CC BY
256
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Григорьева Марина Сергеевна
Aспирант кафедры конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета E-mail: GrigorevaMS@list.ru
ПРАВОВОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ, СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «ЭЛЕКТРОННАЯ ДЕМОКРАТИЯ»
Аннотация.
Автор изучает сущность и содержание понятия электронной демократии на основе анализа положений научной литературы и нормативно-правовых актов. Предмет исследования составляет конституционно-правовой институт электронной демократии, направленный на активизацию участия граждан в управлении делами государства. Целью исследования является всестороннее и комплексное рассмотрение конституционно-правового института электронной демократии. Автор использовал диалектико-материалистический метод, общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ, синтез, индукцию, дедукцию, исторический, социологический, статистический методы. В наиболее общем смысле сущность электронной демократии можно определить как электронное опосредование или представление демократических процессов в управлении. Автор обосновывает, что содержание данного понятия проявляется в трех формах:
• партиципаторной, означающей процесс участия граждан в общественной и политической жизни страны с помощью информационно-коммуникационных технологий посредством обмена информацией, организации обсуждения общественно-политических вопросов, формирования общественных движений, назначения собраний и др.;
• процессуально-демократической, означающей непосредственную реализацию процедур прямой демократии в виртуальном пространстве посредством электронного голосования, подачи электронных обращений и др.;
• контрольно-информационной, означающей прозрачность в деятельности органов публичной власти, более эффективный процесс предоставления гражданам информации и услуг от органов публичной власти.
Ключевые слова: демократическое государство; электронная демократия; электронное правительство; участие в управлении делами государства; свобода слова.
Grigorieva Marina S.
PhD student of department of constitutional and municipal law of the Tyumen state University
E-mail: GrigorevaMS@list.ru
LEGAL DEFINITION, THE ESSENCE AND THE CONCEPT OF «ELECTRONIC DEMOCRACY»
Abstract.
The author studies essence and the maintenance of a concept of electronic democracy on the basis of the analysis of provisions of scientific literature and normative legal acts. The object of research makes the constitutional and legal institute of electronic democracy directed to activization of participation of citizens in the administration of the state. A research objective is comprehensive
and complex consideration of constitutional and legal institute of electronic democracy. The author used a dialektiko-materialistic method, general-theoretical and special methods of scientific knowledge: analysis, synthesis, induction, deduction, historical, sociological, statistical method.The author reflects on the meaning and scope of e-democracy basing herself on the analysis of scholarly literature and legal sources. As for the most general understanding of e-democracy, it can be seen as electronic mediation or performance of democratic procedures in public administration. The author suggests that the scope of e-democracy includes three elements: — participatory element implying the process of citizens' participation in public affairs with the help of of information technologies and by virtue of information exchange, setting up public movements, discussing decisions of public authorities, etc.; — procedural-democratic element, meaning implementing concrete procedures of direct democracy online by virtue of electronic voting or petitioning public authorities; control-informative element, meaning transparency in the activities of public authorities and more efficient channels of providing the citizens with information on public authorities and public services.
Key words: democratic governance; e-democracy; e-government; public participation, freedom of expression.
Современные технологии открывают для граждан все новые возможности реализации права на участие в управлении делами государства. Популярность социальных сетей и прочих средств массовой коммуникации облегчает доступ к обсуждению и обмену информацией, в том числе и по вопросам, относящимся к публичной сфере жизнедеятельности. Под влиянием информационно-коммуникационных технологий все демократические процессы в Российской Федерации претерпевают значительные изменения: повышается уровень информационной открытости органов власти, участие граждан в управлении делами государства становится более интенсивным. Указанные процессы находят отражение в нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы взаимоотношений между органами публичной власти и гражданами с использованием современных технологий. Таким образом, ученые-юристы отмечают становление института электронной демократии.
