CC BY
375
УДК 342.922
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИИ В РФ
© Р. Д. Фархутдинов
Академия Управления «Татарского Института Содействия Бизнесу»
Россия, Республика Татарстан, 420012 г. Казань, ул. Муштари, 13.
Тел.: +7 (843) 299 51 85.
E-mail: [email protected]
В целях сокращения организационных издержек и оптимизации бюджетных расходов посредством регулирования определенных рынков и сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства в данном исследовании рассмотрен вопрос передачи государственными органами определенных функций по контролю саморегулируемым организациям. Принятый на федеральном уровне закон о саморегулируемых организациях устанавливает правовые основы для их деятельности. В статье автор анализирует ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием.
Ключевые слова: саморегулируемая организация, саморегулирование, государственное регулирование, лицензирование.
Важным шагом российских парламентариев в 2007 году стало принятие Федерального закона от 01.12.2007 №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», которым установлены правовые основы для деятельности саморегулируемых организаций (СРО), представляющих собой специальный институт профессионального общественного регулирования, объединяющий лиц, занимающихся предпринимательской или иной профессиональной деятельностью. Закон содержит определение и квалифицирующие признаки саморегулируемой организации, устанавливает порядок ее создания и деятельности, порядок взаимоотношений между СРО и ее членами, а также между СРО и органами государственной власти и местного самоуправления. Предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в СРО.
В действующем российском законодательстве термины «саморегулирование», «саморегулируемая организация», «органы саморегулирования» можно встретить во многих Федеральных законах: «О рынке ценных бумаг» [1]; «О несостоятельности (банкротстве)» [2]; «Об инвестиционных фондах» [3]; «Об аудиторской деятельности» [4]; «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [5]; «О рекламе» [6]; «О кредитных потребительских кооперативах граждан» [7]; «Об электроэнергетике» [8].
Под саморегулированием принято понимать регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами без вмешательства государства [9]. Участники имущественного оборота в определенных сферах деятельности создают саморегулируемые организации, которым делегируют часть своих прав. В рамках подобных организаций устанавливаются определенные правила и стандарты поведения на рынке, система контроля за соблюдением этих правил, порядок внесудебного разрешения конфликтов.
Основная идея саморегулирования - выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, которые исходят не от го-
сударства, а от самих этих лиц и ими же утверждаются. В целях сокращения организационных издержек создается статутное образование для осуществления надзора за выполнением правил и стандартов и для применения санкций к нарушителям. Такие организации получили название «саморегулируемые».
Так, в качестве примера можно привести обращение Воронежского областного отделения «ОПОРЫ РОССИИ» к главе городского округа Воронеж Сергею Колиуху. В своем письме Воронежская «ОПОРА» предложила администрации города совместно разработать «Концепцию размещения и функционирования некапитальных сооружений на территории городского округа город Воронеж» на основе и принципах Федерального закона «О само-регулируемых организациях».
Среди целей Концепции - приведение временных сооружений на центральных улицах к единому стандарту единообразия и качества без принципиального сокращения численности объектов; закрепления функций контроля за порядком рядом с временными сооружениями, а также по сносу киосков за саморегулируемыми организациями; повышение эффективности нормативно-правового регулирования, связанного с установкой, функционированием и ликвидацией временных сооружений.
По данным экспертов организации, эти меры позволят увеличить доход в бюджет города от функционирования временных сооружений в несколько раз.
Польза от создания таких механизмов саморегулирования очевидна. Контроль за деятельностью павильонов, киосков, ларьков будет проводиться как внутренним контрольным органом саморегули-руемой организации по соблюдению стандартов и правил, так и соответствующими подразделениями органа муниципальной власти. Город будет осуществлять контроль за несколькими СРО, а не за тысячами индивидуальных предпринимателей и юридическими лицами.
