CC BY
875
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
ПРАВОВОЙ СТАТУС МЕЖДУНАРОДНЫХ КАНАЛОВ: ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
М.Н. Копылов
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198
В статье анализируется правовой статус пяти основных международных каналов: Суэцкого, Панамского, Кильского, Коринфского и Сайменского. Определяются общие для всех них международно-правовые принципы, устанавливающие режим их использования для целей международного судоходства: обеспечение свободного прохода по каналу судов всех государств на основе недискриминации; уважение суверенных прав государств, по территории которых проходит канал; демилитаризация и нейтрализация зоны канала. Делается вывод, что особенности режима использования каждого из перечисленных международных каналов напрямую зависят от специфики заключенных по ним международных договоров и конвенций.
Ключевые слова: международный канал, Суэцкий канал, Панамский канал, Кильский канал, Коринфский канал, Сайменский канал, свободный проход, нейтралитет, демилитаризация, судоходство.
Международные каналы — это искусственные гидротехнические сооружения, соединяющие моря и океаны, которые пересекают сухопутную территорию государств и используются для международного судоходства. Они соединяют морские пространства кратчайшими и наиболее удобными путями, эксплуатация которых в целях международного судоходства в навигационном и экономическом отношениях выгодна для государств-собственников и других стран. К международным относятся Суэцкий, Панамский и Кильский каналы, имеющие важное значение для международного судоходства, а также Коринфский и Сай-менский каналы, имеющие региональное значение.
Международный характер этих каналов обусловливается, прежде всего, их географическим положением: Панамский канал связывает Атлантический и Тихий океаны, Суэцкий канал — Средиземное и Красное моря с выходом в Индийский океан, Кильский канал — Балтийское и Северное моря с выходом в Атлантический океан, Коринфский канал связывает три моря — Эгейское, Ионическое и Адриатическое, Сайменский канал связывает систему озер Сайма (Финляндия) с Финским заливом Балтийского моря.
В отличие от проливов, используемых для международного судоходства, каналы, как правило, прокладываются по территории одного государства и, следовательно, подпадают под сферу его территориального верховенства. Исходя из своего суверенитета государство, территорию которого пересекает международный канал, может сдать его в аренду, предоставить определенные права государству-арендатору по управлению им; прекратить договор аренды; предоставить концессию на канал частной компании и аннулировать досрочно эту концессию. Государство, сознавая значимость канала для морского судоходства, добровольно признает международный статус канала и берет на себя в связи с этим ряд обязательств, призванных обеспечить свободу судоходства по каналу при соблюдении соображений безопасности, экологии и т.п. Возникновение международно-правового режима канала в каждом отдельном случае предопределяется субъективным фактором — волеизъявлением владеющего им государства [4. С. 133].
Основу правового режима международных каналов составляют следующие положения:
- обеспечение свободного прохода по каналу судов всех государств на основе недискриминации;
- уважение суверенных прав государств, по территории которых проходит канал;
- демилитаризация и нейтрализация зоны канала [6. С. 78].
Суэцкий канал протяженностью в 163 км строился в течение 11 лет и был открыт для международного судоходства 17 ноября 1869 г. Первой по каналу прошла яхта «Эгль», на борту которой находились французская императрица Евгения, супруга Наполеона III, и главный строитель канала — французский инженер виконт Фердинанд Мари де Лессепс.
Международно-правовой режим канала определяется Константинопольской Конвенцией об обеспечении свободного пользования Суэцким каналом 1888 г. Участниками Конвенции стали Великобритания, Франция, Россия, Германия, Австро-Венгрия, Испания, Италия, Голландия и Турция, выступавшая также от имени Египта. Позднее к Конвенции присоединились Греция, Дания, Китай, Норвегия, Португалия, Швеция и Япония.
Согласно ст. 1 Конвенции 1888 г. Суэцкий канал как в военное, так и в мирное время будет всегда свободен и открыт для всех торговых судов и военных кораблей без различия флага. Договаривающиеся государства обязались применять принцип равенства во всем, что касается пользования каналом (ст. 12).
