CC BY
104
УДК 342.736 ББК 67.3
ИСТОРИЧЕСКАЯ РЕТРОСПЕКТИВА КОММУНИКАЦИИ ГРАЖДАН С ВЛАСТЬЮ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ
ШКАЛИКОВА СМ., НАГОРНАЯО.С. ОУВО ЮУИУиЭ, г. Челябинск, Россия
Аннотация
В данной статье проанализированы длительные исторические тренды развития коммуникации граждан с властью в России в дореволюционный и советский периоды, выявлена специфика нормативного регулирования и практики подачи обращений в различные эпохи развития российской государственности.
Ключевые слова: политическая коммуникация, письма во власть, обращения граждан, петиции.
Актуальность. Традиция устного и письменного обращения российского населения к представителям властных органов имеет многовековую историю. Еще в эпоху существования на Руси первых княжеств сформировалась традиция направлений жалоб и прошений к представителям родовой и территориальной власти, от которых жалобщики хотели получить справедливое решение своих вопросов. По текстам этих прошений можно реконструировать
взаимоотношения рядового населения с князем и его ближним кругом. Позволение подачи жалобы князю фиксируется в первом писаном своде законов - Русской правде: "Если закуп убежит от своего господина, то становится через то полным холопом. Если же он отлучился явно или бежал к князю или к судьям, не стерпя обиды своего господина, то не обращать его в рабство, но дать ему суд" [12]. Данное положение конкретизирует не только право человека обращаться в суд или лично к князю с жалобой на своего господина, но и обязанность властных органов реализовать это право и восстановить справедливость.
Детализация существующих норм произошла в рамках Судебника 1497 г., в нормах которого определяется более строгая ответственность государственных чиновников за отправление суда и восстановление справедливости, а также (в случае отказа в законном рассмотрении дела) возможность прямого обращения истца к вышестоящим должностным лицам либо к государю: "А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемь жалобником управа в семь, которымь пригоже. А которого жалобника а
непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати" [12].
Судебник 1550 г. предостерегал не только судей и бояр, не принявших справедливое решение, и грозил им "опалой", но и развивал механизмы предотвращения излишнего количества жалоб со стороны населения в виде наложения ответственности на истцов, докучающих государственным органам безосновательными обращениями: "А кто х которому боярину, или дворецкому, или казначею, или к дьяку придет жалобник его приказу, и ему жалобников своего приказу от собя не отсылати, а давати ему жалобником своего приказу всем управа, которой будет жалобник бьет челом по делу; а которому будет жалобнику без государева ведома управы учинити не мочно, ино челомбитье его скаэати царю государю. А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьак жалобника своего приказу отошлет, а жалобницы у него не возмет, и управы ему или указу не учинит, и царю государю челомбитьа его не скажет, и учнет тот желобник бити челом государю, что ему 75 павы не учинили, и государь ту его жалобницу отошлет тому, чей суд, и велит ему управу учинити, и бояре ему, или дворецкой, или казначей управы не учинят же, и тем, которые управы не учинят, быти от государя в опале. А которой жалобник бьет челом не по делу и бояре ему откажут, и тот жалобник учнет бити челом, докучати государю, и того жалобника вкинути в тюрму" [12]. Можно предположить, однако, что количество обращений множилось, т.к. уже в 1594 г. царем учреждается Челобитный приказ,
уполномоченный принимать прошения на имя государя, "задача которого заключалась в исполнительно-распорядительной деятельности". Промежуточный характер данной инстанции подтверждает следующий факт: "Челобитный приказ не рассматривал жалобы по существу дела, а отправлял их в соответствующие компетентные органы, параллельно выясняя суть дела, наводил справки, предлагал рекомендации по устранению проблемы, по которой была подана жалоба" [13].