Единого подхода к определению понятия «электронная демократия» в Российской Федерации еще не сложилось. Статья 1 Конституции провозглашает Российскую Федерацию демократическим государством1. В теории права под демократией понимают политический режим или форму поли-
тической организации общества, которая основана на признании народа в качестве источника власти, на его праве участвовать в решении государственных дел и наделении граждан широким кругом прав и свобод2. Как известно, в переводе с древнегреческого «демократия» — это «власть народа» (demokratia: demos — народ и kratos — власть). Наиболее важные вопросы общественной жизни решаются посредством выборов и референдумов (непосредственная демократия). Второй вариант — делегирование — наделение властью определенных лиц, которые от имени народа осуществляют текущее управление в государстве. Данные способы подкрепляются реализацией основных гражданско-политических прав и свобод: свобода слова и СМИ, доступ к информации, свобода собрания, объединения, право на обращение к органам публичной власти.
Таким образом, сущность понятия «электронная демократия» несет две смысловые нагрузки: «демократия» и «электронные способы ее реализации»; понятие «электронная демократия является сложным и многоаспектным». Как следует из Рекомендации Комитета министров Совета Европы СМ^ес(2009)1,«электронная демократия является одной из нескольких
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 Кутафин О. Е. Основы государства и права: Учеб. пособие.— М.: Юристъ, 2006.— С. 25.
стратегии поддержки демократии, демократических институтов и демократических процессов, а также распространения демократических ценностей». Она находится во взаимосвязи с традиционными демократическими процессами и дополняет их3. В зарубежных странах под электронной демократией или <^етосгасу» понимается поддержка и укрепление гражданских прав и обязанностей в обществе знаний и информации. Основными целями электронной демократии является не создание новых прав и обязанностей, а расширение информационной политики и формирование активной гражданской позиции. Также целями электронной демократии являются повышение открытости в деятельности органов публичной власти, поддержка культурных автономий, трансграничного и межъязыкового обмена4. Содержание электронной демократии включает, в первую очередь, различные формы участия граждан в управлении делами государства при помощи инфор -мационно-коммуникационных технологий и предполагает задействование граждан уже на ранних стадиях управленческого процесса.
По мнению В.А.Овчинникова и Я.В.Антонова, электронная демократия понимается в различных юридических аспектах. Во-первых, электронная демократия, как и традиционная демократия, проистекает из норм конституционного и международного права. Во-вторых, схема развития электронной демократии создается посредством установления нормативных предписаний. В-третьих, электронная демократия, как и традиционная демократия, является выражением власти народа в электронной форме. При этом электронная демократия, по их мнению, состоит из двух основных частей: 1) подготовка к принятию решения;
2) область электронного голосования или принятия решений5.
В свою очередь, Я. В. Антонов дает следующее определение электронной демократии: это система конституционно-правовых отношений, складывающихся в сфере реализации институтов непосредственной демократии с использованием информационно-телекоммуникационных технологий и сетей, обеспечивающая непосредственное осуществление публичной власти народом теми способами, которые позволяют принять легитимное решение, основанное на принципах электронного управления6. Соглашаясь в целом с указанным мнением, необходимо учесть и то, что электронная демократия опосредует не только непосредственное участие граждан в управлении делами государства. Повышая прозрачность и открытость деятельности органов публичной власти, данный институт затрагивает и представительную демократию.
Согласно материалам информационной службы обеспечения свободного доступа к актуальным, современным и разнообразным исследованиям по вопросам международного развития «EЫis», «электронная демократия состоит из двух частей: электронного голосования и так называемого электронного участия». Электронное участие призвано вовлекать граждан в политический процесс. При вертикальных отношениях между гражданами и политиками используется скорость и оперативность информационных технологий с целью консультирования граждан по различным политическим вопросам. При горизонтальных отношениях граждане и группы населения оказывают давление на свои правительства с помощью информации из различных источников в Интернете. Дан-
Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам-участникам Совета Европы по электронной демократии [Электронный ресурс]. URL: http://krasinskiy.ru/R2009.doc#1 (дата обращения: 12.02.2018).
Meier, A. eDemocracy & eGovernment. Stages of a Democratic Knowledge Society // Springer-Verlag Berlin Heidelberg. 2012. P. 32.
Овчинников, В. А., Антонов, Я. В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. № 4. С. 18.
Антонов, Я. В. Электронная демократия как конституционно-правовой феномен // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 11. С. 14.
дГ 1_
ный вид отношений является более разноплановым и комплексным и может принимать форму «электронного актинизма», при котором организации гражданского общества отстаивают свою точку зрения и влияют на политический процесс7.
