CC BY
224
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ (12.00.00)
ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАЩИТЫ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2016.2.2
Виноградова Елена Валерьевна, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Юридического института Российского университета дружбы народов, член экспертного совета Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, e-mail: [email protected].
Хвостунова Наталья Викторовна, соискатель кафедры конституционного и муниципального права ФГКОУ ВО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя», e-mail: [email protected].
Аннотация. В статье представлен анализ состояния правового регулирования во-
просов обеспечения основных социальных прав населения, проживающего в муниципальных образованиях в Российской Федерации, рассмотрен механизм реализации государственной социальной политики органами публичной власти всех уровней, раскрыты особенности осуществления муниципальной социальной политики, на основе изученного материала делаются обобщающие выводы, имеющие теоретическое и практическое значение.
Ключевые слова: социальная защищенность, Конституция РФ, федеральный закон, местное самоуправление, социальные права, социальная
поддержка, государственные гарантии, муниципальные программы, межбюджетные отношения.
Вопросы развития основных отраслей социальной сферы Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В этот перечень входят общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.
Конституция РФ непосредственно не закрепляет полномочия органов власти разного уровня в конкретной сфере. Их установление в конституционно заданных пределах, как отмечает Конституционный Суд РФ, относится к ведению федерального законодателя, который на основании и в соответствии с Конституцией РФ вправе определять содержание и объем компетенции как органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления.
На федеральном уровне определяется политика государства в сфере здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, поддержки и воспитания молодежи, в сфере социальной защиты граждан, сфере трудовых отношений. В федеральных законах, регулирующих конкретную сферу социальных отношений, перечисляются полномочия органов власти всех уровней - федеральных, региональных, муниципальных органов власти - по решению вопросов в соответствующей сфере.
Государство на законодательной основе устанавливает государственные социальные гарантии, определяет категории граждан, которые должны быть обеспечены за счет государственных средств, вырабатывает специальные социальные стандарты и нормативы.
Органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять свою деятельность в соответствии с требованиями федерального законодательства, соблюдать федеральные стандарты и нормативы, а при наличии средств и не в ущерб собственным полномочиям (функциям) вправе устанавливать дополнительные социальные гарантии, обеспечивающие повышенный уровень социальной защищенности граждан.
Из положений Конституции следует, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для реализации прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни, иных прав.
Основной задачей, стоящей перед органами местного самоуправления, является создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения, проведение (организация) мер по социальной защите населения непосредственно в том месте, где проходит
жизнь человека, - конкретная территория (город, поселок, село, иная территория).
Перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены необходимые полномочия органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения. Этот закон имеет приоритет перед иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими вопросы местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют правовое регулирование в области местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.
К ведению муниципальных образований отнесены конкретные вопросы в области здравоохранения (создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (городского округа) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи), в области образования (организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, организация отдыха детей в каникулярное время), в области культуры, организации досуга и отдыха населения (создание условий для организации (обеспечения услугами по организации) досуга, обеспечения населения услугами организаций культуры; организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек; формирование архивных фондов, формирование и содержание муниципального архива; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов; создание условий для массового отдыха населения, организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение
свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; создание условий для реализации мер по укреплению межнационального и межконфессионального согласия, по сохранению и развитию языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образования, по социальной и культурной адаптации мигрантов, по профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов, мер в области физической культуры, спорта и молодежной политики, таких как обеспечение условий для развития физической культуры, школьного и массового спорта на территории муниципального образования, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью и проч.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 для каждого муниципального образования - городского и сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородского района городского округа с внутригородским делением - определен свой круг вопросов. Между тем нормативная правовая база местного самоуправления, не исчерпывается Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 и включает в себя федеральные законы, имеющие отраслевой характер, а также прямо или косвенно затрагивающие местное самоуправление. Отраслевые федеральные законы непосредственно не регулируют вопросы местного значения, но в них раскрывается содержание этих вопросов, уточняются полномочия органов местного самоуправления в соответствующей сфере.
Федеральное отраслевое законодательство состоит не только из базовых федеральных законов, регулирующих конкретную сферу социальных отношений (например, федеральные законы об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации и об образовании в Российской Федерации), но и иных федеральных законов, касающихся отдельных вопросов функционирования соответствующей отрасли (федеральные законы о донорстве крови и ее компонентов, об архивном деле), а также дополняется подзаконными нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, (например, постановление Правительства РФ об утверждении федеральных государственных образовательных стандартов и др.) иных федеральных органов исполнительной власти.
Федеральный законодатель, реформируя систему государственной и муниципальной власти, осуществляя преобразования в социальной сфере, должен находить эффективные средства выполнения органами власти своих функций и задач. Им урегулированы вопросы межбюджетных отношений, установлены эффективные правила, позволяющие обеспечить бюджетное выравнивание, стимулировать инициативу органов местного самоуправления.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы организации и функционирования бюджетной системы, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в стране. Бюджетные права субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляются в соответствии с установленными им едиными принципами и требованиями.
На федеральном уровне создаются правовые механизмы реализации государственной социальной политики органами власти всех уровней.
Эффективным средством реализации государственной социальной политики являются государственные программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В реализации данных государственных программ принимают участие не только органы государственной власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, но и органы местного самоуправления.
