CC BY
169
УДК 321:004.738.5:351.9
ЭЛЕКТРОННОЕ УЧАСТИЕ КАК КАНАЛ ОБРАТНОЙ СВЯЗИ ВЛАСТИ И ГРАЖДАН: ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ
© 2016
Чугунов Андрей Владимирович, кандидат политических наук, директор Центра технологий электронного правительства, заведующий кафедрой управления государственных информационных систем Санкт-Петербургский национальный исследовательский университет информационных технологий,
механики и оптики (Университет ИТМО) (199034 Санкт-Петербург, В.О., Биржевая линия, д. 14, e-mail: chugunov@egov-center.ru)
Аннотация. Статья посвящена феномену «электронное участие», которое понимается как комплекс методов и инструментов, обеспечивающих электронное взаимодействие граждан и органов власти с целью учета мнения граждан в государственном и муниципальном управлении при принятии политических и управленческих решений. На основе анализа нормативной правовой базы, легитимизирующей отдельные компоненты электронного участия, представлена институциональная схема функционирования этих компонентов в Российской Федерации с учетом интересов центров принятия решений на федеральном и региональном уровнях. Процессы институционализации электронного участия представлены на примере проекта «Российская общественная инициатива».
Ключевые слова: электронное участие, институционализация, электронное правительство, центры принятия решений, институциональная модель
E-PARTICIPATION AS G2C FEEDBACK CHANNEL: INSTITUTIONALIZATION ISSUES
© 2016
Chugunov Andrei Vladimirivich, candidate of politology sciences, director of E-Governance Center
ITMO University
(199034, Russia, St.Petersburg, Birzhevaya linia, 14, e-mail: chugunov@egov-center.ru)
Abstract. The paper addresses e-participation as a complex of tools and methods to provide G2C interaction aiming to take into account citizens' opinion in federal and municipal decision-making. The author presents an institutional model of e-participation functioning in Russia based on legislation analysis in this filed. The model considers the interests of federal and municipal decision-making centers' interests. At present, the institutional pattern of e-participation in the Russian Federation still has no explicit nature. There are some projects having rather pronounced level of institutionalization, such as "Russian public initiative". There is an evidence that in the framework of these institutional mechanisms that will legitimize Internet voting in the election procedure for State Duma 2021 is tested. A gradual increase of interest in use of modern information technologies for the general modernization by the top officials of the country's economy in 2016 could be an indirect evidence of this trend. E-participation is an important component that provides "feedback" for the whole system of the electronic interaction between the citizen and the authorities, including, in particular, and multi-level e-government infrastructure. Currently, however, this feedback is not functioning effectively, since there are a number of institutional barriers created by the power institutions to exclude the possibility of using e-participation technology by non-systemic opposition. At the same time there is a clear authorities' interest in information use and direction of citizens to the ongoing monitoring of the situation in the regions and municipalities.
Keywords: e-participation, institutionalization, e-government, decision-making centers, institutional model
Развитие электронного правительства является важной частью программы модернизации всех стран и касается различных сфер жизни, особенно, системы государственного и муниципального управления. Проекты, связанные с внедрением электронного правительства, обычно включаются в более широкую проблематику развития информационного общества, где, помимо этого компонента имеются компоненты (разделы программы), ориентированные на основные отраслевые сферы: образование, культура, здравоохранение, связь и телекоммуникации, безопасность и др. На начальном этапе развития Интернета и идей информационного общества звучали весьма оптимистические суждения о том, что широкое применение информационных технологий в жизни всего общества и отдельных граждан приведет к развитию новых методов управления государством, городом, муниципалитетом на основе электронной демократии. Высказывались прогнозы о том, что наличие у большинства граждан современные средств электронных коммуникаций, позволит перейти от представительной демократии к прямой демократии, что Интернет будет неким аналогом «Новой Агоры», где граждане смогут вступать в непосредственный контакт с властью, аналогично, как это было в Древней Греции - прародительнице методов прямой демократии.
Однако более 20 лет, прошедшие с начала интернет-бума середины 1990-х гг., показали иллюзорность надежд на «быстрые победы» «интернет-демократии» и несостоятельность прогнозов аналитиков, предрекавших, что широкое раскрытие информации о деятельности органов власти и повышение ее доступности через интерактивные каналы электронного взаимодействия приведет к кардинальному изменению политической системы.
