CC BY
0
Научная статья УДК 349.415
https://doi.org/10.24158/tipor.2024.10.25
Правовой режим охранных зон линейных объектов Валерия Александровна Мартовская
Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского, Нижний Новгород, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье анализируются положения Земельного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона РФ от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», подзаконных актов; мнения исследователей гражданско-правовой науки по вопросу о правовом режиме зон с особыми условиями использования территорий применительно к существованию линейных объектов. Особое внимание уделяется квалификации ограничений прав, характерных для зон с особыми условиями использования территорий, в качестве так называемого «легального», или «подразумеваемого», сервитута. Рассматриваются ограничения интересов правообладателей земельных участков, попадающих в границы охранных зон, и обязанности правообладателей земельных участков, а также возникающие на практике спорные вопросы относительно существования охранных зон, в том числе касающиеся взыскания упущенной выгоды, обусловленной размещением линейного объекта на чужом земельном участке, возможности признания самовольной постройкой объекта, расположенного в зоне минимального расстояния до объекта трубопроводного транспорта, возможности сноса линейного объекта в отсутствие сведений о его охранной зоне в ЕГРН.
Ключевые слова: линейные объекты, зоны с особыми условиями использования территорий, охранные зоны, подразумеваемый, или легальный сервитут
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Мартовская В.А. Правовой режим охранных зон линейных объектов // Теория и практика общественного развития. 2024. № 10. С. 197-202. https://doi.org/10.24158/tipor.2024.10.25.
Original article
Legal Regime of Protective Zones for Linear Facilities Valeria A. Martovskaya
National Research Lobachevsky State University of Nizhniy Novgorod, Nizhniy Novgorod, Russia, [email protected]
Abstract. The article analyzes the provisions of the Land Code of the Russian Federation, the Civil Code of the Russian Federation, the Federal Law of March 31, 1999, No. 69-FZ "On Gas Supply in the Russian Federation", as well as subordinate legislation and the opinions of scholars in civil law regarding the legal regime of zones with special conditions for land use in relation to the existence of linear objects. Particular attention is paid to the qualification of restrictions on rights characteristic of zones with special conditions for land use as so-called "legal" or "implied" servitudes. The article explores the limitations imposed on the interests of landowners whose parcels fall within the boundaries of protective zones, alongside the obligations of these landowners. Additionally, the article addresses contentious issues that arise in practice concerning the existence of protective zones, including the recovery of lost profits resulting from the presence of a linear facilities on someone else's land parcel, the potential recognition of a structure as unauthorized if situated within a minimum distance zone to a pipeline transportation object, and the possibility of dismantling a linear object in the absence of information regarding its protective zone in the Unified State Register of Real Estate (EGRN).
Keywords: linear facilities, zones with special conditions of use of territories, protection zones, implied or legal servitude
Funding: Independent work.
For citation: Martovskaya, V.A. (2024) Legal Regime of Protective Zones for Linear Facilities. Theory and Practice of Social Development. (10), 197-202. Available from: doi:10.24158/tipor.2024.10.25 (In Russian).
Согласно пункту 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ линейными объектами являются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения1.
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
© Мартовская В.А., 2024
Исходя из содержания пункта 3 статьи 56 Земельного кодекса РФ к одному из оснований ограничений прав на землю относится установленный в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, правовой режим зон с особыми условиями использования территорий1.
На основании статьи 105 Земельного кодекса РФ к разновидностям зон с особыми условиями использования отнесены охранные зоны ряда линейных объектов (объектов электроэнергетики, железных дорог, трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов)), линий и сооружений связи, тепловых сетей, придорожные полосы автомобильных дорог.
В границах зон с особыми условиями использования территорий, согласно пункту 2 статьи 104 Земельного кодекса РФ, устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель2.
Упоминание о наличии у правообладателей ограничений прав в связи с установлением охранных зон объектов трубопроводного транспорта содержится в пункте 8 статьи 90 Земельного кодекса РФ3.