Поскольку канал открыт в военное время даже для судов воюющих государств, договаривающиеся стороны пришли к соглашению о том, что никакие действия, допускаемые войной, враждебные или имеющие целью нарушение свободного плавания по каналу, не будут допускаться в канале и в его входных портах, а также в районе 3 морских миль от этих портов, даже будь Турция (в зависимости от которой был тогда Египет) воюющей стороной (ст. 4). Однако никакие постановления Конвенции не могут служить препятствием мерам, ко-
торые могут быть приняты для обеспечения собственными силами безопасности Египта и поддержания общественного порядка (ст. 10).
В июле 1956 г. Египет национализировал Всеобщую компанию морского Суэцкого канала, крупнейшим акционером которой была Великобритания. Это, впрочем, никак не отразилось на правовом режиме канала, установленном Конвенцией 1888 г.
Напротив, предпринятые в этой связи военные действия Великобритании, Франции и Израиля против Египта, как справедливо отмечает А.А. Ковалев, «явились прямым нарушением ст. 1 Конвенции 1888 г., согласно которой государства-участники обязались ни в чем не нарушать свободного пользования каналом как в военное, так и в мирное время» [2. С. 261].
В принятой после ликвидации кризиса — 24 апреля 1957 г. — Декларации правительство Египта торжественно заявило о своей «решимости дать возможность Суэцкому каналу быть действенным и удовлетворяющим потребности водным путем, связывающим страны земного шара и служащим делу мира и процветания». Данная Декларация была зарегистрирована в Секретариате ООН в качестве «международного соглашения».
В соответствии с принятым в том же году 10 июля Законом полномочия по управлению, эксплуатации, содержанию и осуществлению необходимых мер для обеспечения судоходства возложены на Администрацию Суэцкого канала. Она издает правила плавания по каналу, которые должны соблюдаться всеми судами. Администрация вправе отказать в разрешении на вход в канал судам, которые являются опасными или могут помешать судоходству. Все суда при пользовании каналом обязаны соблюдать правила плавания, включая обязательную лоцманскую проводку, технические требования к судам, правила перевозки грузов, платить денежные сборы, устанавливаемые администрацией канала, и т.п.
Панамский канал был открыт для плавания 15 августа 1914 г. Первым судном, прошедшим по каналу, стал корабль «Кристобаль», но фактически канал вступил в строй после официального открытия 12 июня 1920 г.
Правовой режим будущего канала был определен еще в договоре между США и Англией, заключенном в 1850 г. и получившем название «Договор Клейтона—Булвера», который устанавливал его нейтрализацию и принцип свободы судоходства по каналу.
18 ноября 1901 г. США и Англия заключили новый Договор Хея—Паунс-форта о морском канале, соединяющем Тихий и Атлантический океаны «по трассе, которая будет найдена подходящей». В нем предусматривалось, что канал может быть сооружен под покровительством США. Согласно ст. 3 договора в качестве основы режима судоходства и нейтрализации будущего канала должны рассматриваться положения Константинопольской конвенции о Суэцком канале 1888 г.
Выбрав для целей строительства канала панамское направление, США в 1903 г. заключили с Панамой Договор Хея—Эррана, по которому США получили право пользования и контроля в пределах 10-мильной зоны для постройки,
поддержания, эксплуатации Панамского канала, по существу неограниченную юрисдикцию над зоной канала в административных, законодательных и судебных вопросах.
В ст. 18 Договора 1903 г. предусматривалось, что канал по окончании постройки и входы в него останутся постоянно нейтральными и открытыми для прохода торговых и военных судов всех стран. Предусматривалось также, что с проходящих через канал судов не будут взиматься никакие сборы, кроме сборов за пользование каналом и другими сооружениями. США получили право возводить в зоне канала свои укрепления и держать в ней свои вооруженные силы в целях его охраны.
