CC BY
177
ввсвиаин шивтквЕмз™
имани QE. Кутафина (МГЮАЗ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье рассмотрены нормативные правовые акты, регулирующие государственный надзор в сфере образования. Дано определение понятия «федеральный государственный надзор», рассматриваются проблемы проведения проверок соблюдения органами управления и организациями законодательства Российской Федерации в области образования.
Ключевые слова: образование, контроль, надзор, нормативные правовые акты в сфере образования, проверки исполнения законодательства.
I. A. MURAVYEV,
Doctoral candidate of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State University of Law (MSAL), Ph. D. in Law
LEGAL BASIS OF STATE SUPERVISION IN EDUCATION
The article contains examination of normative legal acts, regulating state supervision in the sphere of education. A definition is given to the notion of "federal state supervision". Problems of checking the observance of the Russian Federation legislation by the governing bodies and organizations are considered.
Keywords: education, supervision, oversight, normative legal acts in the sphere of education, legislation observance checks.
Иван
Александрович МУРАВЬЕВ,
кандидат юридических наук, докторант кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Образование является одним из элементов, определяющих уровень жизни человека, и составляет основу любого организованного общества. В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (ст. 43 Конституции РФ)1.
Конституционные положения получают свое развитие и гарантированность в текущем законодательстве. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»2 право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2010. С. 124-125.
2 СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.
Ш m К
ч □
"О
й "О
s Е s
X m
п
К
□
s
НАУКИ
>
© И. А. Муравьев, 2014
148
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ввошаин ШИВВРЭО'й'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни3.
Одним из важнейших средств обеспечения права гражданина на образование является государственная регламентация образовательной деятельности, цель которой — унификация требований к организации образовательного процесса в рамках реализации образовательными организациями образовательных программ, а также обеспечение единого механизма проверки соблюдения указанных требований.
Государственная регламентация образовательной деятельности реализуется непосредственно по трем самостоятельным направлениям, представляющим одновременно инструменты регламентации: лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация образовательной деятельности, государственный контроль и надзор в области образования.
Согласно ст. 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» контрольная (надзорная) деятельность государства в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов4.
Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия пред-
3 См.: Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» / под ред. В. Е. Усанова. М., 2013. С. 16-18.
4 См.: Административный регламент исполнения Рособрнадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования, утв. приказом Минобрнауки России от 02.05.2012 . № 370.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
усмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений таких требований.
До принятия Федерального закона 2012 г «Об образовании в Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 29.03.2014 № 245 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»5 государственный надзор в сфере образования осуществлялся по правилам, определенным в Положении о государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.03.2011 № 1646.
Государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования и государственный контроль качества образования осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия Российской Федерации в области образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации7. Этот государственный надзор осуществляется в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в этой сфере, образовательных учреждений и образовательных организаций, созданных в иных организационно-правовых формах, научных организаций, осуществляющих образовательную деятельность, иных осуществляющих образовательную деятельность организаций в соответствии с компетенцией, установленной пп. 21 ст. 28 и пп. 1 п. 1 ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании»8.
При осуществлении государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования предметом плановых и внеплановых проверок является соблюдение органами управления и организациями законодательства Российской Федерации в области образования. Предметом внеплановых проверок также является выполнение органами управления и организациями предписаний уполномоченных органов об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области образования9.
Документарные проверки проводятся по месту нахождения уполномоченного органа путем изучения документов и сведений, имеющихся в уполномоченном органе и (или) представленных проверяемыми органами управления, организациями и другими лицами, а также путем анализа информации, размещенной на официальных сайтах органов управления в сети Интернет, и информации, размещенной на официальных сайтах образовательных учреждений в сети Интернет в соответствии с п. 4 и 5 ст. 32 Закона РФ «Об образовании».
5 Официальный интернет-портал правовой информации. 02.04.2014. 11Р1_: 11Нр://\ммм.ргауо. gov.ru.
СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1641.
