CC BY
42
ЭКОНОМИКА, СОЦИОЛОГИЯ, ПРАВО
УДК 340.143 (73)
Б. В. Николаев, Н. А. Павлова
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТОВ ПО ВОПРОСАМ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В ШТАТАХ США
Аннотация. В статье рассмотрены основные модели организации региональных специализированных органов управления высшим образованием, проанализированы правовые нормы, регламентирующие порядок формирования, срок полномочий, компетенцию, организационную структуру, состав, порядок работы советов по вопросам высшего образования.
Ключевые слова: конституционное право, высшее образование США, советы по вопросам образования штатов.
Одной из устойчивых тенденций развития системы государственного управления в штатах США стало формирование общештатных советов по регулированию вопросов развития высшего образования. Уже в раннюю республиканскую эпоху при создании первых публичных колледжей была установлена особая форма взаимодействия штатов и таких институтов (называемая «на длине вытянутой руки»), основанная не столько на прямом управлении, сколько на косвенном руководстве и надзоре. С самого начала движения публичных школ в США в 1830-е гг. штатные конституции или законы учреждали штатные советы образования или суперинтендантов публичного образования. Однако только в немногих штатах существовали общештатный совет или должностное лицо, занимающееся высшим образованием в целом. Исключением являлся Совет Регентов штата Нью-Йорк (1784 г.) [1, p. 2].
Противоречия между многочисленными советами попечителей побудили губернаторов и законодательные органы штатов позаботиться об определении общей стратегии политики штата в сфере высшего образования. Это привело к созданию в 48 из 50 штатов общештатных советов по высшему образованию, обычно состоящих из представителей общественности, назначаемых губернатором и обновляемых по частям. Различные типы совета учреждаются штатами по нескольким причинам: желание иметь общий план развития высшего образования, конкуренция публичных институтов за финансирование со стороны штата, рост числа программ высшего образования, включая дорогостоящие аспирантские, медицинские, инженерные программы, конкуренция в установлении отраслевых кампусов и рекрутировании студентов [1, p. 26].
Существуют различные подходы к классификации таких советов и моделей управления высшим образованием в штатах. Дж. Макнили предлагает классификацию модели управляющих советов с точки зрения их правового статуса [2, р. 100-101]: конституционные управляющие советы; инкорпорированные управляющие советы, созданные как юридические лица; законодательно установленные управляющие советы. По мнению Р. О. Бердаля, к настоящему времени действуют два основных типа общештатных сове-
тов: координирующие и управляющие [3, р. 3]. Другие исследователи различают консолидированные управляющие советы, координирующие советы и планирующие агентства [4]. Американский исследователь Миллард выделяет управляющие (18 штатов), координирующие (30 штатов) и «нестатутарные» советы с планирующими функциями (3 штата). Отчет, представленный Межштатной комиссией по вопросам образования (1980 г.), обозначил две категории советов: консолидированные управляющие советы (в 22 штатах) и координирующие советы (в 31 штате). При этом шесть раз встречалось дублирование, поскольку в штате одновременно действовали консолидированные управляющие и планирующие советы. Дж. Миллетт считает предпочтительной классификацию Р. Бердаля, но с заменой термина «релятивный» термином «координирующий» и выделяет координирующие, управляющие и консультативные советы [1, р. 22-24].
Управляющий совет назначает, контролирует деятельность и отправляет в отставку главного администратора каждого кампуса. При необходимости совет может непосредственно вмешиваться во внутренние дела вуза, в том числе утверждать общую политику и действия персонала, устанавливать стандарты поступления, внутреннюю организацию, прекращать любые академические и связанные с ними программы. К полномочиям таких советов конституциями и законодательством штатов может быть отнесено: управление, включая все права и обязанности этой корпорации в соответствии с законом штата и все институты в пределах системы; назначение, определение оклада и оценка эффективности деятельности исполнительных глав институтов и систем высшего образования; стратегическое планирование, разработка и представление бюджета (оперативного и капитального), распределение ресурсов между институтами, находящимися под юрисдикцией совета. Совет обеспечивает публичную отчетность с целью оценки эффективного использования ресурсов института для осуществления его миссии; поддерживает его активы (человеческие, программные, материальные) и обеспечивает соотношение этих ресурсов с миссией. Управляющие советы вправе осуществлять политику в отношении широкого круга институциональных интересов без одобрения со стороны внешних агентств или властей штата, в том числе по вопросам присуждения академических степеней; обеспечивать защиту нужд институтов высшего образования перед легислатурой и губернатором; определять основы политики в отношении преподавательского состава и другого персонала вузов, включая утверждение пожизненного контракта и выступление в качестве окончательной апелляционной инстанции по жалобам персонала. На практике такие советы стали выразителями интересов и даже «энергичными лидерами» скорее для институтов, чем для властей штата, продемонстрировали подверженность политическому влиянию и давлению со стороны законодателей, а также тенденцию снижения влияния общественности на управление конкретным вузом. Кроме того, такие советы в меньшей степени целесообразны для выполнения планирования в рамках штата в целом, поскольку отстаивают интересы отдельных секторов высшего образования. Поэтому во многих штатах учреждаются дополнительные консультативные или планирующие агентства [1, р. 104-112].