Важным документом, регулирующим механизмы коммуникации подданных и государства в процессе восстановления справедливости, стало соборное уложение 1649 г. Содержащиеся в нем нормы отражают "процедуру правового маркирования мест, связанных с публичной властью, как пространств, свободных от бесчестья и бесчинства", а также "процесса цивилизации" (Н. Элиас), начавшегося в России в 17 в. и нашедшего свое выражение в
дисциплинировании государственных
служащих и придворных через формирование и навязывание норм придворного и чиновничьего этикета" [7]. Отсюда в документе появляется запрет на подачу жалоб государю во время церковной службы: "А в церкви во время церковнаго пения, государю царю и великому князю Алексею Михайловичи всея Русии и великому господину святейшему Иосифу патриарху Московскому и всея Русии, и митрополитом и архиепископом и епископом, никому ни о каких своих делех не бити челом, чтобы от того в церкви Божии церковному пению смятения не было, понеже церковь Божия устроена приходити на молитву. И православным християном подобает в церкви Божии стояти и молитися со страхом, а не земная мыслити". Нарушителю вышеуказанной статьи грозило тюремное заключение: "А будет кто, забыв страх Божии, и презрев царьское повеление, учнет ему государю, или патриарху, или иным властем, в церкви Божии во время церковнаго пения, о каких своих делех бити челом, и того челобитчика за то вкинуть в тюрму, на сколько государь укажет" [7].
Помимо требований к процедуре подачи прошений соборное уложение содержало более детальную регламентацию содержания исковых заявлений: "А будет которой ответчик, на суде выслушав исцовый исковой челобитной, не отвечает для того, что истец в ысковой своей
челобитной иску своему цены не напишет, и того ответчика без суда не винити, а велеть исцу исковую челобитную переписати и велеть ему в той исковой челобитной иск свой написати с ценою" [7].
Дальнейшие изменения в регламентацию подачи челобитных были внесены во время правления Петра I. Как отмечает А. Семенов: "После указа царя от 22 января 1699 г. следовало писать челобитные исключительно на гербовой бумаге. Это означало, что подача прошения отныне становилась платной" [9], что соответствовало фискальным интересам централизующегося государства. Принятый 5 ноября 1723 г. указ "О форме суда" включал в себя нормы по дальнейшему упорядочиванию формы изложения прошений: "Как челобитныя, так и доношения писать пунктами, так чисто, дабы что писано в одном пункте, в другом бы того не было" [9]. Данное требование должно было избавить чиновников от излишне длинных и запутанных челобитных, не отражающих сразу сути дела.
В традициях просвещенного абсолютизма императрица Екатерина II попыталась распространить образ государя как воплощения справедливости и на своих чиновников: в 1767 г. она подписала указ " О бытии помещичьим людям и крестьянам в повиновении и послушании у своих помещиков, и о неподавании челобитен в собственныя Ея Величества руки" [9], передав функцию принятия прошений соответствующим органам. Жесткие социальные ограничения были наложены также и на предмет жалоб: обвинения в адрес собственного помещика со стороны крестьян приравнивалось к государственному преступлению. Данная норма находится в одном ряду с екатерининским законодательством в целом, в котором дворянство как социальная сила, приведшая императрицу на престол, получало дополнительные привилегии в качестве вознаграждения за лояльность.
Разработанный Сперанским М.М. манифест "Об образовании государственного совета" от 1 января 1810 г. отразил изменения в государственном аппарате российского государства [1]. При данном органе было предусмотрено функционирование комиссии прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя: "Для принятия прошений, приносимых на высочайшее имя, находится особенный статс-секретарь". Порядок принятия обращений включал в себя их разделение на
жалобы, прошения каких-либо наград или милостей и проекты: " Все получаемые им прошения разделяются по родам их и вносятся в комиссию прошений" [4]. В скором времени Комиссия прошений была выделена в самостоятельное учреждение. В 1835 г. она перешла в распоряжение императора, тем самым оказалась в его ведении и сохранила право на обращения с проектами законов. Данное учреждение действовало до 1884 г., затем было преобразовано в канцелярию прошений в составе императорской главной квартиры [5].
