CC BY
144
РО! 10.34216/1998-0817-2019-25-2-256-259 УДК 342.8
Ткач Александр Сергеевич
Национальный исследовательский Томский государственный университет
alexandertkach01@gmail.com
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ
В статье анализируются проблемы правового статуса, формирования и функционирования избирательной комиссии муниципального образования. В статье приводится критический анализ положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», определяющих статус избирательной комиссии муниципального образования. Автор отмечает следующие проблемы правового положения муниципальной комиссии: во-первых, формирование муниципальной избирательной комиссии представительным органом муниципального образования; во-вторых, обязанность представительного органа муниципального образования назначить половину от общего числа членов муниципальной избирательной комиссии на основе поступивших предложений от избирательной комиссии субъекта РФ; в-третьих, отсутствие у муниципальной избирательной комиссии статуса юридического лица, в связи с чем возникает большая зависимость муниципального органа от избирательной комиссии субъекта РФ; в-четвертых, порядок работы членов муниципальной избирательной комиссии; в-пятых, неопределенная сфера действия федерального закона о закупках. В статье предлагаются меры по усовершенствованию избирательного законодательства.
Ключевые слова: муниципальная избирательная комиссия, избирательное право, избирательная комиссия, правовой статус избирательной комиссии, формирование избирательных комиссий.
Право избирать и быть избранным является одним из основополагающих, конституционных прав граждан. В соответствии с Конституцией РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы [5]. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав»), демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти [9].
Как известно, разновидностями публичной власти являются власть государственная и власть муниципальная. В рамках муниципальной власти реализуются функции и полномочия местного самоуправления [3, с. 4]. Исходя из вышесказанного, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» предусматривает два вида выборов: выборы органов государственной власти и наделение полномочиями должностных лиц, замещающих государственные должности, и выборы органов местной власти (местного самоуправления) и должностных лиц, замещающих должность главы муниципального образования.
В соответствии со ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав» муниципальная избирательная комиссия организует в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума. Также в полномочия муниципальной избирательной
комиссии входит организация проведения голосования и по таким вопросам, как изменение границ муниципального образования, отзыв местного депутата, главы муниципального образования.
В настоящее время Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав» установлено, что муниципальная избирательная комиссия является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Правоведами отмечается неопределенность ее правового статуса, ставятся вопросы о соотношении понятий «муниципальный орган» и «орган местного самоуправления». Стоить указать, что законодатель, не включая избирательную комиссию в структуру органов местного самоуправления, скорее всего, хотел подчеркнуть независимость избирательных комиссий, так как в соответствии с законом избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это говорит о том, что государственные и муниципальные органы не вправе вмешиваться в осуществление избирательными комиссиями их полномочий и издавать обязательные для исполнения акты, а решения избирательных комиссий, в свою очередь, обязательны для органов государственной власти и местного самоуправления и вступают в силу без их последующего утверждения и регистрации.
Вышеизложенное позволяет некоторым ученым говорить о формировании «избирательной власти» как самостоятельной ветви власти [7, с. 18], в рамках которой действует централизованная система избирательных комиссий, действующая по принципу жесткой иерархии и подчинения: избирательные комиссии субъектов Российской Федерации подчиняются Центральной избирательной комиссии РФ, а все остальные избирательные комиссии в рамках субъекта РФ: территориальные,
256
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
© Ткач А.С., 2019
муниципальные, окружные, участковые - подчиняются региональному избиркому.
Исходя из ст. 24 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав», муниципальная избирательная комиссия может как иметь статус юридического лица, так и не иметь его, кроме того, она может вообще не создаваться и в таком случае, полномочия муниципальной избирательной комиссии на основании обращения представительного органа муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта РФ будут возложены на территориальную или на участковую муниципальную избирательную комиссию. На практике полномочия муниципальных избирательных комиссий возлагаются на территориальные, кроме малонаселенных и отдаленных муниципальных образований.