По нашему мнению, в описанных пунктом 2 статьи 104 Земельного кодекса РФ характерных для охранной зоны ограничениях прав отсутствует упоминание о важной обязанности для правообладателя земельного участка - обеспечить доступ и допуск уполномоченных представителей владельца линейного объекта для выполнения необходимых работ по его ремонту и обслуживанию в порядке, предусмотренном специальными нормами. Иными словами, для охранной зоны характерны не только ограничения прав и запреты, но и обязанности правообладателя земельного участка.
Такие непосредственные обязанности правообладателей земельных участков - не препятствовать организации - собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефте-продуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф - закреплены в статье 42 Земельного кодекса.
В качестве примера предусмотренных специальными нормами для правообладателя земельного участка обязанностей, характерных для охранной зоны линейного объекта, по допуску уполномоченных лиц для проведения работ по техническому обслуживанию, ремонту линейного объекта, а также права ограниченного пользования чужим земельным участком для владельца линейного объекта в целях осуществления работ по техническому обслуживанию, ремонту линейного объекта можно привести пункты 13, 14 Правил установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 г. № 10334, пункты 25, 29 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 г. № 8785.
Названные статья 42, пункт 8 статьи 90, пункт 2 статьи 104 Земельного кодекса РФ устанавливают ограничения по фактическому использованию земельных участков, под которыми расположены трубопроводы, а также в границах охранных зон объектов трубопроводного транспорта, других линейных объектов, действующие в отношении всякого собственника и пользователя соответствующего земельного участка.
Возникающее в императивном порядке в отсутствие предварительного или последующего волеизъявления заинтересованных лиц либо судебного решения характерное для охранной зоны линейного объекта ограничение прав, с точки зрения ряда авторов, относится к так называемому «легальному», или «подразумеваемому», сервитуту.
По мнению А.О. Рыбалова, легальный сервитут возникает в силу закона при стечении указанных в нем обстоятельств и не требует волеизъявления сторон и каких-либо процедур, но при этом его установление влечет возникновение ограниченного права пользования чужим земельным участком, поэтому его нельзя приравнивать к ограничению права собственности (Рыбалов, 2010).
Подразумеваемый (implied easement) сервитут возникает, с точки зрения О.И. Крассова, при отсутствии договора или акта публичного органа, а его существование обусловлено преду-
1 Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
2 Там же.
3 Там же.
4 Об утверждении правил установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон : Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 г. № 1033 // СЗ РФ. 25.11.2013. № 47. Ст. 6113.
5 Об утверждении правил охраны газораспределительных сетей : Постановление Правительства РФ от 20.11.2000 г. № 878 // Там же. 27.11.2000. № 48. Ст. 4694.
смотренными законом условиями (обстоятельствами), под которыми могут пониматься обязанности по выполнению различного рода услуг в публичных интересах, например ремонт линейных объектов (Крассов, 2015).
В то же время статья 274 Гражданского кодекса РФ не содержит описания разновидности сервитута, возникающего в силу закона или другого нормативно-правового акта, независимо от воли субъектов права.
Полагаем целесообразным включение в состав статьи 274 Гражданского кодекса РФ разновидности сервитута, возникающего в силу закона, без волеизъявления хозяйствующих субъектов, то есть так называемого «легального» сервитута.
Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий подлежат отражению в Едином государственном реестре недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»1), но при этом, как показывают нижеприведенные примеры судебной практики, отсутствие сведений о границах охранной зоны не является основанием для несоблюдения режима охранной зоны.
На текущий момент законодательство, касающееся порядка установления охранных зон, находится в стадии становления и не имеет четкой структуры. На практике это создает правовую неопределенность, обусловливающую возникновение споров, в том числе разрешаемых в судебном порядке.