В 1917 г. Россия вступила в новую эпоху, которая характеризовалась складыванием новых правил политической коммуникации населения с властью. Первым актом, установившим право на обращение в госорганы, стало постановление VI всероссийского съезда советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов". Он прописывал обязанность должностных лиц в рассмотрении обращений от любого гражданина о неправомерных действиях этих лиц или органов: "Вменить в обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям, по требованию любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующего краткого протокола...". Отказ в составлении протокола нес за собой привлечение к судебной ответственности: "за явно-неосновательное, грубым злоупотреблением являющееся требование составления протокола, равно как и за отказ от составления его, привлекать к народному суду" [8]. В данном акте устанавливалось право граждан жаловаться на беззаконные действия органов власти и управления.
Мерль Ш. в своем сравнительном анализе способов общения населения и власти в рамках диктаторских режимов, в том числе Советского Союза, ввел понятие политической коммуникации, понимая под ней властные стратегии, с помощью которых осуществляется попытка передать надындивидуальным единицам (нации, народному сообществу) определенные ценности, образующие фундамент коллективной идентичности. Автор книги уделяет особое внимание письмам, подчеркивая их роль как средства контроля из центра местных чиновников, формы обратной связи о степени воздействия или неудачах пропагандистских усилий, способа
поддержания воображаемого контакта
пишущего населения с властителями. Все же значение данной коммуникативной практики для Советского Союза представляется несколько завышенным, так как стартовавший процесс приобщения к грамоте основной массы населения не мог дать столь быстрых результатов и привести к превращению писем в сколь-нибудь действенный канал контроля и приобщения к господствующей идеологии. Это в принципе подтверждает и сам автор, оговаривающий, что ежегодно количество "писавших во власть" не превышало 2% населения [6].
Следует подчеркнуть, что несмотря на модернизационные усилия советского государства, само население оставалось верно патриархальным традициям и олицетворяло власть в облике конкретных вождей и ближнего к ним круга, пытаясь найти справедливость на верхних уровнях государственного аппарата, решить и собственные бытовые проблемы, и высказать свое мнение по поводу общего развития государства. К примеру, в письмах отражается возмущение несоответствием декларированного властью социального равенства действительному положению вещей
[3].
Роль процесса написания писем во власть как выражения лояльности и некой формы приобщения к существующему порядку наглядно иллюстрируется распространением традиции обращения к лидерам государства на советских детей. Копируя привычные газетные формулировки, юное население страны поддерживало структуры патриархального порядка, в котором все члены большой семьи абсолютно доверяют "отцу народов". Обращениями "Товарищ Сталин!", "Дорогой т. Сталин.", "Дорогой тов. СТАЛИН!" пестрят письма детей. Особенно корреспонденты радуются, если получают ответы на свои более ранние послания: " .как я обрадовался, когда получил от Вас письмо, даже сначала не поверил" [10].
Для защиты и реализации права граждан на обращения президиумом верховного совета СССР был принят указ "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. Этот нормативный акт содержал положения о порядке подачи обращений граждан в органы государственной власти, временное ограничение периода рассмотрения заявлений и жалоб: "Заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня
поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней" [11].
В основном законе страны формальное право на обращение впервые было зафиксировано в 1977 г.: "Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Должностные лица обязаны в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. Преследование за критику запрещается. Лица, преследующие за критику, привлекаются к ответственности". Данная конституционная норма распространялась на иностранных граждан и лиц без гражданства [2]. Однако, как это часто происходило с юридическими нормами в СССР, - фиксация в актах отнюдь не означала их перехода в правоприменительную практику. Только в период перестройки население начало верить в возможность диалога с государством и его представителями,
налаживание механизмов участия в управлении государством, справедливого решения тех или иных вопросов.
В ходе данного анализа была раскрыта историческая ретроспектива коммуникаций граждан с властью, период становления и развития одного из самых важных политических прав - права на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления. Специфическая вековая практика, когда право и форма обращения полностью контролировались сверху, по сути, замыкаясь на главе государства, закрепленная десятилетиями советского правового формализма, создала особенные условия развития политической коммуникации граждан с властью в Российской Федерации. Попытки закрепления данных механизмов в нормативных документах разного уровня, развивающиеся к тому же в условиях стремительной информатизации властного и общественного пространств, не всегда приводят к однозначным результатам, что обуславливает необходимость дальнейшего совершенствования
существующих норма и инструментов коммуникации.