Главное преимущество координирующих советов штата - универсальные рамки координирующих полномочий, которые распространяются на все четырехлетние институты высшего образования, а также часто на общинные колледжи, технические школы, иногда профессиональные школы, некоторое внимание уделяется и частному сектору. Кроме того, ограниченные полномочия таких советов гармонично сочетаются с активной законодательной деятельностью и политикой губернатора, а также предполагают большую самостоятельность институтов высшего образования и концентрацию совета на наиболее общих и значимых проблемах высшей школы. Следует отметить и факт большей ориентации таких координирующих советов на интересы штата в целом. В то же время ограничение полномочий не дает возможности обеспечивать четкое выполнение
общих планов, а также приводит к отсутствию эффективного контроля за деятельностью президентов и управляющих советов институтов. Тесные связи с властями штатов имеют тенденцию превращаться в зависимость от расположения губернатора и законодательного большинства [1, с. 112-118], а также провоцируют конфликтную ситуацию в случаях, когда члены совета, назначенные одним губернатором, вынуждены работать с другим руководством, что порождает политические противоречия.
К полномочиям координирующих советов относят назначение, определение оклада и оценку деятельности исполнительного должностного лица и персонала агентства. Они не имеют корпоративного статуса, независимого от правительства штата. Планирование осуществляется в основном в отношении системы высшего образования штата в целом (в большинстве советов такое планирование включает публичные и частные институты, а в некоторых штатах и коммерческие институты). Одни агентства рекомендуют консолидированные бюджеты для всей публичной системы, другие дают рекомендации губернатору или легислатуре по отдельным институтам, большинство полномочны имплементировать бюджетную политику только в отношении специально предусмотренных фондов. Некоторые координирующие советы могут рассматривать предложения по новым академическим программам. Они не вовлечены непосредственно в установление и осуществление политики в сфере человеческих ресурсов и персонала [5, р. 3].
К преимуществам консультативных советов относят их демократический характер, не угрожающий самостоятельности институтов высшего образования. Источник их влияния -не широкие решающие полномочия, а авторитет и позитивное взаимодействие с вузами своего штата. В то же время очевидны многочисленные слабые стороны данного типа советов, особенно в условиях нарастающей централизации управления высшей школой в штате, что отражается в малой распространенности таких советов [1, р. 119-128].
В настоящее время существует значительное многообразие систем управления вопросами высшего образования штата. Все они основаны на сочетании трех основных моделей совета: координирующего, управляющего, планирующего (или консультативного). Известна классификация Кларка Керра и Марианн Гейд, которые различают консолидированные системы, сегментарные системы, когда отдельные советы управляют различными типами вузов, и советы отдельных институтов. Другие исследователи также выделяют три основные модели системы советов: сегментированные (многочисленные управляющие советы ответственны за один или несколько институтов), унифицированные (единый управляющий совет руководит всеми институтами высшего образования и представляет их во взаимодействии с губернатором и законодателями) и федеративные (характерно наличие лишь общего координирующего совета) [4].
Современная ситуация в штатах характеризуется значительным разнообразием систем управления высшим образованием. Управляющие советы, которые действуют в 23 штатах, могут быть консолидированными (когда ранее независимо управляемые институты консолидируются в одну систему) и мультикампусными (возникают в основном посредством расширения различных филиалов или кампусов). Наиболее популярная модель управляющего совета представляет собой единый общештатный совет, управляющий всеми публичными институтами, включая двухгодичные институты, в том числе общинные и технические колледжи. Такая модель действует в восьми штатах (Айдахо, Аляска, Гавайи, Монтана, Невада, Род-Айленд, Северная Дакота, Юта), округе Колумбия и Пуэрто-Рико. Особенность системы управления штата Айдахо состоит в том, что управляющий совет образования штата руководит одновременно всеми уровнями образования, включая высшую школу. В штате Канзас также все публичные институты находятся в ведении единого совета, но последний обладает управляющими полномочиями только в отношении университетов, тогда как на двухгодичные институты распространяются лишь координирующие функции.
Другие модели предполагают существование двух управляющих советов в штате. В Вермонте один совет руководит университетами, а другой - колледжами, в том числе общинными, а в штатах Мен, Нью-Гемпшир и Северная Каролина еще и техническими при отсутствии какого-либо планирующего или регулирующего агентства (за исключением Нью-Гемпшира, где планирующее агентство имеет ограниченные полномочия). В Джорджии и Висконсине один совет руководит университетами и двухгодичными колледжами, а другой непосредственно управляет техническими колледжами.