Электронная демократия обычно трактуется как новый этап в развитии демократических процедур, характеризующийся активным применением информационно-коммуникационных и сетевых технологий для их осуществления. Однако с этим понятием соотносят и электронное голосование и системы типа «электронный парламент», являющиеся в основном системами электронного документооборота с возможностями раскрытия информации о парламентариях и их деятельности. С позиции гражданина к «электронной демократии» относят и возможность написать обращение к главе государства, и порталы «электронных петиций» и более сложные проекты, предполагающие краудсорсинг и различного рода интерактивные обсуждения сложных социально-значимых проектов. Несомненно только одно -терминологическая путаница и отсутствие научной терминологии и классификации понятий. В некоторой степени это вполне объяснимо относительной молодостью этого явления, о котором однозначно можно сказать лишь то, что оно относится к блоку явлений, связанных с понятием «Электронное государство». В академическом плане «электронное государство» как комплексное междисциплинарное явление, изучается с точки зрения разных подходов: информационного, технократического, управленческого, организационно-правового, политологического, экономического, социологического и пр. При этом концепция электронного государства является составной частью более широкой линии исследований, связанной с изучением феномена «информационное общество», в своих истоках восходящего к концепции постиндустриализма.
Нам представляется важным раскрыть специфику и дать определение «электронного участия», как понятия, поддающегося в большей степени операционализации
(по сравнению с понятием электронная демократия) и раскрывающего важные аспекты функционирования современных политических систем.
Электронное участие мы определяем как комплекс методов и инструментов, обеспечивающих электронное взаимодействие граждан и органов власти с целью учета мнения граждан в государственном и муниципальном управлении при принятии политических и управленческих решений. При этом можно вычленить важный показатель его эффективности - это оперативность и качество реагирования органов власти и подведомственных организаций на обращения граждан по широкому кругу проблем, в том числе не относящихся напрямую к политическому процессу.
С политологической точки зрения, вопрос о сфере применения термина «электронное участие» можно рассматривать либо ограничивая его применение сферой исключительно политических отношений, либо используя расширительную трактовку, включая весь спектр проблем граждан, при решении которых задействованы органы власти и подведомственные структуры. Нам более импонирует второй подход, т.к. в реальности трудно и невозможно отделить «чистую» политику от ее проявлений, которые непосредственно касаются жизни граждан. Подтверждением данного тезиса является тот факт, что вопросы, связанные с удовлетворенностью граждан результатами оказания государственных и муниципальных услуг, являются важным компонентом государственной политики не только в России, но и во всех государствах, придерживающихся той или иной модели демократии.
Следует отметить, что специфика реализации методов электронного участия связана с конкретной моделью демократического процесса, реализуемой в соответствующей социокультурной среде и политической системе. На это влияет и система норм и традиций конкретного общества. В этой связи интересен и дискуссионен вопрос о возможности применения методов и технологий электронного участия в авторитарной модели управления.
В этом контексте важное значение имеет специфика развития гражданского общества, как среды, в которой функционирует общественное участие и его специфическая форма - электронное участие. Феномен «гражданское общество» нами понимается как тип социальной интеграции, возникающий на основе солидарности независимых индивидов, придерживающихся конвенциаль-но вырабатываемых норм социального взаимодействия. Это определение опирается на исследовательскую традицию изучения публичной сферы и гражданского общества, представленную в работах Ю. Хабермаса [1], Дж. Александера [2], Л.Г. Ионина [3], С.В. Патрушева [4]. Согласно этой концептуальной линии, именно гражданское общество является специфической институциональной средой, предоставляющей возможности для гражданской активности.
В частности С.В. Патрушев выделяет два основных типа гражданской активности: гражданское участие и гражданское действие [4, с. 25-26]. Гражданское участие - это адаптивная публичная активность, связанная с реализацией универсальных прав и свобод и соответствующих компетенций, обеспечивающая достижение индивидуальных, групповых и общественных целей в существующих институциональных условиях. По масштабу целей и ориентации, гражданское участие может быть индивидуальным, коллективным и общественным. Гражданским действием, напротив, обозначается неадаптивная публичная активность, направленная на трансформацию сложившихся институциональных практик и их нормативно-ценностных оснований. Гражданское действие - это активность, «связанная с проблемами реализации универсальных прав и свобод: обеспечение равноправия гражданских статусов, преодоление разрыва между формальными и реальными
правами в повседневной жизни, устранение барьеров на пути гражданского участия, снятие ограничений на осуществление прав в тех или иных сферах» [4, с. 27].
Как уже было ранее обозначено, в своих истоках понятия «электронное участие» и «электронное государство» опираются на концептуальную линию «Информационное общество». Не следует забывать, что эта линия в значительной степени была сформирована на рубеже тысячелетий в результате активности таких международных организаций, как ООН, международный союз электросвязи, ЮНЕСКО и др. И в настоящее время этот фактор влияет на приоритеты внутренней политики через различные механизмы - от повесток дня встреч на высшем уровне, до международных систем рейтингования стран по различным тематикам. Рассмотрим каким образом значимость вопросов общественного и электронного участия, зафиксирована на международном уровне.