Таким образом, рассмотренные точки зрения сходятся на том, что в содержании электронной демократии присутствуют партиципаторный и процессуально-демократический элементы. Партиципаторный элемент указывает на участие граждан в общественной и политической жизни страны с помощью информационно-коммуникационных технологий. Существующие модели электронной демократии значительно расширяют возможности населения при реализации права участия в управлении делами государства. Они предоставляют возможность диалога с органами государственного и муниципального управления, позволяют высказать свое мнение по различным сферам общественной жизни, принять участие в онлайн-конференциях или в публичных слушаниях в режиме реального времени. «Процессуально-демократический» означает реализацию процедур прямой демократии в виртуальном пространстве, посредством электронного голосования, подачи электронных обращений и др. С помощью различных ресурсов в сети Интернет можно отправить индивидуальное или коллективное обращение, проголосовать на выборах.
Не стоит, однако, забывать и о третьем элементе электронной демократии — контрольно-информационном, означающем прозрачность в деятельности органов публичной власти и более эффективный процесс предоставления гражданам информации. Современные технологии обратной свя -
зи позволяют гражданам получить ответы на интересующие вопросы непосредственно от представителей публичной власти в электронном виде, получить информацию о деятельности органов власти. Также сервисы электронной демократии позволяют информировать представителей публичной власти о проблемах своего региона, района, города, сельского поселения или даже двора. Данный элемент соотносим с понятием «электронное правительство». В юриспруденции под электронным правительством понимается «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов»8. Механизмы электронного правительства, в отличие от электронной демократии, создаются с целью повышения эффективности функционирования органов власти. Электронная демократия, в свою очередь, направлена на активизацию участия граждан в политической жизни. Электронное правительство, таким образом, является составным элементом института электронной демократии. Под термином «Электронное правительство» или «eGovernment» понимается упрощение процессов внутреннего и межведомственного информационного обмена органами публичного управления между собой и с гражданами и организациями. При изучении электронного правительства акцент ставится на электронных государственных услугах и публичных сделках в интересах граждан (например, строительство социальных объектов)9.
7 E-democracy [Электронный ресурс] // Интернет-информационная служба обеспечения свободного доступа к актуальным, современным и разнообразным исследованиям по вопросам международного развития «Eldis». URL: http://www.eldis.org/go/topics/resource-guides/governance/key-issues/e-government/ e-democracy#.U3JT1MXZy1s (дата обращения: 02.02.2018).
8 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2372.
9 Meier, A. eDemocracy & eGovernment. Stages of a Democratic Knowledge Society // Springer-Verlag Berlin Heidelberg. 2012. P. 32.
В целом электронную демократию можно определить как электронное опосредование или представление демократических процессов в управлении. На наш взгляд, электронная демократия означает, во-первых, процесс участия граждан в общественной и политической жизни страны с помощью информационно-коммуникационных технологий, которые облегчают распространение информации о политических вопросах и их обсуждение, обеспечивают широкое участие граждан, более высокую прозрачность и подотчетность демократических институтов и процессов. Во-вторых, процесс эффективного участия в управлении делами государства неотделим от прозрачности в деятельности органов публичной власти, которая также задействует электронные механизмы.
Первая попытка правового осмысления электронной демократии в Российской Федерации была произведена в проекте «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года»10. В этом проекте дается следующее определение: «Электронная демократия — это форма организации общественно-политической деятельности граждан, которая обеспечивает за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с другом, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и коммерческими структурами». В соответствии с данным проектом концепции, среди механизмов электронной демократии в Российской Федерации наиболее распространены:
• «электронное голосование (голосование по мобильному телефону, интернет-выборы и т.п.);
• механизмы сетевой коммуникации граждан и коллективного обсуждения соци-
ально значимых проблем и вопросов общественно-политической тематики в режиме on-line;
• механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти, включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль за деятельностью органов власти;
• механизмы общественного онлайн-управ-ления на муниципальном уровне».
К настоящему моменту в сети Интернет можно найти богатую палитру веб-порталов и сайтов, предоставляющих пользователю возможность донести своё мнение (или требования) до органов власти — от просьбы отремонтировать дороги во дворе до идеи проектов глобальных реформ (к сожалению, последние редко бывают реалистичными). Интернет-ресурсы способствуют формированию нового типа взаимодействия граждан и государства, гражданского общества и властных институтов, которое, по мнению А.А.Чеснакова, «может перевернуть представления как о системе обеспечения политической деятельности, так и о традиционных инструментах политического участия»11.