Поскольку договоры 1901 и 1903 гг. были неравноправными, Панама добилась их пересмотра, и в настоящее время режим плавания по каналу регулируется двумя договорами, заключенными в 1977 г. между США и Панамой: Договором о Панамском канале и Договором о постоянном нейтралитете и эксплуатации Панамского канала [5. С. 93]. После их вступления в силу (1 января 2000 г.) все прежние договоры прекратили свое действие.
В Договоре о Панамском канале [7] предусматривается создание вместо Администрации Компании Панамского канала, состоящей только из представителей США, Комиссии канала, включающей представителей США и Панамы. Деятельность Комиссии по Панамскому каналу контролирует Совет, состоящий из девяти членов (пяти граждан США и четырех граждан Панамы). По этому Договору США сохраняли «главную ответственность» за обеспечение судоходства по каналу и его оборону до 31 декабря 1999 г. С 1 января 2000 г. канал и все его сооружения перешли под суверенитет Панамы.
Как мы видим, Договор о Панамском канале 1977 г. носил ярко выраженный переходный характер, вследствие чего не был лишен откровенных противоречий, что, в частности, выразилось в закреплении в ст. VIII предоставления иммунитета от юрисдикции Республики Панама ведомствам и посредническим учреждениям правительства США при одновременном декларировании в ст. IX применения законов Республики Панама в районах, переданных в пользование США во исполнение Договора.
В Договоре о постоянном нейтралитете и эксплуатации Панамского канала [8] признается, что этот канал как международный транзитный путь должен быть постоянно нейтрализован и открыт для «транзита, не нарушающего мир», на условиях равенства всех судов, включая военные, без какой-либо проверки и дискриминации.
Суда всех государств осуществляют проход через канал при условии уплаты сборов за проход и вспомогательное обслуживание, выполнения применимых норм и правил и несовершения судами враждебных актов при нахождении в канале.
Статья III Договора устанавливает, что в целях обеспечения безопасности и надлежащего обслуживания судов применяются следующие правила:
а) канал эксплуатируется эффективно в соответствии с условиями прохода судов, а также нормами и правилами, которые должны быть обоснованными,
справедливыми и разумными и ограничиваться положениями, необходимыми для безопасного судоходства, с соблюдением санитарных условий при эксплуатации канала;
б) предоставляются вспомогательные услуги, необходимые для прохода через канал;
в) сборы за проход и вспомогательное обслуживание должны быть обоснованными, разумными, справедливыми и должны соответствовать принципам международного права;
г) в качестве предварительного условия для прохода может быть выдвинуто требование о четком определении гарантии или другого финансового обеспечения в случае причинения судами ущерба и необходимости оплаты ими разумной и соразмерной компенсации. В отношении государственных судов или судов, эксплуатируемых государством, достаточно предъявить выданный этим государством документ о том, что оно выполнит свое обязательство о возмещении возможного ущерба, причиненного в результате действий или упущений таких судов;
д) военные и военно-вспомогательные суда всех государств вправе осуществлять проход через канал в любое время несмотря на их национальность, пункты назначения, вооружение, не подвергаясь в качестве условия для прохода инспектированию, обыску или контролю. К таким судам может быть предъявлено требование о выполнении медицинских, санитарных и карантинных правил.
К Договору подписан Протокол с целью обеспечения на коллективной основе нейтралитета канала. СССР присоединился к Протоколу в 1988 г.
Кильский канал был открыт в 1895 г. Международно-правовой режим Кильского канала был установлен в Версальском мирном договоре 1919 г. (ст. 380-386). Кильский канал и подступы к нему объявлялись в нем свободными и открытыми для торговых судов и военных кораблей всех стран, находящихся в состоянии мира с Германией. Последней запрещалось возводить какие-либо укрепления и держать артиллерию в зоне канала.