Список литературы
1. Кодан С. В. Государственный совет в законотворческой деятельности Российского государства (1800—1850-е гг.) // Юридическая техника. 2014. № 8. URL: cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-sovet-v-zakonotvorcheskoy-deyatelnosti-rossiyskogo-gosudarstva-1800-1850-e-gg (дата обращения: 22.01.2017)
2. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Справочно-правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. — URL: www.consultant.ru
3. Лившин А.Я., Орлов И.Б. Революция и социальная справедливость : Ожидания и реальность (" Письма во власть " 1917-1927годов) [Электронныйресурс]. — URLwww.persee.fr/doc/cmr_1252-6576_1998_num_39_4_2537
4. Манифест об "Образовании Государственного совета" от 1 января 1810 г. // Электронный ресурс URL: constitution.garant.ru/history/act1600-1918/3070/
5. Михеева И. В. Частная законодательная инициатива в истории российского правотворчества // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. №2 (26). URL: cyberleninka.ru/article/n/chastnaya-zakonodatelnaya-initsiativa-v-istorii-rossiyskogo-pravotvorchestva (дата обращения: 22.01.2017).
6. Нагорная О.С. St. Merl. Politische Kommunikation in der Diktatur. Deutschland und die Sowjetunion im Vergleich. Göttingen: Wallstein-Verlag, 2012. 184 S. //Российская история. 2015. № 1. С. 211-214
7. Нагорная О.С., Голоюк В.С. Трактовка понятий "честь" и "достоинство" в России в условиях сословного общества // Вестник Совета молодых учёных и специалистов Челябинской области. 2015. № 2 (9). С. 49. Опубликовано на сайте Научной электронной библиотеки URL: elibrary.ru/download/18180367.pdf (дата обращения 27.12.2016)
8. Постановление VIВсероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 "О точном соблюдении законов" // Справочно-правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. — URL: www.consultant.ru
9. Семенов А.М. История формирования комиссии прошений в России // XX Юбилейные царскосельские чтения // Сборник трудов конференции. 2016. Опубликовано на сайте Научной электронной библиотеки URL: elibrary.ru/download/elibrary 2675609 7 92880532.pdf (дата обращения 05.02.2017)
10. Сорокин А. Пионеры страны советов: письма во власть // Родина 2013. № 12. С. 96. [Электронный ресурс]. rgaspi.org/assets/original/%D0%9F%D0%B8%D1%81%D1%8C%D0%BC%D0%B0_%D0%BF%D0%B8%D0%BE%D0%B D%D0%B5%D1%80%D0%BE%D0%B2.pdf?1390930875
11. Указ Президиума ВС СССР от 12.04.1968 N 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" // Справочно-правовая система Консультант+ [Электронный ресурс]. — URL: http://www.consultant.ru
12. Хрестоматия по истории государства и права России: учеб. пособие /сост. Ю. П. Титов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М: Проспект, 2013. - С. 34.
13. Чебанова Н. С. Челобитный приказ в Московском государстве в XVI-XVII вв. (функции, полномочия, правовая основа деятельности) // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2014. № 1 (135). URL: cyberleninka.ru/article/n/chelobitnyy-prikaz-v-moskovskom-gosudarstve-v-xvi-xvii-vv-funktsii-polnomochiya-pravovaya-osnova-deyatelnosti (дата обращения: 29.12.2016).
HISTORICAL RETROSPECT OF COMMUNICATION OF CITIZENS WITH POWER IN PRE-REVOLUTIONARY AND SOVIET PERIODS
SHKALIKOVA S.M., NAGORNAYA O.S. EI HE SUIME, Chelyabinsk, Russia
Abstract
This article analyzes the long historical trends in the development of communication between citizens with power in Russia in the pre-revolutionary and Soviet periods; the specificity of regulatory regulation and the practice of filing appeals in various epochs in the development of Russian statehood are revealed.
Keywords: political communication, letters to power, citizens' appeals, petitions.