В целях защиты прав и свобод человека развитие института электронной демократии должно соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации. Например, электронное голосование не должно нарушать основные принципы избирательного права, такие как тайна голосования, гласность, принцип равного избирательного права и другие. Перевод демократических институтов (или их части) в электронную среду не должен нарушать права и свободы граждан. При этом с учетом специфики работы новых технологий действующие правовые акты должны быть пересмотрены с целью повышения эффективности работы различных инструментов электронной демократии
10 Проект Концепции развития в Российской Федерации элементов электронной демократии до 2020 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://e-democratia.ru/s/blog/msg?textld=10292940 (дата обращения: 10.02.2018).
11 Чеснаков А.А. Ресурсы Интернет и российские политические технологии: состояние и перспективы развития // Вестник МГУ: социология и политология. 1999. № 4. С. 55-56.
дГ 1_
и сокращения бюрократических процедур при реализации гражданами своих конституционных прав и обязанностей12.
Темпы и объемы продвижения электронной демократии и электронного правительства будут только нарастать. Уже существует уникальный опыт конституционализа-ции этих процессов в Греции, где в 2001 году перечень основных прав дополнен правом каждого на участие в информационном обществе и сопутствующими позитивными обязательствами государства (ч. 2 ст. 5 Конституции Греции). В 2011 году ООН признала право на доступ в Интернет неотъемлемым правом человека13. В России успешно реализуются проекты по общественному обсуждению с помощью сети Интернет ряда законопроектов, имеется широкий опыт создания сайтов органов власти, используются механизмы электронного голосования.
Минкомсвязи в проекте «Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года» отмечает, что «при создании системы электронной демократии необходимо предусмотреть реализацию целого ряда подходов», таких как публичность, коллективность, оценочность и структурирование взаимодействия граждан и органов власти14. Принцип публичности означает, что обращения граждан адресуются в органы государственной власти и органы местного самоуправления публично. Ответы на обращения также могут размещаться публично (кроме случаев, когда содержание ответа не может быть опубликовано в связи с требованиями законодательства). Причем все заинтересованные в решении проблемы могут зарегистрироваться на сайте органов власти, высказать свое мнение по этой проблеме или просто проголосовать за ее реше-
ние (принцип коллективности). После этих процедур гражданам должна предоставляться возможность выразить свою оценку полученным ответам на индивидуальные и коллективные обращения (принцип оце-ночности). Это дает «обратную связь» органам государственной и муниципальной власти. Они получают информацию об эффективности своей работы и об удовлетворенности или неудовлетворенности населения их работой. В проекте Концепции говорится о возможностях системы электронной демократии обеспечивать удобство не только для граждан, но и для органов власти, политических партий и других общественных объединений. Таким образом, в частности, «аналитические отчеты, формируемые в системе электронной демократии, позволяют выявлять наиболее острые проблемы учреждений, организаций, территорий, отдельных ведомств и оперативно их решать, не доводя ситуацию до социальной напряженности».
В 2009 г. специальный комитет по электронной демократии (CAHDE), обобщив имеющийся международно-правовой опыт в области электронной демократии, разработал соответствующие Рекомендации СМ/ Rec(2009)115. В них закреплено, в частности, следующее.
1. Электронная демократия сама по себе не влияет на конституционные обязанности и другие обязанности и ответственность лиц, принимающих решения, хотя она может предоставить им дополнительные преимущества.
2. Электронная демократия требует информации, диалога, коммуникации, обсуждения и регулярного создания открытых виртуальных общественных
12 Овчинников В. А., Антонов Я. В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. № 4. С. 19.
13 ООН признала право на доступ в Интернет неотъемлемым [Электронный ресурс] // Российская газета. 2011. URL: http://www.rg.ru/2011/06/07/oon-site-anons.html (Дата обращения: 21.02.2018).
14 Проект Концепции развития в Российской Федерации элементов электронной демократии до 2020 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://e-democratia.ru/s/blog/msg?textld=10292940 (дата обращения: 11.02.2018).
