CC BY
103
УДК 342
Шушунова Елизавета Васильевна Shushunova Elizaveta Vasil'evna
старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства
Нижегородский филиал Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (603155, Нижний Новгород, ул. Б. Печерская, 25/12)
senior lecturer, department of theory and history of state and law
Nizhny Novgorod branch of the National research university «The Higher school of economics» (25/12 Bol-shaya Pechorskaya str., Nizhny Novgorod, 603155)
E-mail: [email protected]
Правовое регулирование делопроизводственных отношений в контексте государственной функции по рассмотрению обращений
в Российской империи
Legal regulation of clerical correspondence relations in the context of the application administration state function in the Russian empire
На основе комплексного анализа нормативных документов в статье рассматриваются особенности формирования делопроизводственной практики в деле исполнения должностными лицами и государственными органами своей функции по рассмотрению обращений подданных во времена приказной, коллежской и министерской систем государственного управления. Автор делает акцент на том, что общие основы документооборота в названном контексте сложились еще во времена формирования приказов, в то время как последующие законодательные инициативы были призваны совершенствовать порядок и способы подачи и рассмотрения жалоб в России.
Ключевые слова: делопроизводство, документооборот, жалобы, система государственного управления, законодательные инициативы, челобитные.
Based on a comprehensive analysis of regulations the features of record keeping practices development in the course of performance by public officials and authorities of their functions to process citizens appeals under «prikaz», collegiate and ministerial system of government is discussed. The author emphasizes that the general framework of the document workflow in the above context has been developed as early as in the days of the «prikaz» system establishment, while the subsequent legislative initiatives were designed to improve the manner and means of complaints administration in Russia.
Keywords: clerical correspondence, document management, complaints, state administration, legislative initiatives, petitions.
Человечество прошло длительный путь от образования первого государства до действительного осмысления его сути. Современная юриспруденция нередко (и при этом совершенно разумно) объясняет большинство общественных процессов в области государственного строительства феноменом так называемого «общественного договора». Теория, которая в ее нынешнем понимании была разработана Жан-Жаком Руссо, предполагает достижение всеобщего соглашения между людьми об образовании особой структуры (государства), призванной регулировать общественные отношения на основе ей же установленных правил поведения и получающей для этих целей часть народного суверенитета. Собственно, сам общественный договор — отнюдь не эфемерная концепция, но реальный нормативный документ, закрепляющий порядок взаимодействия общества и государства, положения о взаимной ответственности договаривающихся сторон. В тех странах, где такой до-
говор содержится в едином документе, он носит название «конституция», в государствах, имеющих неконсолидированный общественный договор, его названия могут варьироваться от акта к акту.
Одним из способов взаимодействия между народом и государством большинство конституций признает реализацию гражданами и юридическими лицами их права на обращение в уполномоченные государственные и муниципальные органы в соответствии с территориальной подведомственностью. Так, статья 33 Конституции РФ предусматривает для граждан Российской Федерации возможность направлять индивидуальные и коллективные обращения, а также обращаться лично в органы власти для целей установления и защиты своих нарушенных или предполагаемых прав.
В отечественной правовой системе нормативное регулирование административной процедуры рассмотрения упомянутых обращений осуществляется на основании положений Федерального
TPMsvHa молодого vviHoro
закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», к положениям которого мы будем периодически обращаться в своем исследовании.
Традиция направления жалоб и прошений сильным мира сего сложилась на Руси еще во времена формирования первых княжеств, где взаимоотношения с князем и его ближним кругом, являвшимся прообразом современного бюрократического аппарата, осуществлялись на основе кровнородственных связей. Отсюда и наименование таких обращений — «жалобницы», указывающее на посемейному доверительное отношение к первым в отечественной истории должностным лицам.
С усложнением аппарата управления, возвышением князя, а потом и царя, укреплением централизованной феодальной власти на все большей территории статус главы государства, безусловно, более не позволял обращаться к нему в прежнем камерном порядке. Теперь уважение к правителю необходимо было подчеркивать всеми доступными средствами, не подвергая сомнению его авторитет и полномочия, поэтому и наименование обращений любого рода изменилось, превратившись в «челобитные» от словосочетания «челом бить» — уважительно поклониться князю, царю.