Компоненты, связанные с задачами обеспечения эффективного общественного участия, формулируются и в документах ООН. Так, например, в отчете ООН «Будущее, которое мы хотим для всех» утверждается, что инклюзивное общество, устойчивое развитие и взаимообогащающий экономический рост критически зависят в равной мере как от наличия эффективной системы управления на национальном и местном уровнях, так и от создания правовых и экономических условий, направленных на вовлечение граждан в процессы принятия управленческих решений [5]. А принятая в 2015 г. всеми странами мира «Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» призывает национальные правительства обеспечить создание системы ответственного, инклюзивного, репрезентативного, основанного на участии граждан, в принятии решений на всех уровнях управления (Цель номер 16.7) на принципах партнерства со всеми ключевыми участниками устойчивого развития. При этом отмечается, что прямое вовлечение граждан в управление является важнейшим признаком демократичности и прозрачности управления. В связи с принятием Повестки дня до 2030 года, были сформулированы 17 глобальных целей в области устойчивого развития, включающие 169 связанных с ними задач, которые носят комплексный и неделимый характер. В этой связи планируется переформулирование национальных и местных планов устойчивого развития для обеспечения их соответствия новым целям и задачам. В частности, предполагается активное участие общественности в коллективном определении приоритетов развития, подготовке конкретных планов и механизмов их последующей реализации, что потребует пересмотра традиционных и не всегда эффективных схем управления с точки зрения поиска новой роли органов государственного управления и их взаимодействия с гражданами [6].
В связи со стремительным распространением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) принципы и ландшафт такого взаимодействия и участия уже значительно изменились, и еще более фундаментально изменятся, в течение последующего десятилетия. Так, проблематика электронного участия уже официально закреплена в документах и законах Европейского Союза, гарантирующих равноправное участие людей в принятии решений в пан-Европейском масштабе на всех уровнях. Например, «Цифровая повестка Европы 2020» фиксирует определение электронного участия как деятельность, которая содействует участию граждан в формировании политики и, благодаря ИКТ, делает процесс принятия решений более понятным [7]. А «Европейский план действий в области электронного управления на 2011-2015 годы» уточняет электронное участие как необходимость проведения публичных консультаций и дискуссий для принятий решений с помощью новых инструментов выработки и моделирования решений в интересах формирования более гибкой, эффективной и
адаптивной системы управления обществом и государством [8].
Исследование «электронного участия» в рамках политической науки должно опираться на понятие «политического участия», применительно к современному пониманию моделей функционирования политических систем и политических институтов.
Политическое участие - это деятельность граждан с целью влияния на принятие политических решений и их осуществление [9, с. 203]. К политическому участию относится добровольная деятельность обычных граждан, не связанных с официальным осуществлением политических или управленческих функций.
В политической науке представлены два основных концептуальных подхода к политическому участию: с позиции «партиципаторной демократии» и второй, опирающийся на «демократический элитизм». С точки зрения первого подхода, политическое участие обеспечивает расширение и внедрение демократических принципов практически во всех сферах и на всех уровнях общественной жизни, что является надежным механизмом легитимации политической власти и создает возможность контроля действия властей. Сторонники демократического элитизма считают, что инструменты принятия решений следует сохранить в руках политических элит, как наиболее информированных и подготовленных к управлению.
Важность политической активности большинства граждан в партиципаторной модели объясняется тем, что снижение уровня участия может привести к «тирании меньшинства» (господству элиты). Противостоять авторитарному давлению сверху способна лишь сильная власть снизу. Н.А. Баранов отмечает, что в партиципа-торной модели политическое участие рассматривается не как средство для достижения цели, а само является целеполаганием, т.е. содержит цель в себе, ибо только по-современному понятое участие благоприятствует интеллектуальному и эмоциональному развитию граждан. Активная вовлеченность граждан в демократический процесс является одновременно и условием, и выражением этой свободы. Таким образом, участие выполняет две функции: во-первых, защищает граждан от навязанных сверху решений; во-вторых, является механизмом самосовершенствования человека. [10, с. 60]
Многообразие взаимно пересекающихся концепций (E-Govemment - E-Governance - Е-Райарайоп) требует упорядочения и обозначения зон (или направлений) их взаимодействия. Можно следующим образом обозначить взаимодействие этих концепций, которые в некоторой степени дополняют друг друга.
Концепция развития «Электронного участия» (Е-Райарайоц) опирается на концепцию «Электронного управления» (E-Governance), которая, в отличие от концептуальной линии «Электронное правительство» (E-Government) предполагает широкое вовлечение граждан и структур гражданского общества к управлению и развитие методов (организационных технологий) учета общественного мнение и краудсорсинга. В свою очередь «Электронное правительство» (E-Government) ориентировано на повышение эффективности функционирования государственной машины путем применения современных ИКТ и решения задач оптимизации административных процедур. Электронные услуги и системы «Одного окна» являются некими «шлюзами» взаимодействия органов власти с гражданами.