В шести штатах (Аризона, Миссисипи, Орегон, Южная Дакота и Вайоминг) управляющий совет руководит университетами (в штате Вайоминг действует только один университет), тогда как координирующий совет действует в отношении общинных и технических колледжей (при отсутствии какого-либо планирующего или регулирующего агентства). При этом в штате Южная Дакота технические институты управляются местными школьными округами и регулируются советом образования штата.
В двадцати пяти штатах действуют координирующие советы в качестве базовой модели. В шести из них (Алабама, Иллинойс, Индиана, Колорадо, Техас, Южная Каролина) единый координирующий совет штата взаимодействует со сложной системой институционального управления, которая включает мультикампусные управляющие советы, управляющие советы отдельных институтов, управляющие советы для нескольких университетов и, наконец, общештатные координирующие или управляющие советы для общинных и технических колледжей. Подобная система функционирует в Мэриленде, Миссури и Нью-Джерси, где существуют, однако, индивидуальные управляющие советы общинных и технических колледжей, а также в Арканзасе, Западной Виргинии, Нью-Мексико, Огайо, Оклахоме с тем отличием, что управляющие советы могут действовать одновременно в отношении университетов и двухгодичных колледжей.
Другая модель характерна для штатов Калифорния, Коннектикут, Луизиана, Небраска, где также действует единый общештатный координирующий совет (в штате Небраска ассоциация выполняет ограниченные предусмотренные законом функции). Управление публичными институтами организовано в трех общештатных советах: для исследовательских университетов, для других штатных университетов, а также координирующий или управляющий совет для локально управляемых общинных колледжей.
В штатах Вашингтон, Виргиния и Кентукки координирующий совет планирует и координирует всю систему, в которую входят управляющие советы для каждого публичного университета и координирующий (Вашингтон) или управляющий (Виргиния и Кентукки) для общинных колледжей.
Четыре штата имеют специфические координирующие системы. Во Флориде конституционные поправки 2002 г. учредили единый управляющий совет штата для университетов с локальными советами для каждого из них. В штате Массачусетс два совета управляют публичными институтами, один - университетами, другой - колледжами штата и общинными колледжами, причем последний обладает также полномочиями по планированию и координации в отношении публичного высшего образования в целом. В штате Нью-Йорк единый совет координирует все высшее образование в штате, а также действуют два отдельных совета в отношении университетов штата (координируя и деятельность локально управляемых общинных колледжей) и в отношении городских университетов и общинных колледжей. В штате Теннесси деятельность двух управляющих советов координируется единым советом штата [6, р 18]. В четырех штатах функционируют особые планирующие или регулирующие агентства: Делавэр, Мичиган, Миннесота, Пенсильвания.
Разнообразие моделей советов, управляющих деятельностью институтов высшего образования или координирующих ее, предопределяет и многообразие конституционных и законодательных положений относительно различных элементов правового стату-
са таких советов. В то же время существуют и устойчивые тенденции правового регулирования порядка формирования, состава таких советов, срока полномочий их членов, их
статуса, функций.
Список литературы
1. Millett, J. D. Conflict in Higher Education: State Government Coordination Versus Institutional Independence / J. D. Millett. - San Francisco : Jossey-Bass Publishers, 1984. - 272 p.
2. MacNeely, J. H. Higher Educational Institutions on the Scheme of State Government / J. H. Mac-Neely. - Washington : GPO, 1939. - 108 p.
3. Berdahl, R. O. Strong Governors and Higher Education / R. O. Berdahl. - 2004. - URL: http://www.sheeo.org/govern/strong %20governos
4. Higher Education Governance. Balancing Institutional and Market Influences / R. C. Jr. Richardson, K. R. Bracco, P. M. Callan, J. E. Finney. - 1998. - URL: http://www.highereducation.org/reports/ governance.html
5. McGuiness, A. C. Governance and Coordination: Definitions and Distinctions in the States / A. C. McGuiness. - Denver : Education Commission of the States, 2001. - 21 p.
6. McGuiness, A. C. Models of Postsecondary Education Coordination and Governance in the States / A. C. McGuiness. - Denver : Education Commission of the States, 2003. - 18 p.
Николаев Борис Викторович
кандидат исторических наук, доцент, кафедра правовых дисциплин,
Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Павлова Наталия Анатольевна
кандидат педагогических наук, заведующая кафедрой иностранных языков, Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Nikolaev Boris Viktorovich
candidate of historical sciences, associate professor, sub-department of legal disciplines,
Penza State University
Pavlova Nataliya Anatol'evna
candidate of pedagogical sciences,
head of sub-department of foreign languages,
Penza State University
УДК 340.143 (73)
Николаев, Б. В.
Правовые аспекты организации и деятельности советов по вопросам высшего образования в штатах
США / Б. В. Николаев, Н. А. Павлова // Вестник Пензенского государственного университета. - 2014. - № 2 (6). -С.25-29.