Толковый словарь русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова содержит следующее короткое и четкое определение понятия «челобитная» — письменное обращение. Хотя до сих пор исследователи не пришли к единому мнению относительно точного периода появления этого термина в делопроизводственной практике, мы можем предполагать, что изначально «бить челом» князю дозволялось как в устной, так и в письменной форме. Это объяснялось вполне логично: отнюдь не все подданные князя были обучены грамоте, а потому физически не могли исполнить свое обращение на письме. В связи с этим на ранних стадиях развития государственно-правовой системы судебные дела инициировались и рассматривались на основании устных показаний, документируемых дьяками в процессе судоговорения. Судебное решение само собой фиксировалось в соответствующем акте, завершающем процедуру разрешения спора (судная грамота).
Совершенствование административных и судебных практик способствует формированию отчетливой разветвленной классификации народных обращений к XVI столетию.
Стоит сказать, что форма самого волеизъявления жалобщика по-прежнему могла быть как письменной, так и устной. Высокий уровень безграмотности все так же препятствовал свободному изложению образовавшейся проблемы на письме, а потому население было вынуждено обращаться в государственные органы лично, сообщая о своих заботах под запись должностному лицу. Следовательно, каким бы способом не была доведена до сведения государственного служащего информация о правонарушении, затруднитель-
ном положении, споре, в работу правительственных служб она поступала уже в виде документа, челобитной. Сформированная со слов заявителя челобитная называлась «словесной», подписанная лично жалобщиком — «заручной», поданная группой лиц, сообществом — «мирской» [1, с. 74]. Кроме того, административной практике были известны: явочные челобитные, которые имели своим содержанием сведения о произошедшем событии примечательном, по мнению обратившегося, для государственного органа; изветные челобитные, которые являлись сообщениями о преступлении в современном понимании; наносные челобитные, где жалобщик сообщал о несправедливом оговоре или обвинении; повинные челобитные, смысл которых очевиден из говорящего названия; подметные письма, выделявшиеся в отдельную группу обращений, поскольку они были анонимными и содержали, как правило, доносы в отношении должностных лиц.
Бывшее первоначально в широком употреблении слово «жалобница», которое очевидно соответствует современной разновидности индивидуальных и коллективных обращений в правовой системе Российской Федерации, на рубеже XV—XVI веков стало все больше использоваться для обозначения деловых сообщений и прошений, направляемых нижестоящим должностным лицом вышестоящему. Использование старинного термина подчеркивало сохраняющиеся на тот момент времени семейные взаимоотношения внутри административного аппарата князя, что было все меньше и меньше характерно для его контактов с лицами, не имевшими духовного сана или государственного чина хоть какого-то уровня, то есть с обыкновенными подданными. Между тем мы не можем сказать, что к наименованию документов на Руси относились так же трепетно, как это делается в нынешней делопроизводственной практике повсеместно: несмотря на выявленные нами различия между характеристиками «жалобницы» и «челобитной», законодатель, к примеру, мог применять оба термина единовременно и в одном и том же значении.
К примеру, статья 7 Судебника царя и великого князя Иоанна Васильевича 1550 года включает в себя как понятие «жалобницы», так и «бить челом»: «А к которому боярину, или к дворецкому, или к казначею, или к дьяку придет жалобник его приказу, и ему жалобника своего приказу от себя не от-сылати, а давати ему жалобником своего приказу всем управа, которой будет жалобник бьет челом по делу» [2, с. 120]. Или, например, такой документ, начинавшийся с традиционной фразы: «бьет челом Государю Великому Князю...», но, кроме того, содержащий на обороте подлинника надпись: «Ивана Яганова запись, да жалобница, Великой Княгине чтена». Сама бумага предположительно относилась к категории прошений не обыкновенных слуг государевых, а тайного политического агента, основной задачей которого являлся донос и слежка за инакомыслящими боярами времен Василия III и его сына
Ивана Грозного, что делает ее еще более ценной как для исторического, так и, собственно, юридического анализа [3, с. 197—198].