Зачатки саморегулирования мы найдем в гильдиях и цехах, как предвестниках корпораций, в праве купцов. Но с усилением государственности верховная
власть берет на себя задачу устранения частных отношений членов общества, и государственное регулирование постепенно заменяет саморегулирование [10].
Н. В. Ростовцева со ссылкой на ряд источников указывает на некоторые преимущества саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. В частности, «нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство». Кроме того, передавая отдельные функции саморегулируемым организациям, государство экономит значительные бюджетные средства, которые затрачиваются на реализацию соответствующих функций [11].
Интересы государства и бизнеса в большей степени не совпадают, можно даже говорить о том, что они имеют различные векторы направления. Сохранение в этих условиях баланса интересов обеих сторон возможно не только путем предоставления предпринимателям льгот и иных стимулов, но и путем привлечения установления дополнительного «нейтрального» звена, в качестве которого и выступают саморегулируемые организации
По мнению Г. Винтер, государство «расщепляется» посредством передачи своих функций «вниз» (общественным организациям), но при этом продолжает существовать в системе управления в новых сочетаниях; такая передача функций «вниз» рассматривается автором как «приватизация» управления [12].
По мнению Э. В. Талапиной, тенденция «приватизации» государства как передачи части государственных функций частному сектору проявляется и в России, но при ее реализации в ходе государственных реформ важной задачей является учет как ее позитивной, так и негативной сторон [13].
Между тем в июле 2008 года вступил в действие Федеральный закон 148-ФЗ от 02.07.2008г. «О внесении изменений в Градостроительный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» о введении саморегулирования в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства. По мнению Минэкономразвития, инициировавшего отмену лицензирования в строительстве, сегодня государство через систему лицензий не в состоянии обеспечить ответственность компаний за допускаемые нарушения. Поэтому одним из нововведений закона станет замена лицензирования строительной деятельности обязательным членством строительных компаний в профессиональных ассоциациях, на которые ляжет обязанность контролировать деятельность своих членов. С 1 января
2009 года прекратилось государственное лицензирование перечисленных видов деятельности, а начиная с 1 января 2010 года единственным законным основанием для осуществления предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства будут являться допуски к этим видам работ, выдаваемые саморегулируемыми организациями. Выдача допусков осуществляется исключительно на основании членства предприятия в само-регулируемой организации соответствующего вида.
Основной целью создания СРО является предупреждение причинения вреда жизни и здоровью или имуществу граждан, возникших вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, повышение качества работ, влияющих на безопасность в строительстве.
В качестве комментариев И. В. Шапкина указывает, что применение на практике Федерального закона 148-ФЗ от 02.07.2008 г. влечет проблемы для предприятий малого и среднего бизнеса. В результате изменений, внесенных в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» в части размера взносов в компенсационный фонд саморе-гулируемых организаций и минимального количества членов указанных организаций, подавляющее число предприятий малого и среднего бизнеса может выпасть из сферы предпринимательства и лишиться возможности вести уставную деятельность. В условиях экономического кризиса, который особенно сильно затронул сферу строительства, предприятиям малого и среднего бизнеса крайне сложно изыскать возможности для выполнения требований по членству в СРО в части оплаты взноса в компенсационный фонд.
Больше всего вопросов вызывает положение, касающееся минимально допустимого количества членов СРО. Согласно утвержденным Госдумой поправкам в Градостроительный кодекс, саморегу-лируемые организации компаний, занимающихся инженерными изысканиями или проектированием, должны насчитывать не менее пятидесяти участников. Для профессиональных объединений строителей минимальный порог составляют сто фирм.
Во многих субъектах Федерации не найдется и ста строительных компаний, которые могут стать членами саморегулируемой организации. Судя по всему, им придется объединяться, вступая в межрегиональные СРО. Ситуация осложняется тем, что из окончательной версии поправок была исключена возможность создавать так называемые «комплексные» СРО. Согласно положениям документа, необходимо формировать отдельные организации изыскателей, проектировщиков и строителей, хотя многие участники рынка одновременно занимаются этими видами деятельности. Таким образом, им придется вступать в три различных СРО и соответственно делать отчисления в компенсационный фонд каждого
саморегулируемого объединения. Одной из наиболее сложных проблем является разработка технических регламентов. В целях снижения затрат, объединения подходов и исключения параллельных работ координация таких работ на федеральном уровне будет одним из наиболее оптимальных решений.