Международно-правовой статус Кильского канала подтвержден решением Постоянной палаты международного правосудия 1923 г. по делу судна «Wimbledon». Это английское судно зафрахтовала французская компания для перевозки военных материалов для Польши, находившейся в то время в состоянии войны с Советской Россией. Германия не пропустила это судно через Кильский канал, мотивировав это желанием сохранить нейтралитет в войне Польши с Советской Россией.
В решении Палаты указывалось, что Германия не вправе была закрывать проход через Кильский канал нейтральному торговому судну, поскольку согласно ст. 380 Версальского договора Кильский канал не представлял собой более внутреннего водного пути Германии, проход через который зависит от ее усмотрения. Условием свободного прохода через Кильский канал иностранного торгового судна является его принадлежность государству, не находящемуся в состоянии войны с Германией [3. С. 205-206].
В дальнейшем сложилась обычная норма международного права о свободе прохода через Кильский канал судов всех государств. Правила плавания по каналу устанавливаются правовыми актами Германии и ее соглашениями с другими государствами.
В настоящее время условия прохода судов по каналу определяются действующими в ФРГ с некоторыми изменениями Правилами плавания в Кильском канале 1939 г. Правила разрешают плавание по каналу судам всех государств в любое время суток после уплаты сбора и получения пропуска. Военные корабли могут проходить через канал при условии предварительного уведомления властей ФРГ по дипломатическим каналам.
Коринфский канал — судоходный канал в Греции протяженностью в 6,3 км, имеющий важное региональное значение. Он был построен через узкий Коринфский перешеек в 1881-1893 гг. и открыт 25 июля 1893 г. Канал имеет ширину в 25 м (на уровне моря) и 21 м (на дне моря), глубина канала до зеркала воды равна 79 м, глубина же воды — около 8 м.
К идее прорыть канал через Коринфский перешеек обращались многократно. В VII в. до н. э. тиран Коринфа Периандр, причисляющийся к семи мудрецам древней Греции, задумал план построить канал на узкой полосе суши между Пелопоннесом и греческим материком. Но он оставил свои планы, боясь вызвать гнев богов, потому что оракул жрицы Пифии в Дельфах гласил: «Не снабжай перешейка башней и не прорывай его» (не пересекай его каналом — М.К.). Согласно сообщениям, этот оракул выражал мнение жрецов коринфских храмов, которые опасались, что в результате прорытия канала они лишатся крупных пожертвований и подарков, потому что у купцов пропал бы всякий стимул оставаться в Коринфе.
В 307 г. до н.э. идею прорытия канала возродил Деметрий Полиоркет. Но его отговорили египетские инженеры, которых он привлек к этому проекту, сославшись на то, что воды в Коринфском заливе имеют более высокий уровень, чем в Сароническом, что может привести к затоплению острова Эгина.
В период римского господства над Грецией вновь встал вопрос о канале.
Юлий Цезарь в 44 г. до н.э., а затем Калигула в 37 г. н.э. возвращались к старому проекту, но только Нерон в 67 г. начал его осуществление. Эта попытка, однако, остановилась, когда Нерону пришлось вернуться в Рим, где вспыхнуло восстание против него. Вскоре после этого Нерон умер, и строительство канала было заброшено.
В следующие годы Ирод Аттик и позже византийцы старались пересечь перешеек. Но и их усилия не увенчались успехом. То же самое можно сказать о венецианцах, которые начали рытье канала, но вскоре опять сдались.
После Греческой революции в 1821 г. первый президент Греции Иоаннис Каподистрия осознал значение Коринфского канала для развития Греции. Но опять — на этот раз по экономическим причинам — пришлось отказаться от проекта.
В конце концов, после открытия Суэцкого канала греческое правительство (в ноябре 1869 г.) издало закон о «прорытии Коринфского перешейка». 5 мая 1882 г. после длительных переговоров начались работы по постройке канала. Интересно заметить, что были предложены три разные трассы, но та, которую выбрали, совпадала с линией, определенной инженерами Нерона.