Можно констатировать, что методы и технологии электронного участия являются необходимым «механизмом» (или экосистемой) обеспечения реализации принципов и концепции E-Governance в сфере государственного и муниципального управления. И в данном контексте технологии и сервисы e-Government играют уже вспомогательную роль - роль базовой информационно-технологической платформы, обеспечивающей взаимодействие в режиме G2G (органы власти - орга-
ны власти), G2C (органы власти - граждане), G2B (органы власти - бизнес-структуры). Зачастую системы E-Govemment функционируют изолированно от систем Е-РаШарайоц однако максимальный прогресс и тем самым соответствие концепции и принципам E-Govemance достигается в том случае, когда реализуются «шлюзы» обеспечивающие непосредственное взаимодействие в режиме реального времени между системами E-Government и Е-Райарайоа В этом случае в общую экосистему электронного взаимодействия включаются сервисы в режиме C2G (граждане - органы власти) и B2G (бизнес-структуры - органы власти), т.е. возникает контур обратной связи.
В качестве примера реализации экосистемы E-Govemance, где обеспечено бесшовное взаимодействие систем E-Government и Е-Райарайоц можно привести пример Эстонской Республики (законодательная база и единая инфраструктура X-Road, обеспечивающая межведомственное и межуровневое взаимодействие, в том числе с ресурсами Е-Райарайоц) [11; 12]. Существенный позитивный опыт имеется в Южной Корее, развивающей т.н. «Адаптивное электронное правительство» [13; 14].
В Российской Федерации проекты и программы формирования электронного правительства существенно затянулись по времени и находятся в стадии перманентной модернизации. В последние годы акцент делался на решение задач межведомственного электронного взаимодействия, и данная система переведена в режим промышленной эксплуатации. Об этом свидетельствуют данные о востребованности услуг электронного правительства. Во второй половине 2016 г. произошел резкий рост по всем основным показателям. Количество реальных пользователей электронных услуг имеет однозначный показатель - количество граждан Российской Федерации, прошедших регистрацию на Едином портале государственных услуг (ЕПГУ) и имеющих учетную запись в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА). В стране развернута сеть из 15 тыс. точек регистрации и авторизации в ЕСИА (85% приходится на Многофункциональные центры оказания государственных и муниципальных услуг). Если на начало 2016 г. в ЕСИА было зарегистрировано 22,5 млн пользователей и оказано за год 51 млн услуг, то к сентябрю 2016 г. количество зарегистрированных достигло 33,6 млн чел., а количество услуг, оказанных через ЕПГУ достигло 220 млн. [15] Это можно рассматривать как постепенный переход от количества к качеству, т.к. для сравнения можно привести статистику 2012-2014 гг., когда количество услуг было немногим более количества зарегистрированных пользователей, т.е. получалось, что в среднем в течение года один пользователь воспользовался всего одной электронной услугой.
Однако в развитии электронного правительства имеются существенные проблемы. В частности в сфере обеспечения межуровневого электронного взаимодействия - информационные системы муниципального и регионального уровня развиваются очень неравномерно, что создает эффект «лоскутной информатизации».
Исследования, проведенные Центром технологий электронного правительства Университета ИТМО, в рамках научных и мониторинговых проектов [16], в том числе экспертные опросы по темам, связанным со спецификой развития технологий и методов «электронного управления» и возникающими при этом барьерами [17], показывают, что основные проблемы и причины неудач проектов носят не технический, а организационно-правовой характер [18]. В частности данные экспертных опросов свидетельствуют о том, что проблемы отсутствия нормативной базы, или плохой координации при внесении изменений в нормативные правовые акты являются наиболее острыми [19; 20]. Важным аспектом, который является в некотором смысле определяющим, является комплекс проблем, связанных с формирова-
нием нормативной правовой базы открытости власти и обеспечения электронного участия граждан в принятии политических решений.