Таким образом, наблюдается парадоксальная ситуация - происходит возложение полномочий муниципального органа, организующего выборы в органы местного самоуправления и голосование по иным вопросам, на государственные органы субъектов РФ, ведь территориальные избирательные комиссии, в соответствии с законом, находятся в системе государственных органов. Фактически территориальные комиссии формируются и подчиняются избирательной комиссии субъекта, при возложении на территориальные комиссии полномочий муниципальных происходит передача данных полномочий и ответственности за проведение выборов на региональный избирком. Это можно рассматривать как прямо не предусмотренную законом форму взаимодействия государственных и муниципальных органов. Отметим, что при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательная комиссия муниципального образования не является нижестоящей по отношению к избирательной комиссии субъекта РФ.
Кроме того, в связи с проведением выборов в единый день голосования происходит совмещение нескольких выборов, что приводит к тому, что территориальная избирательная комиссия параллельно занимается федеральными, региональными и муниципальными выборами. Отметим, что территориальные комиссии хоть и работают на постоянной основе, но их нельзя сравнивать с избирательной комиссией субъекта РФ - на практике у территориальных избиркомов нет статуса юридического лица, нет ставок, чтобы члены комиссии могли работать на постоянной (штатной) основе, нет аппарата с высококвалифицированными юристами. Фактически членами территориальных комиссий являются люди, выполняющие общественный долг и получающие небольшое денежное возмещение за отработанное время. Конечно же, встает вопрос о качестве выполняемой работы комиссий, параллельно проводящих все виды выборов.
Исходя из вышеизложенного, мы считаем недопустимым возлагать полномочия муниципальных избирательных комиссий на территориальные как в силу фактической передачи муниципальных полномочий на государственный уровень, так и в силу неспособности территориальных комиссий к параллельному проведению всех видов выборов.
Теперь рассмотрим проблемы формирования и деятельности муниципальной избирательной комиссии.
Во-первых, формирование муниципальной избирательной комиссии осуществляется представительным органом муниципального образования. Исходя из логики формирования вышестоящих избирательных комиссий, не совсем понятно, почему в данном процессе не принимает участие избираемый народом глава муниципального образования, как это делает Президент РФ при формировании Центральной избирательной комиссии РФ, или высшее должностное лицо субъекта РФ при формировании регионального избиркома.
Во-вторых, возникает вопрос об обязанности представительного органа муниципального образования назначить половину от общего числа членов муниципальной избирательной комиссии на основе поступивших предложений от избирательной комиссии субъекта РФ. Таким образом, половину членов муниципальной комиссии фактически назначает региональный избирком, государственный орган субъекта РФ наполовину формирует муниципальный орган. Кроме того, на практике избирательная ко -миссия субъекта РФ предлагает и кандидатуру председателя муниципальной избирательной комиссии.
Не возникает сомнения, чью кандидатуру на должность председателя муниципальной избирательной комиссии поддержат ее члены, половина из которых назначена той же избирательной комиссией, которая и предлагает его кандидатуру. Таким образом, муниципальный орган, юридически независимый, при организации выборов в органы местного самоуправления фактически подчинен государственному органу субъекта РФ, который, в соответствии с законом, не может влиять на выборы в органы местного самоуправления, так как муниципальная избирательная комиссия в данном случае является организующей выборы, а не проводящей их.
Говоря о «независимости» избирательных комиссий, не будем забывать и о партийно-политической составляющей их деятельности. Политическая основа деятельности избирательных комиссий заложена в процедуру их формирования [6, с. 10]. Члены комиссий, выдвинутые политическими партиями, сохраняют свое членство в партии и продолжают подчиняться партийному руководству, от которого и зависит, будут ли данные лица направлены в качестве членов избирательных комиссий на новый срок. С другой стороны, как отмечает С. А. Авакьян, участие политических партий и дру-
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
257
гих общественных организаций в формировании и деятельности избирательных комиссий подчеркивает их общественные начала, свойственные всем видам избирательных комиссий [1, с. 327].
Данная «вертикаль» была выстроена Центризбиркомом, который отвечает за проведение выборов и референдумов в стране в целом. В случае нарушения в деятельности муниципальных комиссий Центризбирком все равно «будет спрашивать» с избирательной комиссии субъекта, которой не остается ничего, кроме как контролировать деятельность муниципальных комиссий. Центральная избирательная комиссия, в свою очередь, участвует в формировании избирательных комиссий субъекта РФ, предлагает кандидатуру председателя.