На основании Рекомендаций научно-консультативного совета ФАС Волго-Вятского2 округа, обременение в отношении земельного участка, как части поверхности земли охранной зоной газопровода, является не использованием такого участка собственником подземного газопровода, а ограничением использования участка его законным владельцем, в связи с чем неосновательное обогащение как плата за пользование чужим имуществом (статья 1105 Гражданского кодекса Российской Федерации) в данной ситуации (ограничения использования в связи с размещением земельного участка в охранной зоне газопровода) не подлежит взысканию.
В подтверждение данной позиции, в соответствии с апелляционным определением Пермского краевого суда3 от 28.11.2012 г., оснований для взыскания с владельца линейного объекта (газопровода) неосновательного обогащения - неосновательно сбереженной арендной платы за пользование земельными участками, попадающими в охранную зону газопровода, не имеется.
Другим примером, отражающим аналогичный подход судебной практики, является решение Арбитражного суда Белгородской области от 26.02.2021 г., которым отказано в удовлетворении исковых требований о взыскании неполученного дохода от использования принадлежащего предпринимателю земельного участка (право собственности оформлено в 2014 г.) в связи с нахождением на данном участке объектов газораспределительной сети и установлением охранной зоны4.
Согласно выводам апелляционной5 и кассационной6 инстанций по указанному делу охранные зоны считаются фактически установленными в силу расположения газопровода на земельном участке с момента ввода объекта в эксплуатацию; строительство линейного объекта на законных основаниях осуществлено до приобретения предпринимателем права собственности на земельный участок, на котором расположен данный объект, а поэтому последний приобретал этот земельный участок с уже имевшимися обременениями. Факт отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений об обременении данного земельного участка размещенным газопроводом не может свидетельствовать об отсутствии данных обременений, правовые основания для взыскания с ответчика упущенной выгоды, обусловленной размещением линейного объекта на земельном участке, принадлежащем истцу, отсутствуют (Мартовская, 2022).
1 О государственной регистрации недвижимости : Федер. закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
2 Рекомендации научно-консультативного совета ФАС Волго-Вятского округа о практике применения гражданского законодательства (по итогам заседания Совета, проведенного 8 июня 2012 г. на базе Арбитражного суда Республики Марий Эл [Электронный ресурс] // Арбитражный суд Волго-Вятского округа. URL: https://fasvvo.arbitr.ru/about/recomendazii (дата обращения: 12.09.2024).
3 Апелляционное определение Пермского краевого суда от 28.11.2012 г. по делу № 33-10598 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Решение Арбитражного суда Белгородской области от 26.02.2021 г. по делу № А08-2391/2020 [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/X40OGHL0TrJr/ (дата обращения: 12.09.2024).
5 Постановление Девятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 26.05.2021 г. по делу № А08-2391/2020 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 02.09.2021 г. по делу № А08-2391/2020 [Электронный ресурс]. Доступ из юрид. информ. системы «Легалакт - законы, кодексы и нормативно-правовые акты Российской Федерации».
Верховным Судом Российской Федерации отказано в передаче кассационной жалобы по указанному делу в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации1.
При этом открытым остается вопрос относительно гарантий прав и интересов владельца земельного участка, в глубине которого расположен подземный газопровод, учитывая то, что сведения о государственной регистрации права собственности в отношении линейного объекта, его охранной зоне, обременениях в отношении земельного участка в ЕГРН в течение длительного периода времени отсутствовали, право собственности на земельный участок оформлено ранее государственной регистрации права собственности на линейный объект.
На наш взгляд, учитывая рассмотренную ситуацию, актуальным является изменение действующего нормативного правового регулирования в части установления сроков отражения в ЕГРН сведений о зонах с особыми условиями использования земельного участка с момента ввода в эксплуатацию вновь построенного линейного сооружения в целях исключения неопределенности для правообладателя земельного участка, а также исключения его финансовых потерь.