Приведенные примеры показывают, что независимо от возвышения статуса князя, а впоследствии и царя, усложнения административных и вместе с ними делопроизводственных отношений, правил и оборотов, а также независимо от желания самого государя максимально ограничить себя от неистощимого потока просьб и доносов, более того, личных встреч с представителями все более увеличивающегося в численности русского народа, обычные сельские жители, горожане, воины и чиновники не переставали относиться к нему в первую очередь по-семейному, возможно, как к отцу, мудрому и великодушному.
Следствием тому явилось немалое количество нормативных запретов, имеющих своей целью остановить нарастающую лавину обращений и личных встреч, которых народ так хотел от своего царя. В 1639 году государевым указом было окончательно запрещено подавать в адрес главы государства или церкви (патриарха) какие-либо челобитные, за исключением сообщений о государственных преступлениях. И если подойти к вопросу сухо и строго, то власти в таких радикальных решениях без сомнения были правы, ведь немалый приказной аппарат достаточно подробной отраслевой компетенции создавался ими с большим усилием в перманентной борьбе с трудностями финансирования.
Надо сказать, что основы ведения делопроизводственной отчетности и документооборота в целом были заложены именно в период становления и функционирования приказной системы государственного управления, явившейся первой в своем роде в централизованном российском государстве. Все последующие правила и обычаи, сформулированные коллежской и министерской системами административного аппарата, так или иначе повторяют и модернизируют те нормы бюрократического поведения, которые восходят к первым царям на Руси.
Как было установлено, подавляющее большинство жалоб составлялись не самими заявителями, а так называемыми площадными подьячими или подьячими в приказах по уже вполне устоявшемуся формуляру, который содержал общеупотребительное обращение «Государю Великому Князю», указание на действие, выражающее особое уважение и преклонение перед авторитетом — «бьет челом» и имя автора обращения. Описательная часть челобитной состояла из подробного рассказа о произошедшем, история нередко сопровождалась отсылкой к особым заслугам заявителя перед государем, князем или их родственниками для того, чтобы еще больше заинтересовать адресата просьбы и, безусловно, попытаться таким образом повлиять на принимаемое решение. Завершался текст жалобы обычно словами: «Царь государь, смилуйся, пожалуй» [3, с. 198].
Приказной дьяк делал отметку на документе, удостоверяя факт его получения в государствен-
ном органе, он же оставлял на челобитной резолюцию — инструкцию о том, что необходимо предпринять для разрешения вопроса, поставленного жалобщиком. На местах жалоба обычно поступала в губные избы, где рассматривалась воеводой совместно с дьяком, дела особой сложности направлялись в вышестоящие органы в Москву. Столичные чиновники, однако, могли и сами выезжать на места для рассмотрения затруднительных вопросов.
На основании сведений, полученных из резолюции дьяка, чиновники нижестоящего уровня — подьячие — готовили проект решения по жалобе, который включал в себя информацию из переписных или писцовых книг нормативных правовых актов соответствующей тематики (выписи) [4]. Подьячими также готовилось краткое содержание обращения в виде записки.
Решение уполномоченного лица оформлялось в виде приговора, направляемого по принадлежности в стол приказа, где на его основании жалобщику выдавалась выпись или грамота.
Желание новой царской, а впоследствии и императорской, власти реформировать государственный аппарат до неузнаваемости не могло не коснуться и процедуры рассмотрения обращений подданных. Первые значительные изменения не замедлили появиться уже к началу XVIII столетия. Так, Высочайшим указом от 23 января 1699 года для жалобщиков была установлена обязанность исполнять свои челобитные исключительно на гербовой бумаге, цена которой устанавливалась в зависимости от величины самого листа и государственного символа (орла) на нем [5].
Российский народ на тот момент времени был еще, конечно, далек от надлежащего отношения к монарху, то есть еще не воспринимал его как главу государства, но по-прежнему относился как к отцу. Важным шагом на пути к изменению такого представления стали указы 3 января и 3 декабря 1702 года, предписывавшие подданным не сокращать в челобитных свои имена до уменьшительных, а указывать их полностью независимо от сословия, а также не падать перед царем на колени и не снимать в поклоне шапок на морозе [6].