В-третьих, если муниципальная избирательная комиссия действует без статуса юридического лица, возникает еще большая зависимость муниципального органа от избирательной комиссии субъекта РФ. Только при придании муниципальной комиссии статуса юридического лица она становится «полноценным органом», появляются штатные сотрудники, обычно председатель либо председатель, заместитель председателя и секретарь, которые занимают муниципальные должности и получают заработную плату из местного бюджета. Таким образом, появляется «баланс интересов» - с одной стороны, половину членов муниципального избиркома назначает региональная комиссия, с другой - часть членов работают на постоянной (штатной) основе и получают жалование из местного бюджета.
Помимо «баланса интересов», отсутствие статуса юридического лица и штатных сотрудников вызывает для муниципальной избирательной комиссии еще немало проблем.
Одной из них является «кадровый голод». Партии, имеющие квоту на назначение члена комиссии, рассматривают данную должность как политическую. Они назначают на нее преданных партии людей, независимо от их возможности, наличия компетенции для качественного выполнения работы в избирательной комиссии. Не будем забывать, что в муниципальной комиссии без статуса юридического лица отсутствует аппарат и всю работу комиссии, составление всех документов должны осуществлять члены комиссии.
В связи с тем, что выборы проводятся в единый день голосования - второе воскресенье сентября, основная работа комиссии приходится с июня по октябрь, с момента назначения выборов до проверки окончательных финансовых отчетов кандидатов. В это время как минимум три члена комиссии с правом решающего голоса - председатель, заместитель председателя и секретарь - должны иметь возможность постоянно работать в стенах избирательной комиссии. Встает вопрос: как человек, работающий в избирательной комиссии на
непостоянной (штатной) основе, может покинуть свое основное место работы на четыре - пять месяцев? В законе говорится лишь о компенсации за счет бюджета за период, в течение которого члены избирательной комиссии были освобождены от основной работы. На практике средний заработок не возмещается в полном объеме, если заработная плата члена комиссии на основном месте работы слишком высокая, кроме того, данное время не засчитывается в трудовой стаж, вследствие этого снижается средний заработок. Все это приводит к тому, что работать в комиссию на непостоянной (штатной) основе идут неработающие пенсионеры, обладающие большим количеством свободного времени и желающие получить «прибавку» к пенсии, педагоги, отдыхающие в летний период, которым достаточно тяжело совмещать работу в комиссии с основной работой в июне, сентябре и октябре, и люди, готовые совмещать фактически две работы, чья эффективность в итоге снижена либо в избиркоме, либо по основному месту работы.
В России задан тренд на абсолютно прозрачные, открытые, честные выборы, проводимые четко в соответствии с законом. Исходя из вышеизложенного, встает вопрос, почему данная тенденция не находит свое выражение в формировании избирательных комиссий с профессионалами высочайшего уровня, а сохраняет деятельность членов комиссий в качестве «дополнительного занятия» в свободное время, с оплатой труда, сравнимой с минимальным размером оплаты труда?
На практике вопрос компетентных кадров решился иначе - на должностях председателя, заместителя председателя и секретаря работают государственные и муниципальные служащие, которые в свое рабочее время выполняют работу по избирательной комиссии. Встает вопрос как о нецелевом использовании рабочего времени, так и о «независимости кадров». В то же время, как отмечает С.Д. Князев, именно принцип независимости является наиболее важным компонентом, обеспечивающим реализацию избирательными комиссиями своих полномочий [4, с. 40].
В-четвертых, за последнее десятилетие все в России привыкли к закону «о закупках». Все государственные и муниципальные органы должны осуществлять закупки в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [8]. Встает вопрос -почему из сферы действия данного закона «выпали» большинство избирательных комиссий? Помимо этого, действие закона о закупках распространено на избирательные комиссии, являющиеся административными центрами (столицами) субъектов РФ. Получается, что данные комиссии, в соответствии с законом «Об основных гарантиях избирательных прав», могут не иметь статуса юридического лица,
258
Вестник КГУ ^ № 2. 2019
но должны соблюдать требования этого закона, элементарно не имея электронной цифровой подписи.
