CC BY
102
раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ
УДК 342 ББК 67.400
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РФ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НЕПРОТИВОРЕЧИВОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Еникеев А.З.
В статье рассматриваются правовые основы деятельности Прокуратуры РФ по обеспечению непротиворечивости законодательства субъектов РФ федеральному законодательству. На основе анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, постановлений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и др. правовых актов автор приходит к выводу об обусловленности указанных полномочий Прокуратуры РФ доктриной советского государственного устройства.
В органах прокуратуры при обозначении деятельности по надзору за соответствием законодательства субъектов РФ федеральному законодательству используется понятие
«прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации». Данное понятие, на мой взгляд, с юридической точки зрения является тенденциозным, а сама формулировка «законность правовых актов субъектов Российской Федерации» представляет собой ярчайший пример правового нигилизма. Правовые акты субъектов РФ включают в себя законы, а также конституции, уставы субъектов РФ, так что «законность» подразумевает законность в смысле соответствия и законам субъектов РФ. Принятый в установленном порядке закон субъекта РФ обладает «законностью» в силу самого факта своего принятия. И не теряет свою юридическую силу вплоть до принятия нового закона, признающего его утратившим силу или вступления в силу соответствующего постановления соответствующего
конституционного суда (признание же судом общей юрисдикции закона субъекта Российской Федерации не соответствующим, противоречащим федеральному закону не означает недействительности первого или утрату им
юридической силы, следовательно, и
«законности»).
В целом, деятельность прокуратуры по надзору за соответствием законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству осуществляется исходя из
юридической фикции, благодаря которой закон субъекта РФ был отнесен к категории правового акта законодательного (представительного) органа субъекта федерации (правового акта, издаваемого законодательным органом субъекта федерации).
Однако правомерность подобной подмены вызывает сомнения конституционно-правового характера. Согласно части 2 статьи 5 Конституции РФ, «Республика (государство) имеет свою
конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». То есть, устанавливается «принадлежность» закона субъекта РФ публичнотерриториальному образованию в целом, государству, в случае, если субъект - республика, а не какому-либо органу субъекта РФ. Данная позиция подтверждается и в части 4 статьи 76 Конституции РФ. Следовательно, считать, что законы субъектов РФ являются правовыми актами, «издаваемыми» законодательными
(представительными) или исполнительными органами соответствующих субъектов, будет юридической ошибкой. Следует также иметь в виду, что закон субъекта РФ может быть принят и на соответствующем референдуме субъекта РФ. Изложенное не является отрицанием того, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ играют основную роль в процессе принятия такого правового акта как закон субъекта РФ. К правовым актам, «издаваемым
представительным органами субъектов
федерации», могут относиться, к примеру, постановления, решения и др., но никак не законы, которые, на мой взгляд, являются правовыми актами субъекта РФ в целом, как публичнотерриториального образования (государства - в случае, если субъект обладает статусом республики).
Более того, статья 27 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти
Вестник Башкирского университета.2006.№3
89
субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ прямо устанавливает, что: «1. Правовые акты
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. <...> 5. Законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке».
Как следует из первого пункта, опротестованию прокурором подлежат правовые акты представительного органа субъекта на предмет соответствия законам, в том числе и законам субъекта федерации. Пятый же пункт данного федерального закона, перечисляя через запятую «законы субъекта Российской Федерации», «правовые акты законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации», тем самым подтверждает различный публичноправовой статус данных категорий правовых актов. Парадокс заключается в том, что именно на данную статью 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ обычно ссылаются как на правовую основу осуществления надзора за соответствием законодательства субъектов Российской Федерации федеральному
законодательству. Так что может сложиться заключение, что чтению подвергается лишь пункт первый названной статьи закона, до чтения пятого,
видимо, дело не доходит. Таким образом, на мой взгляд, отнесение законов субъектов РФ в категорию правовых актов, издаваемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской федерации, неправомерно.
Согласно части 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (выд. - А.Е.)». В законе не указано о возможности подмены иных государственных органов при осуществлении надзора за соответствием законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Из судебных разбирательств, представляющих интерес в свете данной проблемы, следует отметить Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»[1], а также Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21, 22 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»[2]. В указанных постановлениях, в обоснование правомерности рассматриваемых полномочий Прокуратуры РФ, Конституционный Суд РФ ссылается на процессуальное законодательство (ГПК РСФСР) и соответствующую судебную практику.
Между тем, в ГПК РСФСР не содержалось норм о правомочии прокуроров по надзору за законами субъектов федерации, а пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» изначально имел следующее содержание: «Решая вопрос о
принятии заявления прокурора о несоответствии закону правового акта, необходимо иметь в виду, что в силу пункта 3 статьи 21 Федерального закона
90
раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ
«О прокуратуре Российской Федерации» судам, в частности, подведомственно рассмотрение заявлений прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых представительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга (выд. - А.Е.), органами местного самоуправления и местной администрацией, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями, независимо от их подчиненности, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями,
общественными политическими организациями и движениями, должностными лицами»[3].
В целом, указанное постановление Верховного Суда Российской Федерации и соответствующая правоприменительная практика основываются на законе Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (с изменениями от 24 июня 1992 года, 2 апреля, 23 июля, 22 декабря 1993 года, 16 ноября 1997 года)[4]. Часть первая статьи 61 указанного закона устанавливала, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему краевые, областные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РСФСР, законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации
и Правительством Российской Федерации, краевым, областным Советом и краевой, областной администрацией, их органами и должностными лицами.
В свою очередь, данный закон основывается на Конституции РСФСР[5] в редакции от 10 декабря 1992 года. Раздел III Конституции РСФСР проводил конституционно-правовое различие между статусом республик в составе РСФСР и статусом административно-территориальных
образований. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа в соответствии с Конституцией РСФСР принимали лишь «правовые акты», в то время как республики - «законы и иные правовые акты». Указанное различие связано с тем, что в СССР административно-территориальные образования в отличие от союзных и автономных республик не признавались государствами - субъектами федерации.
В целом, я считаю, осуществление Прокуратурой Российской Федерации полномочий по надзору за законностью законов субъектов Российской Федерации, соответствующие полномочия судов общей юрисдикции Российской Федерации по разрешению в порядке абстрактного нормоконтроля дел по оспариванию нормативным правовых актов субъектов Российской Федерации, представляют собой атавизм советской системы государственного устройства, в которой края, области не признавались в качестве равноправных субъектов федерации (союза).
ЛИТЕРАТУРА
1. Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ) от 17 апреля 2000 г., N 16, ст. 1774, Вестник Конституционного Суда РФ (далее - ВКС), 2000 г., N 4.
2. СЗ РФ от 28 июля 2003 г. N 30 ст. 3101, ВКС, 2003 г., N 5.
3. Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. М., 1994 г., Сборник
постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. М., 1997 г.
4. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 26 марта 1992 г., N 13, ст. 663, Российская газета от 20 марта 1992 г.
5. Ведомости Верховного Совета Российской Федерации от 13 апреля 1978 г., N 29, ст. 407.
Поступила в редакцию 16.05.06 г.
