CC BY
39
ВОРОНИН Борис Александрович
Заведующий кафедрой права, доктор юридических наук, профессор
Уральская государственная сельскохозяйственная академия
620075, РФ, г. Екатеринбург, ул. Карла Либкнехта, 42 Контактный телефон: (343) 371-57-92 е-таИ: [email protected]
Право на достойные условия жизни -конституционное право сельского населения
Аннотация. Автор статьи рассматривает социально-экономические и политические условия, предпосылки, а также препятствия реализации права сельского населения на достойный уровень жизни, которое является конституционным правом российского гражданина.
Успешное развитие сельского хозяйства невозможно без кадров, и прежде всего высококвалифицированных аграрных специалистов, проживающих в сельской местности.
Село как социально-территориальная подсистема общества выполняет следующие важнейшие общенациональные функции:
• производственная - удовлетворение потребностей общества в продовольствии и сырье для промышленности, продукции лесного, охотничье-промыслового и рыбного хозяйства, а также в другой несельскохозяйственной продукции;
• демографическая - увеличение демографического потенциала страны;
• трудоресурсная - обеспечение городов мигрирующей из села рабочей силой (прежде всего для занятия рабочих мест, не востребованных горожанами), использование в городских организациях трудоспособного сельского населения, проживающего в пригородах, а также привлечение
трудоспособного сельского населения для работы в организациях (филиалах), размещаемых в сельской местности городскими хозяйствующими субъектами;
• социально-культурная-воспроизводство историкокультурных ценностей, сохранение и развитие традиционной культуры народов России;
• природоохранная - поддержание экологического равновесия на всей территории страны, сохранение, восстановление и увеличение потенциала живой природы (почвы, воды, растительности, атмосферы), сохранение природных и культурных ландшафтов, а также содержание заповедников, заказников и национальных парков;
• рекреационная и агроре-креационная - размещение на сельских территориях организаций отдыха, оздоровления и туризма, дач и садово-огородных участков горожан, а также предоставление отдельным гражданам в период отдыха объектов сельской социальной и инженерной инфраструктуры;
ЩФ
• жилищная - размещение на сельских территориях жилых домов граждан, имеющих доходное занятие в городе, предоставление им в пользование объектов сельской социальной и инженерной инфраструктуры;
• пространсгвенно-комму-никационная - размещение и обслуживание дорог, линий электропередачи, связи, водопроводов и других инженерных коммуникаций;
• социальный контроль над сельской территорией - содействие органам государственной власти и местного самоуправления в обеспечении общественного порядка и безопасности на малолюдных территориях и в сельских поселениях, а также в охране пограничных зон, недр, земельных, водных и лесных ресурсов, флоры и фауны.
Выполнение селом указанных функций является важнейшим условием успешного социально-экономического развития страны.
Современная аграрная политика государства направлена на обеспечение продовольственной независимости и продовольственной безопасности Российской Федерации, прежде всего предусматривает модернизацию аграрного производства и устойчивое развитие сельских территорий. Правовой основой в этой сфере являются Федеральный закон № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства», а также «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ № 446 от 14 июля 2007 г. и Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года», утвержденная постановлением Правительства
РФ № 858 от 3 декабря 2002 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Как отмечает Министр сельского хозяйства РФ Е.Б. Скрынник: «Комплексное, всестороннее развитие инфраструктуры села, приближение качества жизни сельского населения к городским стандартам - неотъемлемые части деятельности Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Наиболее эффективным инструментом решения поставленной задачи повышения уровня и качества жизни на селе является программно-целевой подход, позволяющий сконцентрировать все ресурсы на решении ключевых проблем».
Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2012 года» направлена на достижение следующих основных целей:
• повышение уровня и качества жизни сельского населения на основе развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских территорий;
• создание правовых, административных и экономических условий для перехода к устойчивому социально-экономическому развитию сельских территорий;
• формирование условий для улучшения социально-демографической ситуации и расширения рынка труда в сельской местности;
• обеспечение привлекательности проживания в сельской местности.