Канал является неотъемлемой частью маршрута грузовых судов Средиземного и Черного морей. Движение судов по каналу — попеременно одностороннее, поскольку поток воды в канале меняет направление своего движения примерно каждые 6 часов. Режим плавания по каналу определяется законодательством Греции и ее международными договорами.
Сайменский канал, который иногда за его ярко выраженный региональный характер в юридической литературе называют «многонациональным» [4. С. 135], был построен в 1845-1856 гг., имеет протяженность в 43 км и проходит по территории Финляндии (23 км) и России (20 км). Современный вид канал приобрел после реконструкции в 1963-1968 гг. С самого начала его эксплуатации канал имел экономическое значение преимущественно для Финляндии, давая ей возможность проводки судов из портов внутренних вод в порты европейского побережья, а также во внутренние порты стран Центральной и Восточной Европы и России и использования для перевозки внешнеторговых грузов наиболее экономичный — водный — вид транспорта.
Режим судоходства по каналу определен Договором между СССР (Россией) и Финляндией о передаче в аренду Финляндской Республике советской части Сайменского канала и острова Малый Высоцкий от 27 сентября 1962 г. (вступил в силу в 1963 г.). Договор предусматривает передачу Финляндии в пользование на основе аренды советской (российской) части Сайменского канала сроком на 50 лет, советской (российской) сухопутной территории, находящейся между автодорогой Нуйяма — Брусничное и трассой советской части Сайменского канала в целях перевозки грузов из Финляндии или в Финляндию, а также остров Малый Высоцкий для перегрузки и складирования грузов.
Канал на всем своем протяжении открыт для судоходства невоенных судов Финляндии, а также для торговых судов третьих стран, занимающихся коммерческими перевозками грузов и буксировкой из Финляндии или в Финляндию в период навигации круглосуточно (ст. 2, 15). Перевозка на этих судах войск, вооружения, боеприпасов и других военных материалов не допускается. Судам любого назначения, плавающим под флагом России, обеспечивается свободный проход по российской части канала, без взимания каких-либо пошлин, установленных финской стороной (ст. 2).
На финскую сторону возлагается обязанность поддерживать арендованную часть канала, а также сооружения и оборудование на ней в состоянии, соответствующем нормальной эксплуатации (ст. 3).
На российской части Сайменского канала соблюдаются правила плавания, действующие на финской части канала, за исключением бухты Защитной, Вы-
боргского и Финского заливов, где соблюдается действующий в России режим плавания (ст. 8).
Эксплуатация, обслуживание канала, а также арендуемых территорий осуществляются созданным Финляндией Управлением по обслуживанию Саймен-ского канала (ст. 15)
Если компетентные российские власти в целях обеспечения общей или локальной безопасности России сочтут необходимым временно ввести в российской части канала особые правила, то они будут распространяться на всех находящихся там граждан и все суда. При особых обстоятельствах за Россией остается право прекращать допуск судов всех тех третьих стран, пребывание которых в российской части Сайменского канала противоречило бы интересам ее безопасности (ст. 17).
В связи с приближением окончания срока действия Договора 1962 г. (сентябрь 2012 г.) в сентябре 2008 г. руководителями Министерства транспорта РФ и Министерства транспорта и связи Финляндии был подписан Меморандум о завершении переговорного процесса подготовки Межправительственного соглашения по аренде зоны Сайменского канала. В Меморандуме, в частности, отмечаются положительные итоги реализации Договора 1962 г.
В целях содействия развитию сотрудничества между двумя государствами в области транспорта, торговли и туризма, обеспечения беспрепятственного осуществления судоходства по Сайменскому каналу и повышения его конкурентоспособности, а также признавая необходимость сохранения в надлежащем состоянии окружающей среды в районе Сайменского канала и прилегающей к нему территории стороны договорились считать согласованным в рамках Рабочих групп по общим, экономическим, навигационно-техническим, правовым вопросам и официальных делегаций проект Договора между Российской Федерацией и Финляндской Республикой об аренде Финляндской Республикой российской части Сайменского канала и прилегающей к нему территории и об осуществлении судоходства через Сайменский канал.