Государство устанавливает приоритеты в реализации социальной политики. Принимаются программы в сфере здравоохранения, образования, поддержки культуры, развития физической культуры и спорта, социальной поддержки населения (определенных групп населения). В рамках государственных программ Российской Федерации (субъектов Российской Федерации) предусматривается строительство и реконструкция объектов социальной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Общий порядок реализации программных мероприятий, порядок их финансирования устанавливаются в конкретных государственных программах. Органы местного самоуправления принимают не только организационное, но и финансовое участие в реализации государственных программ.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования разрабатывают и реализуют собственные программы развития, ориентированные на федеральные показатели. На уровне муниципальных образований принимаются муниципальные программы, предусматривающие в том числе выделение бюджетных ассигнований из местного бюджета на реализацию мероприятий, софинансирование которых в рамках региональных программ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а также средств федерального бюджета. Принимаются муниципальные программы в сфере развития здравоохранения, образования, физической культуры, спорта и молодежной политики, в сфере культуры, развития библиотечного дела, социальной поддержки населения, организации отдыха детей, содействия занятости, содействия развитию сельского хозяйства, малого и среднего предпринимательства, повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования, устойчивого развития сельских территорий, поддержки институтов гражданского общества и социально ориентированных некоммерческих организаций, в сфере охраны общественного порядка, в области экологии. Выполнение соответствующих мероприятий может быть предусмотрено в програм-
мах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также адресных муниципальных программах. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов. В пределах полномочий, без возложения на себя «чужих» (государственных) обязательств органы местного самоуправления могут принимать дополнительные меры социальной поддержки населения.
Специального рассмотрения, на наш взгляд, требуют вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в сфере социальной поддержки отдельных (нуждающихся) категорий граждан.
В Федеральном законе № 131-Ф3 указано, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право (абз. 2 ч. 5 ст. 20). Согласно названному закону органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, на оказание поддержки общественным объединениям инвалидов.
В Российской Федерации принято большое количество федеральных законов, регулирующих отношения в области социальной поддержки (социальной защиты) определенных категорий граждан (например, федеральные законы о государственной социальной помощи, об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации, о социальной защите инвалидов в Российской Федерации, об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, о ветеранах, об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, об опеке и попечительстве, Закон РФ о занятости населения в Российской Федерации и др.). Меры социальной поддержки, предоставляемые гражданам в соответствии с указанными законами, относятся к социальным обязательствам государства - органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
В указанных федеральных законах определены категории лиц, имеющих право на получение гарантированных мер государственной социальной поддержки (помощи), установлены меры социальной поддержки и помощи. В некоторых законах содержится указание на то, что отдельные государственные полномочия по оказанию мер социальной поддержки (социальной помощи) соответствующих категорий граждан могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления с предоставлением последним необходимых материальных и финансовых средств. Кроме
того, в некоторых законах имеется указание на возможность участия органов местного самоуправления в реализации государственной политики в сфере социальной защиты и социальной поддержки отдельных категорий граждан.
Обеспечение соблюдения основных конституционных прав граждан
- это обязанность и государственных органов власти, и органов местного самоуправления. В своей деятельности органы местного самоуправления должны придерживаться главного ориентира - защита интересов и удовлетворение основных потребностей населения.
Во многих сферах задачи государственной и муниципальной политики являются очень схожими, в некотором смысле общими. Многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение. Образование, здравоохранение, культура, социальная защита и занятость
- единые сферы государственного и муниципального управления.
Задача федерального законодателя - создать условия для реализации конституционных прав граждан. Выстраивание гармоничной, эффективной, соответствующей современным требованиям системы функционирования и взаимодействия различных уровней власти в Российской Федерации - одна из первостепенных задач федерального законодателя. Решение социально значимых задач требует сплоченности всех ветвей и уровней власти, а также общественных институтов, коммерческих организаций, работодателей и самих граждан.
Со временем, как показывает практика, некоторые полномочия могут перераспределяться между органами власти различных уровней, может меняться их содержание (вноситься новая формулировка), но главная цель всех проводимых реформ - создание крепкой правовой базы и оптимальной системы власти и управления в стране. Это должно, на наш взгляд, помочь органам местного самоуправления организовать муниципальную социальную политику так, чтобы законодательное определение местного самоуправления как ближайшего к населению уровня управления приобрело свое практическое значение.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации 1993 г.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.02.2016 № 23-ФЗ).
3. Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2015 № 394-ФЗ).
4. Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (ред. от 28.11.2015 № 358-ФЗ, с изм. от 06.04.2015 № 68-ФЗ (ред. от 14.12.2015 № 371-ФЗ)).
5. Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2015 № 399-ФЗ).
6. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 28.11.2015 № 358-Ф3).
7. Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015 № 358-Ф3).
8. Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 23.11.2015 № З13-Ф3).
9. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ред. от 28.11.2015 № 358-Ф3, с изм. от 29.12.2015 № 388-ФЗ).
10. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 15.02.2016 № 17-ФЗ).
11. Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015 № 357-ФЗ).
12. Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (ред. от 30.12.2015 № 433-ФЗ).
13. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (ред. от 28.11.2015 № 358-ФЗ).
14. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2015 № 408-ФЗ).
15. Федеральный закон от 20.07.2012 № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» (ред. от 04.06.2014 № 150-ФЗ, с изм. от 06.04.2015 № 68-ФЗ (ред. от 14.12.2015 № 371-ФЗ)).
16. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2014 № 256-ФЗ).
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 05.08.2013 № 661 «Об утверждении Правил разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений» (ред. от 12.09.2014 № 928).
18. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13.05.2010 № 689-О-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы муниципального образования - городского округа «Город Зеленогорск» Красноярского края на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
