CC BY
119смотр принципов правового регулирова- ния отношений.
Д.Б. Миннигулова
ПРАВО НА ЗАБАСТОВКУ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ГРАЖДАНСКИМИ СЛУЖАЩИМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Правовое государство в современных условиях не может функционировать без отработанного механизма реализации прав всеми слоями общества, данное положение касается в частности государ ст-венной гражданской службы, которая не может эффективно действовать без качественного юридического оформления прав лиц в ней задействованных. В связи с указанным, для поступательного движения к становлению истинно правового государства пристальное внимание следует уделить правовому статусу государственных гражданских служащих. Особое право, которое принадлежит большинству зарубежных служащих -право на забастовку. Как же обстоит дело с мерой возможного поведения в России.
Законодательство о государственной гражданской службе не содержит запрета на участие в забастовке государственных гражданских служащих. Отсутствие такого запрета, равно как и прямого ее разрешения, можно рассматривать с двух позиций: как полное запрещение забастовок на государственной гражданской службе и как возможность их проведения. Допустим и третий вариант, когда законодатель не захотел четко определить своего отношения к этому вопросу.
По нашему мнению, более убедительным как с точки зрения формальнологического, так и буквального толкования законодательства, следует признать второй подход, в соответствии с которым гражданским служащим не запрещено участвовать в забастовках. Данный вывод основывается на следующих доводах.
Во-первых, забастовка является общепринятым, хотя крайним и социально-нежелательным способом разрешения
коллективных споров и защиты прав работников наемного труда, а служебные отношения являются разновидностью трудовых отношений, которые в литературе нередко называют служебно-трудовыми отношениями.
Во-вторых, право на забастовку предусмотрено конституционным, трудовым и иными отраслями российского права, за определенными исключениями, которые, как будет показано ниже, не распространяются на государственных гражданских служащих1.
В-третьих, возможность проведения забастовок отвечает общим тенденциям изменения политической обстановки, реформирования и демократизации государственной гражданской службы, а также расширением прав государственных гражданских служащих.
В-четвертых, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и, в целом, законодательство о государственной гражданской службе не содержит, как это было ранее, прямого запрещения на проведение забастовки на государственной гражданской службе. Согласно Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ госу-
1 Требования к законности, правилам проведения и ограничениям забастовок предусмотрены статьями 398-418 Трудового кодекса Российской Федерации: федер. закон от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1. - Ст. 3.
2 О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. - 2004. - 31 июля.
3 Об основах государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (утратил си-лу)//СПС «Консультант Плюс».
дарственным служащим запрещалось «принимать участие в забастовках» (под. п. 11 п.1 ст.11).
Возможность проведения забастовок предусмотрена Конституцией Российской Федерации. В соответствии с п.4 ст. 37 Конституции Российской Федерации1 забастовка признается как способ разрешения коллективного трудового спора и это право не может быть ограничено иными законами и подзаконными нормативными актами. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции России «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Согласно п. 3 этой же статьи «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Названные конституционные ограничения нельзя безоговорочно и однозначно распространить на всех государственных служащих. Они, по нашему мнению, не свойственны государственной гражданской службе и на их основе нельзя вводить ограничения на государственно-служебные отношения государственных гражданских служащих.
Известно, что в определенных случаях российское законодательство ограничивает право на проведение забастовки. Так, законодательство о труде, исходя из норм Конституции Российской Федерации, частично запрещает проведение забастовок, в том числе и в сфере государственной службы, но не в сфере государственной гражданской службы. В частности, признаются незаконными и не допускаются забастовки в следующих случаях:
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Рос. газ.- 1993.- 25 декабря.
а) в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи;
б) в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей.
Из трех видов государственной службы (военной, правоохранительной и гражданской) ограничения установлены только для военной и правоохранительной службы. Государственные гражданские служащие под названные ограничения не подпадают. Тем не менее, имеет место единственный и достаточно серьезный, но неубедительный, по нашему мнению, довод, который чаще всего в упрощенном виде приводится в литературе в целях отрицания права на забастовку государственных гражданских служащих. Этот довод состоит в том, что государственному гражданскому служащему запрещается «прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спо-ра»2
2 См.: п.15 ст. 17 О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. за-
Однако это нормативно-правовое предписание, во-первых, распространяется только на порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров; во-вторых, не может «автоматически» распространяться на коллективные служебные споры и на забастовку. Оно не предусматривает и не означает, по нашему мнению, запрещения проведения забастовок гражданскими служащими.
Для рассмотрения дискуссионного нормативного положения и доводов, приводимых против признания возможности (права) на забастовку за государственными гражданскими служащими, следует установить соотношение и содержание понятий «прекращение исполнения должностных обязанностей», «индивидуальный служебный спор», «коллективный служебный спор» и «забастовка».