Однако необходимо не просто обеспечить применение некоторых технических решений в области управления, а в изменении существующих управленческих практик, повышении инновационности в целях большей прозрачности, подотчетности, демократичности, ин-клюзивности управления. Исследователями отмечается, что уже невозможно рассматривать технологию в виде средства, инструмента, поскольку как только новые цифровые технологии входят в обиход для решения существующих проблем, последние начинают меняться и требовать новых решений [21]. Следует отметить, что в настоящее время государственные программы реализации систем и компонентов «электронного управления» дополняется комплексом задач развития «электронной демократии» и «открытого правительства», что невозможно без обеспечения легитимного процесса учета мнения граждан при принятии социально-важных решений на уровне федеральных, региональных властей и органов местного самоуправления. В этом контексте повышается значение исследований дискурса в социальных сетях и разработки методов измерения «температуры настроения» социально-активной части общества, все более выражающего свое мнение именно в сетевом пространстве. [22]
В 2011 -2012 гг. в России начали реализовывать-ся проекты, связанные с электронным участием. Появилось новое понятие в сфере государственного управления - «Открытое правительство». Данная тематика приобрела актуальность в связи со стартом нового направления межгосударственного сотрудничества в русле Open Government Partnership (OGP - http://www. opengovpartnership.org/), став предметом обсуждений как на государственном уровне, так и в научно-образовательном и экспертном сообществе. Партнерство было создано в сентябре 2011 г. (учредители: Бразилия, Индонезия, Мексика, Норвегия, Филиппины, ЮАР, Великобритания и США), в настоящее время к OGP присоединились 75 стран. Россия на первоначальном этапе создания данного международного партнерства заявила о его поддержке и готовности официализировать свое участие, но через некоторое время (май 2013 г.) это решение было пересмотрено [23]. При этом политические декларации и обсуждения на межгосударственном уровне были транслированы в 2011-2012 гг. на внутриполитический и организационный уровень, что привело к появлению в Российской Федерации «Открытого правительства», как площадки для проведения экспертизы экономических и социально значимых решений. В рамках системы «Открытое правительство» функционирует Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая является постоянно действующим органом, осуществляющим координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. В мае 2012 г. была учреждена должность министра по делам Открытого правительства, которую занял М. Абызов, ранее выполнявший обязанности советника Президента России В. Путина. Одним из направлений деятельности «Открытого правительства» стала координация проектной линии на раскрытие информации о деятельности органов власти, создания портала открытых данных Российской федерации (http://data.gov.ru/) и проработки соответствующей нормативной правовой базы.
В 2012 г. Минкомсвязь России открывает портал «Электронная демократия» и инициирует общественное обсуждение Концепции развития в Российской Федерации механизмов электронной демократии до 2020 года. В феврале 2012 г. по данному вопросу высказывается В. Путин, который в своей статье указал, что 456
механизмы политической системы необходимо настроить таким образом, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала бы публичное согласование этих интересов. А в качестве одного из механизмов решения данной задачи была обозначена интернет-демократия, которая «должна быть встроена в общий поток развития институтов прямой референдумной демократии». При этом подчеркивалось, что особенно широкое применение она должна получить на муниципальном и региональном уровне. «В каждом муниципалитете, отмечает В. Путин, должны проходить не только прямые выборы глав и депутатов муниципального собрания. Оценку народа должны получать и другие чиновники, занимающие ключевые должности» [24]. Нет сомнения, что данная публикация была воспринята российскими властными структурами как «сигнал» для включения в свою деятельность новых методов организации обратной связи с гражданами. На федеральном и региональном уровнях была активизирована работа по созданию различных общественных советов и вводятся нормы обязательного общественного обсуждения готовящихся нормативных актов. При этом в ряде случаев для этих целей создаются специальные информационные ресурсы, или используются возможности на сайтах органов власти и подведомственных организаций.
В 2012 г. стартовала целая серия региональных проектов электронного участия, в качестве наиболее успешного среди них можно выделить портал «Наш город» (Москва - http://gorod.mos.ru/), который обеспечивает сбор проблем от граждан, проведение народного контроля деятельности органов власти и формирование рейтингов по различным разрезам. [25]. В Санкт-Петербурге общественное движение «Красивый Петербург» начало использовать интернет-технологии для организации обращений граждан в административные структуры на два года раньше, чем был создан портал «Наш Санкт-Петербург». Аналогичные порталы, обеспечивающие интерактивное взаимодействие органов власти, стали создаваться во многих регионах России. При этом в регионах уже фиксируются и конкурентные ситуации, когда отдельные административные структуры начинают отказывать в приеме электронных обращений граждан, мотивируя это наличием официального канала для таких обращений - ресурса, созданного и сопровождаемого органами власти.
На наш взгляд, можно вычленить три основных канала электронного взаимодействия власти и граждан в современной России:
- официальный канал, обеспечивающий функционирование системы электронных услуг (электронное правительство);
- неофициальный канал, представленный информационными системами общественных организаций и движений (электронное участие, инициированное гражданами);
- официальный канал, обеспечивающий обратную связь власти с гражданами через информационные системы, созданные и поддерживаемые органами власти или подведомственными организациями (электронное участие, инициированное властью).
При этом два канала электронного участия явно выполняют функцию «обратной связи» для всей системы, представленной на данной схеме.