Исходя из этого мероприятия Программы направлены на решение таких основных задач, как:
• улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности,в том числе молодых семей и молодых специалистов;
• стимулирование привлечения и закрепления для работы в социальной сфере и других отраслях сельской экономики
выпускников высших и средних учебных заведений, молодых специалистов;
• улучшение здоровья сельского населения путем повышения доступности и качества предоставления первичной медико-санитарной помощи;
• повышение роли физической культуры и спорта для предупреждения заболеваний, преодоления распространения асоциальных явлений в сельском сообществе;
• повышение образовательного уровня учащихся сельских школ, приведение качества образования в соответствие с современными требованиями, обеспечивающими конкурентоспособность кадров на рынке труда;
• активизация культурной деятельности на селе;
• развитие информационноконсультационного обслуживания сельского населения;
• повышение уровня и качества электро-, водо- и газоснабжения сельских населенных пунктов, обеспечение развития телефонной и телекоммуникационной связи в сельской местности;
• расширение сети сельских автомобильных дорог с твердым покрытием;
• повышение уровня занятости сельского населения, сохранение и создание новых рабочих мест.
В 2009 г. Минсельхоз России выполнял функции государственного заказчика по мероприятиям Программы в области:
• улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов;
• развития сети общеобразовательных учреждений в сельской местности;
• развития культурно-досуговой деятельности в сельской местности;
• развития водоснабжения в сельской местности;
• развития газификации в сельской местности;
• развития электрических сетей в сельской местности;
• обеспечения противопожарной защиты сельского населения.
Объемы финансирования мероприятий по развитию социальной и инженерной инфраструктуры села в 2009 г. за счет средств федерального бюджета были приведены в соответствие с Законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» (в редакции Федерального закона от 3 ноября 2009 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"»).
Фактически лимиты ассигнований из федерального бюджета на реализацию мероприятий в области развития социальной и инженерной инфраструктуры села были сокращены на 53% к показателям Государственной программы, в том числе по мероприятиям, по которым государственным заказчиком определен Минсельхоз России, на 52,7%.
В связи со значительным уменьшением объемов государственной поддержки из федерального бюджета были пересмотрены и объемы финансирования за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников. В результате общий объем финансирования Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года» по Минсельхозу России составил 26,2 млрд р. Фактические расходы на мероприятия, по которым государственным заказчиком являлся Минсельхоз России, составили 32,95 млрд р. и на 25,7% превысили скорректированный плановый объем.
Предусмотренный данной целевой программой объем капитальных вложений был превышен на 31,4%, в основном за счет перевыполнения (на 62,7%) плановых заданий по финансированию из средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Расходы на прочие нужды составили 121,1% к скорректированным объемам финансирования за счет дополнительного привлечения средств из внебюджетных источников (+69,3%). При этом субъекты Российской Федерации данное направление профинансировали не в полном объеме (-6,1%).
Федеральные бюджетные обязательства по указанным направлениям выполнены полностью.
Однако, несмотря на принимаемые меры по государственной поддержке социального развития села, в целом положение дел в этой сфере улучшается очень медленно. Основная часть сельского жилищного фонда остается без коммунальных удобств. По доле площади, имеющей все виды инженерного оборудования, город превосходит село в 1,5 раза.
Уровень жизни сельского населения по-прежнему остается крайне низким, увеличивается разрыв между городом и селом по уровню доходов. Модернизация здравоохранения, образования, культурно-досугового комплекса и других социально значимых направлений в сельской местности, к сожалению, сегодня приводят к ликвидации учреждений здравоохранения, школ и других объектов социальной инфраструктуры на селе.
Причины оптимизации в этой сфере, на первый взгляд, вроде бы понятны, ибо сегодняшнее финансирование экономически
более целесообразно. Но на самом деле
ликвидация школ или медпунктов в сельской местности практически ставит крест на перспективах существования того или иного села или деревни.