Проектом Договора предусматривается передача российской части Сай-менского канала в аренду Финляндии еще на 50 лет. При этом сумма аренды должна будет составить 1 млн 200 тыс. евро в год. В настоящее время проект Договора находится на внутригосударственном согласовании обоих договаривающихся государств.
В заключение, опираясь на проведенный в настоящей статье анализ режима судоходства по пяти международным каналам, сформулируем базовые принципиальные положения, которые в настоящее время определяют их правовой статус.
Во-первых, международно-правовые нормы, регулирующие режимы основных международных каналов, в основном сходны и определяются, прежде всего, принципом свободы прохода по этим каналам судов всех государств.
Во-вторых, международные каналы используются для международного судоходства в соответствии с принципами и нормами международного права, в
том числе нормами международных договоров, относящихся к отдельным каналам, а также законодательством государств, обладающих суверенитетом над каналом.
В-третьих, международно-правовой режим каналов, используемых для международного судоходства, не исключает права государства, территорию которого пересекает канал, издавать соответствующие правила прохода через канал иностранных судов, а также создавать администрацию по управлению им. При этом такие меры по управлению и правила об условиях прохода через каналы не должны нарушать установленного соответствующим международным договором или международным правом принципа свободы прохода иностранных судов через международные каналы.
Этот вывод в доктрине международного права наиболее четко сформулировал известный английский юрист Я. Броунли: «Если на том или ином основании канал можно считать имеющим международный статус, это необязательно несовместимо с наличием контроля над каналом со стороны какого-либо административного органа, являющегося лишь юридическим лицом по праву международного суверена» [1. С. 401].
В-четвертых, свобода судоходства по международным каналам может быть ограничена лишь в исключительных случаях, предусмотренных национальным законодательством и соответствующими международными договорами. Подобные ограничения обычно связаны с военной безопасностью и безопасностью плавания по каналу, а также необходимостью поддержания сооружений каналов в эксплуатационном состоянии.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Броунли Я. Международное право. — М.: Прогресс, 1977. — Кн. 1.
[2] Ковалев А.А. Современное международное морское право и практика его применения. — М.: Научная книга, 2003.
[3] Коломбос Д. Международное морское право. — М.: Прогресс, 1975.
[4] Лопатин М.Л. Международные проливы и каналы: правовые вопросы. — М.: Между-нар. отношения, 1985.
[5] Мелков Г., Князев В. Новое соглашение о Панамском канале // Морской сборник. — 1978. — № 5.
[6] Словарь международного морского права / Отв. ред. Ю.Г. Барсегов. — М.: Междунар. отношения, 1985.
[7] Panama Canal Treaty. URL: http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/panama/pa_appnb.html
[8] Treaty Concerning the Permanent Neutrality and Operation of the Panama Canal. URL: http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/panama/pa_appnb.html
THE LEGAL STATUS OF INTERNATIONAL CANALS: THE HISTORY OF FORMATION AND CONTEMPORARY TENDENCIES OF DEVELOPMENT
M.N. Kopylov
The Department of International Law Peoples' Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklaya st., Moscow, Russia, 117198
The legal status of the major five international canals: Suez, Panama, Kiel, Corinth and Saimaa canals — is analyzed in the article. The author determines international legal principles common for all them that establish the regime of their use for the purposes of international navigation: providing freedom of passage through the canal for vessels of all states on the basis of nondiscrimination; respect of sovereign rights of states which territory the canal crosses; demilitarization and neutralization of the canal zone. It is concluded that peculiarities in the regime of use with regard to each above mentioned international canal directly depend on the characteristics of international convention and treaties related to them.
Key words: international canal, Suez canal, Panama canal, Kiel canal, Corinth canal and Saimaa canal, freedom of passage, neutrality, demilitarization, navigation.