Наравне с этим в юридической литературе указывается на ряд преимуществ саморегулирования по сравнению с государственным регулированием. В частности, нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов; механизмы разрешения споров обычно дешевле для сторон и занимают меньше времени, чем судебное разбирательство.
Кроме того, развитие системы саморегулирования позволяет государству экономить значительные бюджетные средства в случае передачи отдельных функций государственных органов само-регулируемым организациям, финансируемым самим бизнесом. Так, государство может осуществлять контроль не за каждым профессиональным участником рынка, а за СРО, которые обеспечивают соблюдение их членами правил поведения на рынке. Именно по этому пути пошло законодательство США и Великобритании, где появились первые СРО (self-regulatory organization) [14].
По мнению российских законодателей, активная деятельность саморегулируемых организаций позволит создать благоприятные условия для осуществления заявленной государственной политики по защите интересов субъектов бизнеса и снижению степени давления представителей государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения.
Не секрет, что перед современным российским обществом по-прежнему остро стоит проблема достижения взаимовыгодного партнерства бизнеса и власти. И отсутствие Федерального закона о СРО долгое время являлось фактором, сдерживающим решение задач, поставленных Президентом Российской Федерации перед Правительственной комиссией по проведению административной реформы в стране.
Следует иметь в виду еще одно важное обстоятельство. Проходящее в стране реформирование системы государственного контроля и связанное с этим прекращение лицензирования многих видов деятельности привели к необходимости введения механизмов, замещающих госрегулирование иными инструментами публичного контроля, которые рассматриваются не только как гражданские институты, представляющие (лоббирующие) интересы предпринимателей, но и как важнейший элемент общей системы регулирования предпринимательской деятельности, дополняющей и даже замещающей государственное регулирование.
Путем последовательного создания СРО в самых различных областях предпринимательской и профессиональной активности, развития «самосознания» таких организаций государство будет постепенно вытесняться из сферы регулирования тех коммерческих отношений, присутствие в которых государственного элемента представляется излишним и неоправданным с точки зрения основных функций государственного регулирования.
Кроме того, именно саморегулируемые организации призваны воплотить в жизнь идею отказа государства от реализации функции ведомственного (отраслевого) нормотворчества и одновременно позволить избежать установления режима бесконтрольности в отношении членов предпринимательских сообществ.
Законом предусматривается, что государство, отказываясь от отраслевого нормотворчества в пользу СРО и сохраняя за собой функцию надзора за поведением участников рынка, одновременно предъявляет саморегулируемым организациям повышенные требования через реализацию принципа материальной ответственности их участников перед потребителями производимых товаров (работ, услуг).
В этом отношении саморегулируемые организации должны отличаться от любых прочих некоммерческих организаций предпринимателей не только функционально, но и своей организационной структурой, а также наличием дополнительных по сравнению с установленными законодательством механизмов ответственности участников СРО перед третьими лицами.
Принимая Закон «О саморегулируемых организациях», российские парламентарии воспользовались мировым опытом.
Практика развития сферы саморегулирования, безусловно, должна опираться на международный опыт.
В мировой практике сложилось несколько моделей организации саморегулирования. Например, в США это суперлиберальная модель - СРО не имеют прямых субординационных отношений с государством и самостоятельны в выборе корпоративной политики регулирования своей сферы.
Франция, наоборот, отличается фактически полугосударственным статусом саморегулируемых организаций, которые финансируются из бюджета.
