CC BY
196
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 4 (41). С. 106-110.
УДК 342
ПОНЯТИЕ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
THE CONCEPT OF SELF-REGULATION IN ADMINISTRATIVE LAW
А. Ф. АЛГАЗИНА (A. F. ALGAZINA)
Рассматриваются сложившиеся в юридической науке подходы к определению понятия «саморегулирование». На основе анализа форм воздействия государства на саморегулирование, а также особенностей статуса саморегулируемых организаций делается вывод о том, что саморегулирование является методом государственного регулирования предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: саморегулирование; признаки саморегулирования; метод государственного регулирования; саморегулируемые организации.
The article examines the existing legal science approaches to the definition of «self-regulation». Based on the analysis of the forms of state influence on self-regulation, as well as peculiarities of the status of selfregulatory organizations the author comes to the conclusion that self-regulation is a method of state regulation of business activities.
Key words: self-regulation; the sings of self-regulation; method of state regulation; self-regulated organizations.
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. [1] одним из принципов, которым в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться государство, является создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.
Легальное определение саморегулирования закреплено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» [2] (далее - Закон о СРО). В соответствии с указанной нормой под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Вместе с тем, как справедливо отмечает Д. А. Петров, единственное на сегодня легальное определение саморегулирования является применимым лишь для целей Закона о СРО, что не позволяет считать его всеобъемлющим [3].
В отечественной юридической науке отсутствует общепризнанное определение данной категории. П. В. Крючкова, А. Ю. Обы-денов определяют саморегулирование как институт, в рамках которого группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов; объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора) [4].
Д. О. Грачев рассматривает саморегулирование как вид регулирования, противоположный государственному регулированию и не являющийся частью последнего [5]. С. А. Зинченко и В. В. Галов, напротив, считают, что саморегулирование в любом случае
© Алгазина А. Ф., 2014
106
Понятие саморегулирования в административном праве
подразумевает элемент регулирования, исходящий от государства в лице его органов [6]. Наиболее широкий подход к саморегулированию использует Ю. А. Тихомиров, который определяет саморегулирование как систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации и самодеятельности [7].
Безусловно, понятие «саморегулирование» является многоаспектным, что позволило Г. А. Тосуняну сделать вывод о невозможности дать универсальное определение саморегулирования [8]. Вместе с тем, на наш взгляд, разработка определения саморегулирования как правового явления будет способствовать совершенствованию правового регулирования отношений в данной области и не помешает учитывать специфику саморегулирования в той ли иной сфере.
В настоящее время в юридической литературе наметилась тенденция определять саморегулирование как часть негосударственного правового регулирования, существующего наряду с государственным регулированием [9]. Однако, на наш взгляд, саморегулирование не может быть отнесено за рамки государственного регулирования. Государственное регулирование может осуществляться не только органами исполнительной власти, но и некоммерческими организациями, которым переданы государственно-властные полномочия. Данный тезис находит подтверждение при рассмотрении особенностей передачи функций по регулированию рынка саморегулируемым организациям, являющимся организационной основой осуществления саморегулирования.
При этом в юридической литературе вопрос о характере передачи государством своих функций некоммерческим организациям в целом и саморегулируемым организациям в частности остаётся до конца не определённым.
Так, Г. Винтер полагает, что государство «расщепляется» посредством передачи своих функций «вниз» (общественным организациям), но при этом продолжает существовать в системе управления в новых сочетаниях; такая передача функций «вниз» рассматривается автором как «приватизация» управления [10]. Э. В. Талапина отмечает проявление тенденции «приватизации» государства как передачи части государственных функций
частному сектору и в России и обращает внимание, что при её реализации в ходе государственных реформ важной задачей является учёт как её позитивной, так и негативной стороны [11].
