий, проведенный анализ позволяет дать им определение и провести их классификацию.
Правовую позицию ИК можно отнести к правовым позициям коллегиальных субъектов правоприменения.
Как правило, Центризбирком РФ издает инструктивные материалы к выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы очередного созыва, региональным парламентским выборам, выборам в представительные органы муниципальной власти. Таким образом, правовые позиции ЦИК РОССИИ , закрепленные в этих актах, могут быть общими в отношении всех видов выборов и специальными, относящимися к конкретному виду выборов.
По типу правоприменения их можно охарактеризовать как управленческие и административные; по способу формирования — выработанные единолично или совместно с иными органами.
44 Ивановская газета. 2006. № 156 (3788).
45 СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3125.
46 Законы Ивановской области, постановления Ивановской областной думы, иная официальная информация. 2012. № 11(354).
В.В. Комарова
LEX У1Ш(|Д
Примером последней может стать выработанная ЦИК России совместно с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям и изложенная в письме ЦИК России от 05.06.2006 (исх. № 01-23/1572) правовая позиция по некоторым проблемам пресечения незаконной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов47.
Правовая позиция может различаться и по предмету: по применению законодательства и по поступающим обращениям. Так, Санкт-Петербургская ИК48, Центральная избирательная комиссия Республики Марий
Эл49 упоминают о своих правовых позициях по поступающим обращениям.
В заключение можно сделать следующий вывод. Правовую позицию ЦИК России можно определить как системную устойчивую моти-вационно-правовую аргументацию, осуществляемую в целях устранения конституционно-правовой неопределенности, являющейся результатом коллегиальной деятельности и выявления конституционно-правового смысла нормативных правовых актов; изложение суждений об обоснованности, целесообразности применения юридической нормы и законности принятого решения, которые служат юридическим основанием для деятельности нижестоящих ИК, иных субъектов избирательного и референдумного процессов, иных видов голосований, действующей непосредственно, служащей источником конституционной доктрины.
Библиография:
1. Гриценко Е.В. Пределы конституционно-судебного нормотворчества // Конституционное правосудие. — 2011. — № 5 (84).
2. Захаров О.Ю., Порфирьев А.И. Нарушения избирательных прав и «негативные» избирательные технологии в Московской и Брянской областях: анализ, пути противодействия // Конституционное и муниципальное право. — 2002. — № 3.
3. Комарова В.В. Доктрина конституционного права (проблемы теории и практики). В кн.: Сборник научных трудов (по материалам Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Саратовской государственной юридической академии (Саратов, 29-30 сентября 2011 г.). — Саратов, 2011.
4. Кожевников О.А. Некоторые проблемы в разграничении подведомственности споров между судами общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами субъектов РФ и пути их разрешения // Право и политика. — 2012. — № 5 (149).
5. Фадеев В.И. Конституция Российской Федерации: проблемы развития и стабильности // Lex russica (Русский закон). — 2013. — № 12.
6. Чуров В.Е., Гришина М.В., Чернова Е.С. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» // Журнал российского права. — 2011. — № 10.
References (transliteration):
1. Gricenko E.V. Predely konstitucionno-sudebnogo normotvorchestva // Konstitucionnoe pravo-sudie. — 2011. № 5 (84).
47 Протокол заседания ЦИК России от 27.09.2006 № 187-4-4 «О Рекомендациях по некоторым вопросам применения Кодекса РФ об административных правонарушениях избирательными комиссиями» // СПС «Кон-сультантПлюс».
48 Решение Санкт-Петербургской избирательной ко-
миссии от 29.11.2010 № 87-4 «О перечнях информации о деятельности Санкт-Петербургской избирательной комиссии и территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, размещаемой в сети Интернет» // СПС «КонсультантПлюс».
49 Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл от 22.03.2010 № 102/600 «О перечне информации о деятельности Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл, размещаемой в сети Интернет» // СПС «КонсультантПлюс» по состоянию на 06.02.2014 г.
2. Zaharov O.Yu., Porfir'ev A.I. Narusheniya izbiratel'nyh prav i «negativnye» izbiratel'nye tehnologii v Moskovskoi i Bryanskoi oblastyah: analiz, puti protivodeistviya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2002. — № 3.
3. Komarova V.V. Doktrina konstitucionnogo prava (problemy teorii i praktiki). V kn.: Sbornik nauch-nyh trudov (po materialam Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferencii, posvyashen-noi 80-letiyu Saratovskoi gosudarstvennoi yuridicheskoi akademii (Saratov, 29-30 sentyabrya 2011 g.). — Saratov, 2011.
4. Kozhevnikov O.A. Nekotorye problemy v razgranichenii podvedomstvennosti sporov mezhdu sudami obshei yurisdikcii i konstitucionnymi (ustavnymi) sudami sub'ektov RF i puti ih razresh-eniya // Pravo i politika. — 2012. — № 5 (149).
5. Fadeev V.I. Konstituciya Rossiiskoi Federacii: problemy razvitiya i stabil'nosti // Lex russica (Russkii zakon). — 2013. — № 12.
6. Churov V.E., Grishina M.V., Chernova E.S. Kommentarii k Postanovleniyu Konstitucionnogo Suda RF ot 7 iyulya 2011 g. № 15-P po delu o proverke konstitucionnosti polozhenii ch. 3 st. 23 Federal'nogo zakona «Ob obshih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federacii» i ch. 2 i 3 st. 9 Zakona Chelyabinskoi oblasti "O municipal'nyh vyborah v Chelyabin-skoi oblasti" // Zhurnal rossiiskogo prava. — 2011. — № 10.
Материал поступил в редакцию 19 февраля 2014 г.