В Евросоюзе саморегулирование осуществляется агентствами в исключительно значимых сферах - его осуществляют Европейский центр развития профессионального образования, Европейское агентство по окружающей среде, Европейский офис гармонизации внутреннего рынка, Европейское агентство морской авиабезопасности, Агентство запасов Европы, Европейский офис полиции (Европол) [15].
Основными целями функционирования институтов саморегулирования в зарубежных странах являются повышение качества производимых товаров, работ, услуг; упрощенный порядок возмеще-
ния ущерба, причиненного потребителям; возложение бремени контроля за деятельностью членов СРО на саму организацию; снижение бремени административного давления; оптимальность принимаемых стандартов и правил деятельности СРО для ее участников и потребителей.
Прямые предписания к вступлению в СРО, которые имеют место в законе РФ о СРО, отмечены и в зарубежной практике саморегулирования - это касается особо значимых сфер. Исследователи практики саморегулирования за рубежом отмечают, что объединение субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности не насаждалось государством, а явилось естественным результатом формирования корпоративных интересов и диктовалось необходимостью [16].
Так, например, на рынке ценных бумаг США функционируют такие негосударственные профессиональные объединения, как фондовые и товарные биржи, Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам, Совет по выработке правил для муниципальных ценных бумаг и другие. Регистрацию и контроль СРО в данной сфере осуществляет государственная Комиссия по ценным бумагам и биржам. Несмотря на отсутствие прямых субординационных связей между данной Комиссией и участниками саморегулирования, их деятельность объединена одной целью - обеспечение реализации законодательства о рынке ценных бумаг и стабильного развития данной сферы.
Исключительно активно институт саморегулирования функционирует в сфере деятельности СМИ (Швеция, Голландия, Норвегия, Австрия и т.д.).
Созданные в европейских странах Советы прессы включают и представителей общественности, и представителей СМИ [15]. Они выполняют и юрисдикционные функции - налагают санкции на СМИ, виновные в нарушении корпоративных норм, требуют публиковать заключение о негативной оценке деятельности таких СМИ. Активное развитие интернет-услуг распространяет саморегулирование и на данную сферу. Так, например, в США рядом медицинских организаций создана Коалиция здравоохранения в сети Интернет для обеспечения надлежащего качества медицинских ресурсов в Интернете. В этих целях принят Кодекс этики телемедицины. Он регулирует такие группы отношений, как обеспечение потребителей услуг сведениями о владельцах медицинского сайта, о его спонсорах, целях и задачах; обеспечение конфиденциальности персональных данных потребителей услуг телемедицины; обеспечение обратной связи с владельцами ресурса; обеспечение потребителей информацией об ограниченных возможностях телемедицины и т.д. [11].
Мировой и российский опыт позволяет утверждать, что институт саморегулирования является самоподдерживающимся, самовоспроизводящимся, поскольку саморегулируемым организациям и их
участникам невыгодно нарушать установленные правила поведения, т. к. через систему определенных экономических условий и стимулов участники делового оборота вынуждены придерживаться действующих в отрасли требований.
В связи с отсутствием в нашей стране длительного опыта поступательного, эволюционного развития бизнеса становление института саморегулирования может быть не таким удачным, как в зарубежных странах. Внедрение механизма саморегулирования в различных сферах имеет и противников. Так, например, Н. В. Ростовцева приводит следующие их аргументы.
В России саморегулирование не может заменить госрегулирование, поскольку в стране изначально закрепилось противоречие между бизнесом и государством, это противоречие простой передачей функций не устранить. В стране нет традиций самоорганизации бизнеса, нет культуры и культа саморегулирования, СРО легко трансформируются в придаток официальной власти и не достигнут главной цели -снижения административного давления.
В ряде стран наметилась тенденция обратной трансформации - от саморегулирования к государственному регулированию либо к регулированию через полугосударственные организации или публичные институты [11].