15 Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам-участникам Совета Европы по электронной демократии [Электронный ресурс]. URL: http://krasinskiy.ru/R2009.doc#1 (дата обращения: 10.02.2012).
пространств, где граждане могут собираться вместе, чтобы отстаивать свои гражданские интересы. 3. Электронная демократия является неотъемлемой частью информационного общества, что предполагает наличие традиционных и инновационных инструментов (например, возможность одновременного общения с неограниченным кругом лиц), которые могут быть с пользой применены в демократических процессах.
Внедрение и реализация механизмов электронной демократии требуют широкой исследовательской базы и опыта в разных областях знаний. Важно отметить, что внедрять и разрабатывать данные механизмы постепенно и с качественной нормативно-правовой базой. Необходимо также осуществлять мониторинг их работы. Это требует обучения и подготовки как служащих органов государственного и муниципального управления, так и населения. При внедрении механизмов электронной демократии, как и при иных инновационных процессах, возможно возникновение различных по характеру сложностей. Потенциальные барьеры заключаются в недостатке материальных и финансовых ресурсов, в разнице понимания электронной демократии, в организационных ограничениях, технических и политических злоупотреблениях данными механизмами. Также трудности могут возникнуть с технической стороны электронных демократических процессов, например в виде хакерских атак на серверы государственных и муниципальных органов с целью искажения мнения населения.
Таким образом, электронная демократия является одной из нескольких стратегий
поддержки демократических институтов, которая проявляется в трех формах:
• партиципаторной, означающей процесс участия граждан в общественной и политической жизни страны с помощью информационно-коммуникационных технологий посредством обмена информацией, организации обсуждения общественно-политических вопросов, формирования общественных движений, назначения собраний и др.;
• процессуально-демократической, означающей непосредственную реализацию процедур прямой демократии в виртуальном пространстве посредством электронного голосования, подачи электронных обращений и др.;
• контрольно-информационной, означающей прозрачность в деятельности органов публичной власти, более эффективный процесс предоставления гражданам информации и услуг от органов публичной власти.
В современной России нельзя говорить об отмирании традиционных демократических институтов. Механизмы электронной демократии накладываются на сложившуюся практику, предоставляя людям дополнительные возможности участия в общественной жизни. Благодаря развитию электронной демократии у граждан появилась возможность комментировать проекты нормативно-правовых актов и даже предлагать свои собственные законодательные и общественные инициативы, которые при получении необходимой поддержки в ходе голосования с использованием интернет-ресурса должны быть рассмотрены представителями органов власти.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. №31. Ст. 4398.
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2372.
3. United Nations. The World Public Sector Report 2003: e-government at the Crossroads, 2003.
4. Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам-участникам Совета Европы по электронной демократии [Электронный ресурс]. URL: http://krasinskiy.ru/R2009.doc#1 (дата обращения: 12.02.2018).
5. Проект Концепции развития в Российской Федерации элементов электронной демократии до 2020 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://e-democratia.ru/s/blog/msg?textld=10292940 (дата обращения: 10.02.2018).
6. Кутафин, О. Е. Основы государства и права: Учеб. пособие. М: Юристъ, 2006. С. 25.
7. Антонов, Я. В. Электронная демократия как конституционно-правовой феномен // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 11. С. 14.
8. Овчинников, В. А., Антонов, Я. В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. № 4. С. 18.
9. Чеснаков, А.А.Ресурсы Интернет и российские политические технологии: состояние и перспективы развития // Вестник МГУ: социология и политология. 1999. № 4. С. 55-56.
10. Meier, A. eDemocracy & eGovernment. Stages of a Democratic Knowledge Society // Springer-Verlag Berlin Heidelberg. 2012. P. 32.
11. E-democracy [Электронный ресурс] // Интернет-информационная служба обеспечения свободного доступа к актуальным, современным и разнообразным исследованиям по вопросам международного развития «Eldis». URL: http://www.eldis.org/go/topics/ resource-guides/governance/key-issues/e-government/e-democracy#.U3JT1MXZy1s (дата обращения: 02.02.2018).
12. ООН признала право на доступ в Интернет неотъемлемым [Электронный ресурс] // Российская газета. 2011. URL: http://www.rg.ru/2011/06/07/oon-site-anons.html (Дата обращения: 21.02.2018).