Легитимность ресурса электронного участия является важной позицией, которая существенно влияет на его популярность и востребованность со стороны граждан. Общественные объединения и активисты, предоставляя гражданам неофициальный канал электронного участия, имеют возможность обеспечить легитимизацию процедуры подачи заявления в орган власти, опираясь на процедуры, зафиксированные в соответствующей нормативной правовой базе (например, в ФЗ «Об обращениях граждан»). При этом органы власти обладают АНИ: экономика и управление. 2016. Т. 5. № 4(17)
существенными преимуществами и дополнительными возможностями, опираясь на имеющийся административный ресурс. В частности для систем электронного участия, созданных по инициативе властей, в ряде случаев принимаются региональные и муниципальные нормативные акты (регламенты), устанавливающие более жесткие сроки рассмотрения обращений граждан и исправления выявленных проблем. Однако эти проблемы в основном касаются вопросов совершенствования городской среды и проблем в сфере ЖКХ.
Рассмотрим пример создания общероссийского легитимного канала электронного участия. В России с 2013 г. реализуется проект, ориентированный на развитие электронного участия в одной из сфер взаимодействия с гражданами, - онлайн-площадка для подачи петиций в адрес органов власти разного уровня. Имеется в виду портал «Российская общественная инициатива» (РОИ). В настоящее время, несмотря на критику, как со стороны аналитиков и общественности, так и внесистемной оппозиции, этот ресурс обладает максимальной институциональной поддержкой и высоким уровнем легитимизации. Схема институционального взаимодействия проекта «РОИ» в контексте системы электронного правительства и электронного участия Российской Федерации представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 - Схема институционального взаимодействия проекта «Российская общественная инициатива» в контексте системы электронного правительства и электронного участия Российской Федерации
Приведем основные этапы легитимизации данного ресурса. В мае 2012 г. Указом Президента России [26] было дано поручение по формированию системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения и размещения всей перечисленной информации на едином ресурсе в сети Интернет. Тем же Указом была утверждена концепция «Российской общественной инициативы» (РОИ), ориентированная на создание условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет. Концепция предусматривала рассмотрение предложений (петиций), получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение одного года, после проработки этих инициатив экспертной рабочей группой с участием депутатов обеих палат Федерального Собрания, представителей бизнес-сообщества и общественности. В августе 2012 г. Правительством России были утверждены концепции реализации поручений Президента. [27] В марте 2013 года Указом Президента России [28] были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интер-
нет-ресурса РОИ, в том числе регионального и муниципального уровня. Этим же Указом была определена некоммерческая организация (Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии» - http://www.id-f.ru/), уполномоченная на осуществление данных функций. Во исполнение Указа Председателем Правительства РФ Дмитрием Медведевым даны соответствующие поручения федеральным ведомствам. [29]
Следует отметить, что портал РОИ с самого начала был ориентирован на строгую и однозначную идентификацию пользователей. Для того, чтобы подать петицию, а также для голосования «за» или «против» конкретной инициативы, необходимо иметь регистрацию в ЕСИА, которая функционирует для авторизации пользователей Единого портала государственных услуг и других государственных информационных систем. Естественно, что подобная мера существенно ограничивает возможности использовать этот портал. Однако количество граждан, зарегистрированных в ЕСИА, постепенно и неуклонно растет. Если на момент открытия портала РОИ это число было немногим более 4 млн чел., то на сентябрь 2016 г. составило уже почти 34 млн чел., что составляет около 23% населения страны.
Анализ динамики развития портала РОИ с точки зрения его востребованности гражданами показывает высокие показатели по количеству размещаемых инициатив и активности голосований в первый период его функционирования и постепенное снижение этих позиций в 2015-2016 гг. Аналитики и исследователи в этой связи указывают на высокую вероятность отклонения инициатив, набравших необходимый порог голосов, специальной экспертной рабочей группой (ЭРГ), а также отсутствие опробованных механизмов воплощения инициатив в жизнь [30; 31].
На схеме (рисунок 1) наглядно просматривается важная функция компонентов электронного участия, которые осуществляют канал «обратной связи» от граждан к власти. При этом видны и явные «барьеры» на пути этой обратной связи. В частности таким «барьером», в примере проекта РОИ, выступает экспертная рабочая группа, которая является институционализированным механизмом, позволяющим не пропускать инициативы, не желательные для власти. Рабочую группу возглавляет министр по делам Открытого правительства М. Абызов. В настоящее время имеются примеры, когда инициативы, предложенные внесистемной оппозицией и набравшие достаточное количество голосов, не смогли получить одобрение ЭРГ. При этом несколько петиций, после размещения на портале РОИ и набора некоторого количества голосов, послужили основой для принятия решения, которое снимало проблему, указанную в данной инициативе. Т.е. власть таким образом «перехватывает» инициативу у общественных движений, ориентируясь как на необходимость улучшения своего позитивного имиджа, так и на задачу ликвидации возможной точки социального напряжения.