В то же время нельзя не отметить следующие положительные изменения нормативно-правового регулирования в направлении обеспечения интересов правообладателей земельных участков в ситуациях распространения на принадлежащие им земельные участки ограничений охранных зон линейных объектов.
До августа 2018 г. была возможна ситуация сноса на основании судебного решения как самовольной постройки объекта, размещенного в границах охранной зоны газопровода.
Здание, сооружение или другое строение, возведенное, созданное в пределах установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, могло признаваться самовольной постройкой без учета осведомленности лица о наличии соответствующих ограничений в отношении его земельного участка.
Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 г.2 оставлено в силе решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25.06.2015 г. по делу № А71-15106/20143. Поддержаны выводы о том, что построенный в границах охранной зоны газопровода (в отсутствие сведений о границах зоны в государственной информационной системе) объект недвижимости - жилой дом, как созданный с нарушением градостроительных норм и правил даже при наличии разрешения на строительство, подлежит сносу в силу пункта 1 статьи 222 Гражданского кодекса РФ, в котором под самовольной постройкой понимается как объект, возведенный без разрешения, так и объект, созданный с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. При этом выдача разрешения на строительство на земельном участке, на котором невозможно его возведение, не отменяет установленный законами, градостроительными и строительными нормами и правилами запрет на такое строительство, эксплуатация объекта недвижимости создает препятствия для безопасной эксплуатации линейного объекта.
В августе 2018 г. Федеральным законом от 03.08.2018 г. № 339-ф34 существенно изменена редакция статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно новым положениям, не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Частями 38-43 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 г. № 342-Ф35 установлен запрет на снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства (за исключением зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольных построек) в связи с нахождением в пределах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов до внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах минимальных расстояний таких трубопроводов.
1 Определение Верховного Суда РФ от 24.12.2021 г. № 310-ЭС21-22124 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Определение Верховного Суда РФ от 27.09.2016 г. № 309-ЭС16-5381 по делу № А71-15106/2014 [Электронный ресурс]. Там же.
3 Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 25.06.2015 г. по делу № А71 -15106/2014 [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/BgFOn83oZfY5/ (дата обращения: 12.09.2024).
4 О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» : Федер. закон от 03.08.2018 г. № З39-Ф3 // СЗ РФ. 06.08.2018. № 32 (часть II). Ст. 5132.
5 Там же.
В соответствии с частью 37 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 г. № 342-Ф3 случаи, когда публичный доступ к сведениям о зоне с особыми условиями использования территории и границах такой зоны считается обеспеченным на дату начала создания объекта недвижимого имущества на земельном участке, в том числе: внесение соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости; отражение сведений в документах государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на него, в градостроительном плане земельного участка; опубликование в установленном порядке соответствующего решения; обозначение сведений на местности, отражение на карте градостроительного зонирования; уведомление в установленном порядке правообладателя.
На основе приведенного измененного нормативно-правового регулирования, в отсутствие доказательств наличия сведений об охранной зоне линейного объекта в ЕГРН, правоустанавливающих документах, градостроительном плане, иных доказательств осведомленности правообладателя земельного участка о распространяющихся на земельный участок ограничениях в связи с существованием охранной зоны линейного объекта газоснабжения определением Первого Кассационного суда общей юрисдикции от 25.01.2023 г.1 подтверждена обоснованность отказа владельцу линейного объекта газоснабжения в исковых требованиях о сносе хозяйственной постройки, выполненной правообладателем земельного участка в границах охранной зоны линейного объекта.
Решением Арбитражного суда Московской области от 26.06.2015 г.2, оставленным в силе постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 21.09.2015 г.3, отказано в иске о признании газораспределительной станции самовольной постройкой, о сносе данного объекта, приведении участка в состояние, предшествовавшее строительству газораспределительной станции. В обосновании решения указано, что объекты, входящие в состав исследуемой газораспределительной станции, располагаются в пределах охранной зоны, существующей с 1978 г. газораспределительной станции. Газораспределительная станция и газопровод построены и введены в эксплуатацию задолго до приобретения права собственности обществом на земельный участок. Газопровод, являющийся линейным объектом, не является самовольной постройкой, поскольку имеет разрешительную документацию для его строительства, охранные зоны газораспределительной станции и газопровода не могут нарушать права общества (Борисов, 2018).