Представляется обоснованной точка зрения, согласно которой государственные функции, переданные саморегулируемым организациям, утрачивают статус государственных только в том случае, если государство полностью теряет интерес к конкретной сфере (где созданы саморегулируемые организации) и отказывается от осуществления каких бы то ни было полномочий, вытекающих из этих функций. В остальных случаях передаваемые саморегулируемым организациям функции остаются государственными, и одновременно идёт не только «приватизация» государства, но и «огосударствление» саморегулируемых организаций [12].
После передачи части своих полномочий федеральные органы исполнительной власти продолжают осуществлять контроль и надзор за полнотой и качеством выполнения саморегулируемыми организациями переданных им полномочий. Так, например, ст. 22 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» [13] предусмотрено осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов. Предметом государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов является соблюдение саморегулируемыми организациями аудиторов требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность.
Справедливо замечание о том, что саморегулируемые организации в конечном счёте наделяются полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут [14].
Указанный тезис подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении № 12-П от 19 декабря 2005 г. [15]. Суть позиции Конституционного Суда Российской Федерации состоит в том, что с учётом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свобо-
107
А. Ф. Алгазина
ды граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных,
контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванных выполнять в сфере общественных отношений, связанных с банкротством, функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников. Это не означает, что государство отказывается от своих конституционных полномочий по установлению правовых основ единого рынка и по влиянию на содержание правовых норм, принимаемых СРО, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом (ч. 1 ст. 46, ч. 2 ст. 120, ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации).
Также Конституционный Суд Российской Федерации указал, что возложение на саморегулируемые организации такой функции, как контролирование профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации и установленных СРО правил профессиональной деятельности члена, является результатом определённой модификации контрольной деятельности государства. Государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.
Аналогичная позиция была высказана и Европейским судом по правам человека. В решении от 3 апреля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы, поданной О. В. Романовской против Российской Федерации, Европейский суд отметил, что исполнительнорегулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, имеют целью осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публичноправовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц. Эти органы интегрированы в государственную структуру [16].
Учитывая позицию высшей судебной инстанции, следует не согласиться с имеющимся в литературе мнением о том, что ни одна саморегулируемая организация
не получает и не осуществляет публичных функций [17].
Публично-властное полномочие включает в себя, как правило, три взаимосвязанных направления: правоустановление, правообеспечение и правоприменение. При этом саморегулируемые организации получили полномочия во всех указанных направлениях: в области правоустановления - ограничение доступа на рынок; правообеспечения -осуществление контроля за деятельностью своих членов; правоприменения - привлечение к ответственности нарушителей актов саморегулирования [18].
Система государственного регулирования имеет богатое содержание. Она включает установление государством общих и специальных правил для участников административно-правовых отношений, их корректировку в зависимости от изменяющихся условий, контроль за исполнением этих правил, содействие осуществлению нужных для общества форм деятельности, а также определение приоритетов в структурной политике [19]. Государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой управленческую деятельность государства, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений [20]. Го -сударственное регулирование предпринимательской деятельности осуществляется различными методами, одним из которых является саморегулирование.
Полагаем, что саморегулирование является методом государственного регулирования предпринимательской деятельности, состоящим в создании нормативной базы, регламентирующей основы деятельности саморегулируемых организаций, передаче им отдельных полномочий исполнительных органов власти по регулированию рынка и осуществлении государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений.
Передача государством публичных функций саморегулируемым организациям накладывает определённый отпечаток на их статус. При характеристике статуса субъекта административного права учёными, как правило,
108
Понятие саморегулирования в административном праве
в качестве элементов статуса рассматриваются права, обязанности, правовые формы деятельности, ответственность субъекта [21].
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о СРО саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведённых товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определённого вида.
Характеристика всех элементов статуса саморегулируемых организаций не является целью настоящей статьи, поэтому мы остановимся лишь на особенностях саморегулируемых организаций, связанных с передачей им государственных функций.