Подводя итоги, отметим, что муниципальные избирательные комиссии являются важнейшим звеном избирательных комиссий в России. Их существование и деятельность базируются на признании и гарантированности в Российской Федерации местного самоуправления. Исходя из этого, с учетом разработки Избирательного кодекса РФ, предлагаем законодательно закрепить следующее:
1. Определить правовой статус муниципальной избирательной комиссии, а именно, определить понятие «муниципальный орган». Если законодатель усматривает какие-то различия между муниципальными органами и органами местного самоуправления, то следует указать, в чем именно они заключаются.
2. Исключить возможность возложения полномочий муниципальных избирательных комиссий на территориальные избирательные комиссии в крупных муниципальных образованиях.
3. Предоставить статус юридического лица всем муниципальным избирательным комиссиям центров субъектов РФ;
4. Закрепить требование к председателю муниципальной избирательной комиссии об обязательном высшем юридическом образовании, а его работу осуществлять исключительно на штатной основе.
5. Засчитывать работу в избирательной комиссии на непостоянной (нештатной) основе в трудовой стаж, компенсировать утраченный заработок в полном объеме, за вычетом денежных средств, полученных в качестве компенсации за работу в избирательной комиссии.
6. Снизить количество членов муниципальной избирательной комиссии, предлагаемых избирательной комиссией субъекта РФ и установить назначение части членов муниципальной комиссии главой муниципального образования.
7. Закрепить расчет денежной компенсации членам муниципальных, территориальных, окружных, участковых избирательных комиссий, работающих на непостоянной (не штатной) основе исходя из оклада председателя избирательной комиссии субъекта РФ.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. - М.: Юстицинформ, 2015. - 656 с.
2. Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. - 2010. - № 4. - С. 89.
3. Гумашвили Л.Э. К вопросу об основах статуса избирательных комиссий муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2015. - № 3. - С. 3-6.
4. Князев С.Д. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: перспективы развития // Журнал российского права. - 1999. -№ 10. - С. Зб-45.
5. Конституция Российской Федерации 1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. -№ 31. - Ст. 4398.
6. Макарцев А.А. Избирательная комиссия муниципального образования: к проблеме правового статуса // Российская юстиция. - 2014. - № 8. - С. 9-13.
7. Станских С.Н. Избирательная власть как ветвь государственной власти: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 1. - С. 1б-20.
8. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. -№ 80. - 12.04.2013.
9. Федеральный закон от 12.0б.2002 № б7-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. - № 10б. -15.0б.2002.
References
1. Avak'yan S.A. Konstitucionnyj leksikon: gosudarstvenno-pravovoj terminologicheskij slovar'. -M.: YUsticinform, 2015. - б5б s.
2. Belousova Е.У Izbiratel'naya komissiya municipal'nogo obrazovaniya - municipal'nyj organ s neopredelennym statusom // Rossijskij yuridicheskij zhurnal. - 2010. - № 4. - S. 89.
3. Gumashvili L.E. K voprosu ob osnovah statusa izbiratel'nyh komissij municipal'nyh obrazovanij // Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy. - 2015. -№ 3. - S. З-б.
4. Knyazev S.D. Pravovoj status izbiratel'nyh komissij v Rossijskoj Federacii: perspektivy razvitiya // ZHurnal rossijskogo prava. - 1999. - № 10. - S. Зб-45.
5. Konstituciya Rossijskoj Federacii 1993 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 04.08.2014. - № 31. -St. 4398.
6. Makarcev A.A. Izbiratel'naya komissiya municipal'nogo obrazovaniya: k probleme pravovogo statusa // Rossijskaya yusticiya. - 2014. - № 8. - S. 9-13.
7. Stanskih S.N. Izbiratel'naya vlast' kak vetv' gosudarstvennoj vlasti: k postanovke problemy // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2004. -№ 1. - S. 1б-20.
8. Federal'nyj zakon ot 05.04.2013 № 44-FZ «O kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd» // Rossijskaya gazeta. - № 80. - 12.04.2013.
9. Federal'nyj zakon ot 12.0б.2002 № 67-FZ «Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. - № 106. - 15.06.2002.
Вестник КГУ _J № 2. 2019
259