Прекращение исполнения должностных обязанностей гражданским служащим и забастовка по своему служебно-трудовому содержанию являются схожими, но не тождественными юридическими категориями и социально-правовыми явлениями. В первом случае речь идет об отдельно взятом гражданском служащем, которому действительно запрещается прекращение служебных обязанностей. Во втором случае речь идет о коллективе гражданских служащих.
Федеральный закон о государственной гражданской службе 1 в ст. 69 дает легальное определение индивидуального служебного спора, Согласно указанной статьи, индивидуальный служебный спор - это «не урегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоящим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служеб-
кон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. -2004. - 31 июля.
1 Там же.
ного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров».
Причиной и содержанием индивидуального служебного спора являются расхождения (несогласие) о правильности применения законодательства о гражданской службе, а также условий служебного контракта. Причиной и содержанием коллективного служебного спора, который может перейти в забастовку, являются коллективные разногласия об условиях прохождения гражданской службы. Коллективный служебный спор, как правило, направлен на необходимость изменения соответствующих централизованных нормативно-
правовых актов или локальных актов государственного органа, регулирующих гражданскую службу.
Индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссиями по служебным спорам, а забастовка, в том числе правомерность ее проведения, названным органом не рассматривается. Индивидуальный служебный спор всегда является персонифицированным, даже в том случае, когда о нем одновременно заявлено несколькими (группой) гражданскими служащими (например, о лишении или уменьшении премии, о не выплате материального пособия, задержки выплаты денежного содержания, не своевременного предоставлении жилого помещения и т.д.). Забастовка всегда является крайней формой коллективного требования гражданских служащих к соответствующему государственному органу или гражданских служащих обособленного структурного подразделения (филиала, представительства) к представителю нанимателя, являющемуся руководителем определенного государственного образования.
Содержанием индивидуального служебного спора не может быть требование об изменении условий прохождения гражданской службы, установленных законом или закрепленных в служебном контракте. Основная цель забастовки
состоит, наоборот, в необходимости улучшения общих условий организации и прохождения гражданской службы, изменения правового статуса гражданских служащих (прав, обязанностей, ответственности).
Опираясь на конституционные положения и нормы трудового права (законодательства о труде), можно использовать определенные нормативные требования об общих правилах проведения забастовки к правилам проведения забастовки гражданскими служащими. Они, по нашему мнению, в ближайшее время должны быть отражены в законодательстве о государственной гражданской службе.
Такими общими правилами, на наш взгляд, должны быть:
установление и соблюдение предварительных примирительных процедур, предшествующих объявлению (проведению) забастовки;
добровольность участия гражданских служащих в забастовке;
указание на условия признания незаконности забастовки;
защита гражданских служащих, участвующих в забастовке, от неправомер-
Э.Д. Хафизов
ного воздействия представителя нанимателя на участников забастовки.
Практики проведения забастовок гражданскими служащими, в отличие от развитых зарубежных странах, российская действительность не имеет. Во всяком случае, официальная информация об этом отсутствует и в ближайшем и возможно даже в отдаленном будущем забастовки едва ли будут иметь место. Тем не менее, это не означает, что государственные гражданские служащие, хотя бы на теоретическом или организационном уровне, не могут прибегнуть к коллективному служебному спору и к его крайней форме разрешения - забастовке. В связи с этим законодателю, властно-государственным органам и политическим организациям следует определить свое отношение к коллективным служебным спорам и возможности или запрещению забастовок на государственной гражданской службе Российской Федерации. В противном случае они могут возникнуть и развиваться стихийно, независимо от современного состояния законодательства, регулирующего государственную гражданскую службу.
К ВОПРОСУ О ГЕНЕЗИСЕ ПРАВОВОГО ПОЗИТИВИЗМА
Важнейшим феноменом общественных отношений и культуры является право. Среди совокупности теоретико-правовых изысканий в настоящее время проблема правопонимания имеет первостепенное значение. Повышенный интерес к методологии правового позитивизма детерминируется не только необходимостью теоретико-методологического осмысления стратегических направлений развития правовой системы современной России, но и потребностью в обобщении исторического опыта.
Неоднозначная ее трактовка обуславливается сложностью и многогранно-
стью проявления. В отечественной и зарубежной правовой науке присутствуют самые различные подходы в правопони-мании. Среди совокупности различных концепций доминируют позитивистские варианты, рассматривающие данные категории как в юридическом, так и в социологическом ключе.
Процесс оформления правового позитивизма имеет свою специфику и обусловлен рядом факторов. Своеобразие становления западноевропейской цивилизации, воспринявшей традиции античного Рима в правовом регулировании общественной практики, обусловило