Ш гп
7 См.: Административный регламент осуществления службой по надзору в сфере образова- Т ния и науки государственной функции по осуществлению надзора за полнотой и качеством Р осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий РФ в области д образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Р РФ, утв. приказом Минобрнауки России от 21.01.2009. № 9. Д
8 См.: Административный регламент исполнения Рособрнадзором государственной функ- 4 ции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования. С
9 См.: Административный регламент исполнения Рособрнадзором государственной функции 0 по осуществлению федерального государственного надзора в области образования, утв. при- Й казом Минобрнауки России от 02.05.2012. № 367. НАУКИ
150
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ВВСВДПЕЕ ШИВВРЭИ'П'З™
имани О.Е. Кутафина (МГЮА)
Выездные проверки проводятся по месту нахождения и (или) ведения деятельности проверяемых органов управления и организаций. При осуществлении полномочия по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования в части обеспечения и проведения единого государственного экзамена проверки проводятся федеральным органом по контролю и надзору также в местах расположения пунктов проведения единого государственного экзамена и региональных центров обработки информации.
В ходе проверки проводятся следующие мероприятия:
а) при осуществлении государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования органами управления:
— анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих деятельность органа управления, в том числе нормативных правовых и индивидуальных правовых актов, по вопросам, подлежащим проверке (при проведении документарных и выездных проверок);
— анализ наличия и достоверности информации, размещенной органом управления на его официальном сайте в сети Интернет, а также иными способами в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (при проведении документарных и выездных проверок);
б) при осуществлении государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования организациями:
— анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих деятельность организации, в том числе локальных и индивидуальных правовых актов, по вопросам, подлежащим проверке (при проведении документарных и выездных проверок);
— анализ соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования при осуществлении образовательного процесса (при проведении выездных проверок);
— анализ наличия и достоверности информации, размещенной организацией на ее официальном сайте в сети Интернет, а также иными способами в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации (при проведении документарных и выездных проверок).
К должностным лицам, которые могут быть уполномочены на проведение проверки распорядительным актом уполномоченного органа о проведении проверки, относятся руководитель уполномоченного органа, заместители руководителя уполномоченного органа, руководители и заместители руководителей структурных подразделений уполномоченного органа, а также иные государственные гражданские служащие уполномоченного органа, должностными регламентами которых предусмотрено проведение проверки по вопросам государственного контроля (надзора) в сфере образования.
Результаты проверки оформляются актом проверки, к которому прилагаются экспертные заключения, подготовленные экспертами и представителями экспертных организаций, принимавшими участие в проверке. На основании акта проверки и экспертных заключений составляется отчет о проведении проверки, который утверждается руководителем (заместителем руководителя) уполномоченного органа. В отчете о проведении проверки указываются нарушения, выявленные при проведении проверки, и меры, которые необходимо принять в отношении фактов таких нарушений и совершивших их должностных лиц.
В случае выявления нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ орган по контролю и надзору в сфере образования выдает организации, осуществляющей образовательную деятельность, предписание об устранении выявленного нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Указанный в предписании срок его исполнения не может превышать 6 месяцев. В случае неисполнения указанного предписания, в том числе если представленный отчет не подтверждает его исполнение в установленный срок или отчет об исполнении указанного предписания до истечения срока его исполнения не представлен, орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ, и запрещает прием в данную организацию. В случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, к административной ответственности за неисполнение в установленный срок указанного предписания орган по контролю и надзору в сфере образования вновь выдает предписание об устранении выявленного нарушения, а также на срок исполнения выданного повторно предписания приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки. До истечения срока исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования должен быть уведомлен организацией, осуществляющей образовательную деятельность, об устранении нарушений с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие исполнение указанного предписания. После получения такого уведомления орган по контролю и надзору в сфере образования проводит проверку содержащейся в уведомлении информации об устранении организацией, осуществляющей образовательную деятельность, нарушений требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ. Действие государственной аккредитации возобновляется и временный запрет на прием в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, снимается по решению органа по контролю и надзору в сфере образования со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт исполнения выданного повторно предписания.
В случае если в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания организация, осуществляющая образовательную деятельность, не устранила нарушения требований федерального государственного образовательного стандарта к результатам освоения основных образовательных программ, орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию, осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.