В заключение в качестве выводов можно сформулировать следующие тезисы:
Электронное участие, как комплекс методов и инструментов, обеспечивающих информационное взаимодействие граждан и органов власти, следует рассматривать не только применительно к политическим процессам, так и ко всему спектру проблематики и решений в которых задействованы органы власти и подведомственные структуры. Следовательно, к ресурсам электронного участия относятся, например, и системы, обеспечивающие реагирование власти на проблемы ЖКХ и городского хозяйства.
В Российской Федерации понятие «электронное участие» как и понятия «информационное общество», «электронное правительство», «электронная демократия», а также соответствующие проектные линии сформировались как следствие участия нашей страны
в международных инициативах по линии ООН и G8. Обширный комплекс методологических и концептуальных положений, связанный с трансформацией социума под влиянием информационных технологий, соединившись с задачами реинжиниринга, а также повышения отзывчивости и открытости власти, постепенно становится компонентом текущей государственной политики.
В 2011-2012 гг. в России начали реализовываться первые проекты электронного участия, в рамках которых делались попытки проработки отдельных элементов институционализации и легитимизации данного явления. Собственно формирование первых институциональных структур, обеспечивающих электронное участие, началось в 2012-2013 гг., после соответствующего Указа Президента и других нормативных актов.
В некоторых регионах и двух мегаполисах - Москве и Санкт-Петербурге, где значительная доля населения использует Интернет, и имеются достаточные финансовые возможности, а также высокий уровень интеграции государственных автоматизированных систем и баз данных, начинают по инициативе властей создаваться ресурсы E-Participation, которые с разной степенью успешности конкурируют с аналогичными общественными ресурсами. Тем самым, создается возможность проведения междисциплинарных исследований, использующих данные мониторинга ресурсов E-Participation, результатов социологических опросов и экспертных интервью, информации, полученной в результате анализа функционирования сетевых сообществ и дискуссий по социально-значимым вопросам.
В настоящее время институциональная картина электронного участия в Российской Федерации пока еще не имеет явно выраженного характера. Имеется ряд проектов, обладающих достаточно выраженный уровень институционализации, в частности «Российская общественная инициатива». Имеются свидетельства того, что в рамках реализации этих проектов отрабатываются организационные механизмы, которые позволят легитимизировать процедуры интернет-голосования на выборах в Государственную Думу 2021 г. Косвенным свидетельством этой тенденции может служить постепенное нарастание интереса к теме использования современных информационных технологий для широкой модернизации экономики страны со стороны первых лиц государства в 2016 г.
Электронное участие, является важным компонентом, обеспечивающим «обратную связь» для всей системы электронного взаимодействия гражданина и власти, включающей, в том числе, и многоуровневую инфраструктуру электронного правительства. Однако в настоящее время эта обратная связь функционирует не достаточно эффективно, т.к. имеется ряд институциональных барьеров, созданных властью для исключения возможности использования технологий электронного участия внесистемной оппозицией.
При этом имеется явная заинтересованность со стороны власти использовать информацию о характере и направленности обращений граждан для текущего мониторинга ситуации в регионах и муниципалитетах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Хабермас Ю. Вовлечение другого. Очерки политической теории. СПб: Наука, 2001. 380 с.
2. Alexander J.C. The Civil Sphere. N.Y.: Oxford University Press, 2006. 816 p.
3. Ионин Л.Г. Теоретические вопросы гражданского общества // Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством. М.: Вершины, 2008. С. 10-36.
4. Патрушев С. В. Гражданская активность: институциональный подход. Перспективы исследования // Полис. Политические исследования. 2009. №6. С. 24-32
5. Realizing the Future We Want for All. Report to the Secretary-General UN. N.Y., 2012. http://www.un.org/mil-
lenniumgoals/pdf/Post 2015 UNTTreport.pdf_
6. Мисников Ю.Г., Чугунов А.В. Электронное участие в ЕАЭС: концептуализация мониторингового исследования в контексте целей ООН в области устойчивого развития // Евразийский юридический журнал. 2016. №1(92). С. 314-318.
7. Digital Agenda for Europe. eParticipation. URL: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/eparticipation (проверено 20.11.2016).
8. The European eGovernment Action Plan 2011-2015. Harnessing ICT to promote smart, sustainable & innovative Government. Brussels, 15.12.2010, C0M(2010) 743 final. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=C0M:2010:0743:FIN:EN:PDF (проверено 20.11.2016).