С того же года нормативно стала закрепляться несколько иная форма челобитной, которую с того времени и называть «челобитной» можно было в большей степени по традиции, нежели в связи с используемыми в ней выражениями. Начиналась жалоба с обращения к царю, которое несильно видоизменилось по смыслу: «Державнейший царь, государь милостивейший», затем следовала часть описательная. В завершении текста формулировалась, собственно, просьба: «прошу Вашего Величества...», скрепляемая именем и подписью обратившегося («Вашего Величества нижайший раб.») [7].
Стоит обратить внимание на то, что до сего высочайшего распоряжения строгих нормативных правил относительно формулировок и последовательности изложения текстов обращений не существовало, требования касались лишь порядка
направления таких обращений, но не их формы. Данное замечание может показаться кому-то незначительным, но именно это законодательное нововведение времен Петра I, по мнению ряда исследователей, является ярким признаком формирования абсолютизма в России.
Действительно, в дальнейшем развитие законодательных норм пошло по пути ужесточения делопроизводственных обычаев и правил. Так, в духе уже названного нами указа 1702 года о форме челобитной в 1723 году был принят указ, конкретизировавший некоторые ранее введенные в оборот предписания и носящий и по сей день название, которое было ему присвоено уже много позже составителями Полного собрания законов Российской империи, — «О форме суда» [8]. В частности, отдельный раздел указа «Форма челобитных» содержит такое категоричное правило в отношении шаблона обращения: «Все суды и розыски имеют по сей форме отправлятца, не толкуя, что сия форма суда к тому служит, а к другому не служит».
Пункты 1 и 2 указа «О форме суда» предписывают формулировать текст челобитной, доноше-ния по пунктам кратко и четко, так, чтобы каждый последующий пункт не повторял замысла предыдущего. Материалы проверочного мероприятия формируются в две тетради, прошитые единым шнуром с постраничным удостоверением подлинности документов путем проставления печати и подписи секретаря присутствия. В одной из тетрадей (книг) содержались показания жалобщика, инициировавшего процесс своим обращением, в другую помещались реплики ответчика. Последний мог ознакомиться с пунктами челобитной за неделю до процесса, вместе с копией жалобы ответчик получал сведения о месте слушания дела. «Реверс» или расписка подтверждали осведомленность ответчика обо всех существенных обстоятельствах дела и процесса.
Путем направления «билета» (уведомления) о месте и времени судебного слушанья оповещался и истец (челобитчик). Кстати, средства аргументации для него были существенно ограничены по сравнению с ответчиком, в том числе ему не позволялось ходатайствовать об увеличении срока для представления доказательств по причине того, что они находятся в отдаленных местах или у третьих лиц, в то время как у ответчика такая опция существовала. Законодатель, очевидно, старался исходить из принципа справедливости, предполагая, что челобитчик хорошо подумал, подготовился защищать свою позицию и действительно был уверен в виновности ответчика прежде, чем направлять жалобу в государственный орган. Иначе он не только занимается, по мнению законодателя, пустым оговором, но и тормозит работу правительственных структур, что само по себе признается существенным нарушением норм, защищающих порядок управления.
Пункты челобитной становились определяющими позициями в ходе ее рассмотрения, поскольку уполномоченное должностное лицо при разре-
шении спора было не вправе выходить за пределы требований и вопросов жалобщика. Показания фиксировались в упомянутых тетрадях, если же ничего нового в процессе стороны сказать не могли, то удостоверение сведений в тетрадях производилось сразу же путем их визирования истцом и ответчиком (полистно, каждым против своих и чужих показаний). Дальнейшая процедура не отличалась от заведенной в приказной системе: по каждому пункту жалобы делались выписки, также визируемые сторонами при согласии с правильностью отражения приведенных аргументов, затем напротив каждой выписки помещался приговор, окончательно разрешающий спор.
Иерархия инстанций для целей направления челобитных получила нормативное закрепление в 1714 году. Согласно соответствующему указу устанавливалась следующая вертикаль государственных органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать челобитные: комендант — губернатор — Сенат — царь. Обращаться не по подведомственности было абсолютно запрещено, за исключением случаев обжалования действий (бездействия) самих должностных лиц [1, с. 76]. Не стоит при этом забывать, что формуляр обращения тем не менее подразумевал обращение именно к государю, что не противоречило сути им задуманного — адресатом всех челобитий действительно оставался сам царь.