Рассмотренные примеры судебных споров показывают, что имеются положительные тенденции в вопросе обеспечения баланса интересов правообладателей земельных участков и линейных объектов, но нормативно-правовое регулирование нуждается в дальнейших изменениях, совершенствовании как с точки зрения открытости сведений о границах охранных зон, так и определения сроков внесения сведений о границах охранной зоны в ЕГРН с момента начала эксплуатации линейного объекта.
Список источников:
Борисов А.А. Некоторые вопросы, связанные с правовым режимом охранных зон линейных объектов // Имущественные отношения в РФ. 2018. № 1. С. 67-71.
Крассов О.И. Земельное и имущественное право в странах общего права : монография. М., 2015. 415 с. Мартовская В.А. Проблемы отнесения линейных объектов к движимому или недвижимому имуществу и ограничения прав владельцев земельных участков при их размещении // Четвертый конгресс цивилистов правоохранительных органов : Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. М., 2022. С. 294-300. Рыбалов А.О. Легальный сервитут в российском праве // Вестник гражданского права. 2010. Т. 10, № 5. С. 4-12.
References:
Borisov, A.A. (2018) Nekotorye voprosy, svyazannye s pravovym rezhimom okhrannykh zon lineynykh ob"ektov [Some issues related to the legal regime of protection zones of linear facilities]. Property Relations in the Russian Fédération. (1 ), 67-71. (In Russian) Krassov, O.I. (2015) Zemel'noe i imushchestvennoe pravo v stranakh obshchego prava [Land and property law in common law countries]. Moscow. 415 p. (In Russian)
Martovskaya, V.A. (2022) Problemy otneseniya lineynykh ob"ektov k dvizhimomu ili nedvizhimomu imushchestvu i ogranicheniya prav vladeltsev zemel'nykh uchastkov pri ikh razmeshchenii [The problems of classifying linear objects as movable or immovable property and restricting the rights of land owners when placing them]. In: Chetvertyy kongress tsivilistov pravookhranitel'nykh organov [The Fourth Congress of Civil Law Enforcement Officers]. Moscow, p. 294-300. (In Russian)
Rybalov, A.O. (2010) Legal'nyy servitut v rossiyskom prave [Legal easement in Russian law]. Civil Law Review. 10 (5), 412. (In Russian)
1 Определение Первого Кассационного суда общей юрисдикции от 25.01.2023 г. № 88-727/2023 по делу № 2-2532/2021 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Решение Арбитражного суда Московской области от 26.06.2015 г. по делу № А41-52513/14 [Электронный ресурс] // Судебные и нормативные акты РФ. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/t4ZaYIwRuMZ/ (дата обращения: 16.09.2024).
3 Постановление Десятого Арбитражного суда апелляционного суда от 21.09.2015 г. по делу № А41-52513/14 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Информация об авторе В.А. Мартовская - аспирант кафедры гражданского права и процесса, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского, Нижний Новгород, Россия; заместитель начальника службы управления имуществом Горьковской железной дороги - филиала ОАО «РЖД», Нижний Новгород, Россия.
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.A. Martovskaya - PhD Student at the Department of Civil Law and Process, National Research Lobachevsky State University of Nizhniy Novgorod, Nizhniy Novgorod, Russia; Deputy Head of the Property Management Service of the Gorky Railway, a branch of JSC Russian Railways, Nizhniy Novgorod, Russia.
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 22.07.2024; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 19.08.2024; Принята к публикации / Accepted for publication 29.10.2024.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