9. Ледяев В. Г. Политическое участие // Политология: учебник / Под общ. ред. В. И. Буренко. М.: КноРус, 2012.
10. Баранов Н.А. Современная демократия: эволюционный подход. СПб: Балт. гос. техн. ун-т, 2007.
11. Talpin J. When deliberation happens. Evaluating discursive interactions among ordinary citizens in participatory budgeting institutions // Participatory Democratic Innovations in Europe / Geißel, B., Joas, M. (eds.). Barbara Budrich Publishers, Opladen, 2013. P. 73-93.
12. Toots M., Krimmer R., Kalvet, T.: Success in eVot-ing - Success in eDemocracy? The Estonian Paradox // Electronic Participation. Lecture Notes in Computer Science Series. 2016. Vol. 9821. P. 55-66.
13. John J.H.I., Seo J.-W. E-government in South Korea: planning and implementation // Electronic Government. 2005. Vol. 2, Iss. 2. P. 188-204.
14. Eom S.-J., Choi N., Sung W. The use of smart work in government: Empirical analysis of Korean experiences // Government Information Quarterly. 2016. Vol. 33. Iss. 3. P. 562-571.
15. Презентация заместителя министра связи и массовых коммуникаций России А. Козырева на конференции TAdviser IT Government DAY (22 октября 2016). URL: http://www.tadviser.ru/index.php/Статья:Конференция_ IT_Government_Day_2016/ (проверено 20.11.2016).
16. Чугунов А.В. Развитие электронного правительства в России: международные рейтинги и актуализация текущих проблем реализации проектов на федеральном и региональном уровнях // Межотраслевая информационная служба. 2013. № 2. С. 31-40.
17. Видясова Л.А., Михайлова Е.В. Инструменты электронного участия: барьеры на пути развития в России // Информационные ресурсы России. 2016. № 6. С. 31-33.
18. Трутнев Д.Р., Чугунов А.В. Развитие электронных услуг и методов «электронного управления»: вопросы оценки эффективности реализации проектов // Информационные ресурсы России. 2014. № 5. С. 5-10.
19. Чугунов А.В. Российская концепция «Электронного государства»: формирование государственной политики и организационно-правовые проблемы // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2010. № 3. С. 78-89.
20. Чугунов А.В. Внедрение технологий «электронного правительства» в России: организационно-правовые проблемы и барьеры развития // Информационные ресурсы России. 2012. № 5. С. 2-7.
21. Bach J., Stark D. Technology and Transformation: Facilitating knowledge networks in Eastern Europe -UNRISD. Technology, business and society. Programme paper number 10. 2003. Geneva. URL: http://www.unrisd. org/80256B3C005BCCF9/(httpPublications)/35352D4B07 8518C0C1256BDF0049556C?0penDocument (проверено 20.11.2016).
22. Мисников Ю.Г. Интернет-дискуссии в демократической теории и практике // Социальные сети и виртуальные сетевые сообщества: Сб. науч. тр. / ИНИОН РАН. Центр социал. науч.-информ. исслед. Отв. ред. Верченов Л.Н., Ефременко Д.В., Тищенко В.И. М., 2012. С. 27-36.
23. Иванов М. Правительство России еще поработает скрытно. Владимир Путин против немедленного вступления в партнерство "Открытых правительств" // Коммерсантъ. 2013. №83/П (5115) 20.05.2013. - http:// www.kommersant.ru/doc/2192570 (проверено 20.11.2016)
24. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. №20/П (4805) 06.02.2012. - http:// kommersant.ru/doc/1866753 (проверено 20.11.2016).
25. Казакова Н.Д., Денисова Ж.А. Технология крауд-сорсинга в государственном региональном управлении (на примере краудсорсинг-проектов города Москвы) // Власть. 2016. № 4. С. 21-28.
26. Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 г. № 601. URL: http://www. rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html (проверено 20.11.2016).
27. Д.А.Медведев утвердил Концепцию формирования механизма публичного представления предложений граждан с использованием интернета для рассмотрения в Правительстве РФ [23 августа 2012]. URL: http:// government.ru/docs/20405/ (проверено 20.11.2016).
28. Указ Президента Российской Федерации В.В. Путина от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». URL: http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?3560189 (проверено 20.11.2016).
29. Дмитрий Медведев дал поручения во исполнение Указа Президента России об интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» [16 марта 2013]. URL: http://government.ru/docs/23332/ (проверено 20.11.2016).
30. Примакова Т.О. Российская общественная инициатива: проблемы формирования и функционирования новой формы непосредственной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 69-74.
31. Волошинская А.А. «Российская общественная инициатива»: парадоксы отечественной электронной демократии // Власть. 2016. № 1. С. 47-50.