При содействии караульного офицера (именно он первым знакомился с текстом) Петр I мог лично получать доношения «о похищении казны, возмущении или бунте, злом умысле против персоны Его Величества, измены» [1].
Проанализировав ситуацию, сложившуюся к 1718—1719 году, царь понял, что несмотря на весь значительный комплекс мер, предпринятых им к улучшению системы рассмотрения жалоб, их количество в его собственной канцелярии не сокращается, что, безусловно, свидетельствовало о практически повальном игнорировании установленных правил.
То, что не удалось сделать Петру I, оказалось не под силу и другому монарху того же уровня и авторитета — Екатерине Великой, которая, следуя логике французской философии права, возлагала на себя большую ответственность за выполнение государственной функции по рассмотрению жалоб. Ее попытки, однако, носили и положительные черты, поскольку именно она, к примеру, стала одним из первых монархов, попробовавших разделить административные и судебные задачи, соответственно, установив разницу между жалобами, рассматриваемыми порядком первого и второго рода. Не можем подтвердить исключительную эффективность такой меры, поскольку обращений в адрес государственного аппарата в целом было настолько много, что при условии их разрешения примерно пятьюдесятью центральными органами управления при пока еще зарождавшихся местных властных структурах (также получавших жалобы), у чинов-
ничьего аппарата просто не хватало сил и ресурсов для качественного разграничения прошений с судьбой дальнейшего судебного рассмотрения и обращений административной сущности.
По сравнению с приказной системой коллегиальная ничуть не утратила своей тяжеловесности, если не приобрела еще больше непрактичных, а порой совсем ненужных ответвлений. Примером тому может служить хотя бы правило, согласно которому большинство бумаг должны были изготавливаться с обязательным описанием в вводной части всего хода рассмотрения дела, предшествующего созданию документа. Такой формализм и излишество в документации само собой оказывали влияние и на устройство органов управления в общем, требуя все большего количества чиновников с всевозможными функциями, каждый из которых нес минимальную ответственность за принимаемые решения.
Очевидно, что справиться с обрушившимся на государственный аппарат валом обращений, включая те, что рассматривались годами и складировались в хранилищах правительственных учреждений, представлялось возможным, лишь изменив схему распределения ответственности внутри властных структур. Это и было сделано в 1802, а потом и 1811 году путем создания министерской системы управления, а именно созданием единоначальных отраслевых органов с единым центром компетенции и ответственности — министром. Мы не станем утверждать, что смена формаций в смысле отношения к аппарату управления разрешила подавляющее большинство проблем при работе с обращениями. Тем не менее выявление конкретного лица, ответственного за движение дел по ведомству, так или иначе повысило эффективность выполнения рассматриваемой государственной функции.
Одним из наиболее значимых предприятий периода министерских преобразований стало создание Комиссии Прошений в составе Государственного Совета. По сути, ее функции были сравнимы с задачами главы государства, поскольку включали в себя удовлетворение прошений о наградах и пенсиях, помиловании, покровительстве, защите крестьян от произвола помещиков и рассмотрение жалоб на высшие государственные образования. Все перечисленные обращения, безусловно, подавались на имя императора, однако рассматривались им лично лишь в исключительных случаях. Без рассмотрения Комиссией оставались поданные не по подведомственности жалобы, то есть подлежащие разрешению нижестоящими органами управления (местными властями), или же жалобы, требующие судебного рассмотрения.
Предполагалось, что Комиссия будет работать независимо и беспристрастно. Действительно, все эти качества, несомненно, требовались при разрешении жалобы, к примеру, на действия (бездействие) министерства. В этом случае Комиссия Прошений была уполномочена истребовать от соответствующего министра объяснения, на основании полученных данных Комиссия готовила заклю-
чение о возможных мерах к исправлению ситуации, указанной в жалобе. Такие жалобы не оставались без Высочайшего внимания, о чем свидетельствовала обязанность Комиссии сделать по итогам проверочного мероприятия запись в специальном журнале, в последующем направляемом уполномоченным статс-секретарем в Государственный Совет".