С такими возражениями согласиться нельзя, поскольку, помимо прямого юридического, институт саморегулирования имеет и иное, не менее важное значение - он формирует основы корпоративной культуры, взаимной ответственности, инициативности субъектов рынка, обеспечивает оперативную адаптацию деятельности членов СРО, принимаемых ими стандартов и правил к требованиям потребителей. Поэтому «школу саморегулирования» и российскому бизнесу, и государству пройти необходимо.
Анализ текущей практики свидетельствует о том, что за годы реформирования экономических отношений в стране острота проблемы административных барьеров и связанной с ними коррупции не снизилась даже после принятия ряда законов так называемой первой волны дебюрократизации, в частности, законов «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [17], «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» [18], «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Практика показывает, что многие органы исполнительной власти различных уровней по-прежнему пытаются по возможности регулировать любые экономические отношения. А при таком положении становятся малоперспективными любые попытки выработки национальной стратегии развития нашей страны и становления новой системы государственного регулирования экономики.
Подтверждением является ситуация с реализацией административной реформы в стране.
По мнению представителей думского комитета по собственности, она, по сути, оказалась проваленной, а главный тезис административной реформы -презумпцию негосударственного регулирования -кое-где пытаются предать неоправданному забвению.
А ведь в ходе экономических реформ такие меры, как дерегулирование, дебюрократизация, снятие административных барьеров, назывались в качестве ключевых, в т.ч. в «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года».
Предполагалось, что государство сосредоточится на эффективном выполнении своих базовых функций защиты безопасности, прав и свобод граждан и бизнеса, гаранта соблюдения правил игры и власти единого для всех закона и что оно при этом постепенно избавит экономику от избыточных рычагов государственного регулирования. Одновременно с этим ставилась задача оптимизировать функции министерств и ведомств, исключив из их ведения как ненужное (излишнее) для исполнения публичных функций имущество, так и сами избыточные функции по регулированию хозяйственной деятельности субъектов рынка.
При этом ставка делалась на то, что последовательное проведение линии на дерегулирование будет сопровождаться введением экономических механизмов регулирования, а также более широким привлечением различных объединений бизнеса к регулированию соответствующих рынков, что должно способствовать созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что выбор саморегулирования как альтернатива государственному регулированию должен определяться исходя из уровня развития общественных отношений вообще и в регулируемой области в частности. Передача государственной функции частным лицам возможна только в случае, когда сформирован круг лиц, отвечающих установленным требованиям. Поэтому при прочих равных условиях развитие саморегулирования должно
осуществляться постепенно, от государственного регулирования к саморегулированию, по мере формирования соответствующих профессиональных сообществ, которые смогут осуществлять исполнение передаваемой публичной функции.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. №39-Ф3 (ред. от
27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1918.
2. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ (ред. от 18 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. №43. Ст. 4190.
3. Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. №156-ФЗ (ред. от
15 апреля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №49. Ст. 4562.
4. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №119-ФЗ (ред. от
2 февраля 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. №33. Ч. I. Ст. 3422.
5. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. №135-Ф3 (ред. от
27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3813.
6. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ // СЗ РФ. 2006. №12. Ст. 1232.
7. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №117-ФЗ // СЗ РФ. 2001. №33. Ч. I. Ст. 3420.
8. Федеральный закон от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ (ред. от 30 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. №13. Ст. 1177.
9. Крючкова П. В. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию. М., 2002. С. 6.
10. Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права: В 4 т. Т. 1. М., 2003. С. 54, 56-57.
11. Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. №11. С. 39, 51.
12. Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. 2005. №11 (СПС «КонсультантПлюс»).
13. Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. №11 (СПС «Кон-сультантПлюс»).
14. Талапина Э. В. Новые институты административного права // Журнал российского права. 2006. №5. С. 7.
15. Заворотченко И. А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. №8. С. 89, 96.
16. Ткач А. Н. Органы саморегулирования: зарубежный опыт // http://www.medialaw.ru.
17. Федеральный закон от 08.08.2001 №129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
18. Федеральный закон от 08.08.2001 №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Поступила в редакцию 26.05.2009 г. После доработки — 03.02.2010 г.