Следует согласиться с Ю. Р. Мрясовой, выделяющей в числе таких особенностей:
• принцип обязательного участия субъектов в СРО (см., например, ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [22], далее - Закон о банкротстве);
• осуществление контроля за соблюдением своими членами не только правил (стандартов), но и законодательства Российской Федерации в области профессиональной деятельности (ст. 22 Закона о банкротстве). Требования, принципы и обязательные процедуры системы контроля, осуществляемого СРО в отношении своих членов, утверждаются уполномоченным федеральным органом;
• более активное участие в деятельности СРО уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, что проявляется в утверждении ими ряда правил, касающихся профессиональной деятельности члена СРО и самой СРО (ст. 29 Закона о банкротстве) [23].
Подводя итог, хотелось бы отметить следующее. Регулирующее воздействие государства на экономику посредством саморегулирования отдельных видов деятельности реализуется через саморегулируемые организации. Наличие публичных функций у саморегулируемых организаций определяет роль саморегулирования в системе государственного управления конкретной отраслью эко-
номики. Саморегулирование представляет собой метод государственного регулирования предпринимательской деятельности, состоящий в создании нормативной базы, регламентирующей основы деятельности саморегулируемых организаций, передаче им отдельных полномочий исполнительных органов власти по регулированию рынка и осуществлении контроля за деятельностью саморегулируемых организаций с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений.
1. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. - 2008. - № 47.
- Ст. 5489.
2. СЗ РФ. - 2007. - № 49. - Ст. 6076.
3. См.: Петров Д. А. Понятие и признаки саморегулирования как правового явления // Юрист. - 2013. - № 20. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Крючкова П. В., Обыденов А. Ю. Издержки и риски саморегулирования. - М. : ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003. - С. 13.
5. См.: ГрачевД. О. Правовой статус саморегулируемых организаций. - М., 2008. - С. 12, 54.
6. См.: Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения : сб. ст. / отв. ред. М. А. Рожкова.
- М. : Статут, 2007. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. - М., 1994. - С. 193-213.
8. Тосунян Г. А. Банковское саморегулирование : монография. - М., 2006. - С. 28.
9. См.: ЛесковаЮ. Г. Концептуальные и правовые основы саморегулирования предпринимательских отношений. - М. : Статут, 2013. -
С. 29.
10. Винтер Г. Субсидиарность и нормотворчество в рамках европейской многоуровневой системы управления // Право и политика. -2005. - № 11. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Талапина Э. В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика.
- 2003. - № 11. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Зинченко С. А., Галов В. В. Указ. соч.
13. СЗ РФ. - 2009. - № 1. - Ст. 15.
14. См.: Талапина Э. В. Указ. соч. ; Богомолова Т. П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ : дис. ... канд. соц. наук. - М., 2006. - С. 26.
109
А. Ф. Алгазина
15. По делу о проверке конституционности абз. 8 п. 1 ст. 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 19 декабря 2005 г. // СЗ РФ. -2006. - № 3. - Ст. 335.
16. Окончательное решение Европейского суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы № 44319/98 «OVR против Российской Федерации» от 3 апреля 2001 г. - Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
17. Петров Д. А. Саморегулирование в системе государственного регулирующего воздействия на общественно-экономические отношения // Юрист. - 2013. - № 11. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
18. Васильева С. В., Заикин С. С., Лебедев А. О., Чаплинский А. В. Саморегулирование как ос-
нование передачи публично-властных полномочий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14, Право. - 2011. - Вып. 3.
- С. 74-75.
19. Тосунян Г. А. Теория банковского права : в 2 т.
- М. : Юристъ, 2004. - Т. 1. - С. 167.
20. См.: Предпринимательское право России : учебник / отв. ред. В. С. Белых. - М. : Проспект, 2009. - С. 318.
21. См.: Костюков А. Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Правоведение. - 1987. - № 2. - С. 14 ; Манохин В. М. Советская государственная служба. - М., 1966. - С. 97-99.
22. СЗ РФ. - 2002. - № 43. - Ст. 4190.
23. Мрясова Ю. Р. Саморегулирование в системе государственного регулирования // Предпринимательское право. - 2009. - № 1. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
110