В настоящем исследовании мы познакомились лишь с некоторыми особенностями, сопровождавшими отечественный документооборот на протяжении доброй части его истории развития. Безусловно, в системе российского государственного аппарата создавались и иные органы, использовались и иные средства в контексте исполнения немаловажной правительственной функции — работы с обращениями. Однако мы стремились выделить общие тенденции в совершенствовании в том числе делопроизводственных практик государственных органов при рассмотрении и разрешении растущего числа жалоб подданных.
Бессмысленно отрицать огромное влияние первых централизованных систем управления с их правилами и обиходом на все последующие правительственные образования и традиции. Так, мы, к примеру, можем сказать, что общие основы регистрации входящих обращений и последующего распределения их по подведомственности сложились еще во времена становления ядра Московского государства. Проследив развитие законодательных изменений на протяжении четырех столетий, мы также можем сделать вывод о несостоятельности запретов направлять прошения лично монарху, поскольку вопрос увеличения общего количества жалоб в его канцелярии должен был решаться в первую очередь с точки зрения улучшения системы документооборота, но не попыток прервать достаточно крепкую, как видно, эмоциональную связь народа с главой государства.
На сегодняшний день, даже с учетом появления новых методов и систем обработки данных, существенно упростивших взаимоотношение государственного служащего и обычного гражданина с документом, мы можем выявить схожие проблемы в деле движения бумаг и принятия решений. В связи с этим отдельные законодательные и практические находки предыдущих эпох могут оказаться более чем полезными.
Примечания
1. Емышева Е.М. Законодательное регулирование производства дел по челобитным в первой четверти XVIII века // Делопроизводство. 2006. № 1.
2. Цит. по: Владимирский-Буданов М.Ф. Хрестоматия по истории русского права. Киев — СПб., 1887.
3. Челобитная Великому Князю Иоанну Васильевичу Ивана Яганова, посаженного в тюрьму за донос его на Дмитровского Князя Юрия Иоанновича (1533—1536) // Акты исторические, собранные и изданные Императорской Археографической Комиссией (1334—1598). СПб., 1841.
4. Челобитная сына боярского П. Бекетова о поверста-нии его в стрелецкие сотники на место П. Фирсова, 1627. URL: http://oldchita.megalink.ru/lib/doc/17_1627_beketov. htm
5. ПЗС РИ I. Т. 3. № 1703.
6. ПСЗ РИ I. Т. 4. № 1884.
7. ПСЗ РИ I. Т. 4. № 1889.
8. ПСЗ РИ I. Т. 7. № 4344.
9. Манифест «О подавании ее императорскому величеству доношений, кои следуют к единственному ее императорского величества прочтению, за печатью и с подписью: в собственные руки», 14 июня 1763 // ПСЗ РИ I. Т. 6. № 11867.
10. ПСЗ РИ I. Т. 31. № 24064.
Notes
1. Emysheva E.M. Legislative regulation of the conduct of proceedings by a petition in the first quarter of XVIII century // Correspondence. 2006. № 1.
2. Op. cit.: Vladimirsky-BudanovM.F. Readings on the history of Russian law. Kiev — St. Petersburg, 1887.
3. Petition of Grand Duke Ivan Vasilyevich JohnYaganov, jailed for his denunciation to Dmitrov Prince Yuri Ivanovich (1533—1536) // Acts historical, collected and published by the Imperial Archaeological Commission (1334—1598). St. Petersburg, 1841.
4. Petition son seigniorial P. Beketov poverstanii about it in a Royal centurions in place P. Firsov, 1627. URL: http://old-chita.megalink.ru/lib/doc/17_1627_beketov.htm
5. Complete collection of laws of the Russian empire I Vol. 3. № 1703.
6. Complete collection of laws of the Russian empire I Vol. 4. № 1884.
7. Complete collection of laws of the Russian empire I Vol. 4. № 1889.
8. Complete collection of laws of the Russian empire I Vol. 7. № 4344.
9. Manifesto «On giving to her Imperial Majesty full-term, koi follow to a single reading of Her Imperial Majesty, with the stamp and the signature: in their own hands», June 14, 1763 // Complete collection of laws of the Russian empire I. Vol. 6. № 11867.
10. Complete collection of laws of the Russian empire I. Vol. 31. № 24064.