Ведь уровень качества жизни является лучшей агитацией для молодых специалистов, которые потенциально могли бы связать свою жизнь и трудовую деятельность с сельским хозяйством.
Наконец, не надо забывать, что не только молодежь, но и пожилые жители сельских населенных пунктов имеют право, в том числе и подкрепленное международно-правовыми документами, на качество своей жизни в сельской местности.
Право сельского населения на достойный уровень жизни является конституционным правом российского гражданина.
Так, в ст. 7 п. 1 Конституции РФ определено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каждый человек вправе рассчитывать на достойный жизненный уровень, и достижение этой цели одна из главнейших задач российского государства.
Социальное развитие села является делом государственной важности, и совершенно не случайно органы власти всех уровней уделяют решению проблем комплексного социально-экономического развития территорий сельских населенных пунктов постоянное внимание.
Наряду с государственными программами федерального уровня программно-целевой метод экономической поддержки
социального развития села используют и субъекты РФ. Так, в Свердловской области 28 ноября 2007 г. областным правительством была утверждена «Комплексная программа социально-экономического развития территорий сельских населенных пунктов в Свердловской области на период 2008-2015 годов» (Уральская деревня), в которой в комплексе рассматриваются три основных блока проблем, требующих своего решения с целью устойчивого развития сельских территорий и повышения уровня качества жизни сельского населения.
Первый блок - сугубо социальный, направлен на развитие современной инфраструктуры в каждом сельском населенном пункте (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, организация отдыха и досуга и др.), а также охватывает автомобильные дороги, связь, информацию и другие блага, обеспечивающие жизнедеятельность всех граждан в селах и деревнях области.
Второе направление - развитие аграрной экономики как основного места трудовой и хозяйственной деятельности сельских жителей. Аграрное производство является решающим фактором обеспечения продовольственной независимости и продовольственной безопасности страны. По этой причине сельское хозяйство всегда было и будет самой востребованной и социально значимой сферой национальной экономики.
Третий блок проблем связан с развитием на сельских территориях несельскохозяйственных видов трудовой и хозяйственной деятельности. К сожалению, это направление пока не всеми осознано, но статистика свидетельствует, что
из 740 тыс. чел., проживающих в 1843 сельских населенных пунктах Свердловской области по состоянию на 1 января 2010 г., непосредственно в аграрном производстве было занято лишь 37 тыс. чел. Получается, что
свыше 300 тыс. чел. потенциально трудоспособного населения остается вне аграрной экономики и без стабильной трудовой занятости.
Это обстоятельство не позволяет сельским жителям иметь гарантированный заработок и необходимый уровень благосостояния, что напрямую влияет на их качество жизни.
Программа «Уральская деревня» - это интегрированный экономико-правовой документ, направленный на объединение усилий всех уровней власти, сельскохозяйственных товаропроизводителей и граждан в сфере социальноэкономического развития сельских территорий. Эта программа объединила в себе несколько других областных программ (газификация, дороги, жилье, образование, здравоохранение и др.) и поэтому в консолидированном виде представляет внушительную сумму финансовых средств, выделяемых на решение социальных проблем в сельских населенных пунктах.
Оценка потребности финансовых средств на реализацию Программы «Уральская деревня» в 2008-2010 гг. за счет всех источников составляет 62604,1 млн р. Вместе с тем необходимо отметить, что в областном бюджете на 2008, 2009 и 2010 гг. Программа «Уральская деревня» не числится, и такая ситуация вызывает сожаление, ибо сводит на нет социально-по-
литическую значимость этой Программы.
В настоящее время в Правительстве области рассматриваются новые подходы к формированию целевых программ на основе тех или иных пилотных проектов. И это можно только приветствовать, так как в последние годы только по сельскому хозяйству было принято не менее десятка различных целевых и отраслевых программ, в которых прописаны различные цифры и целевые индикаторы, что не свидетельствует о четком стратегическом планировании сельскохозяйственной деятельности, а с другой стороны, дезориентирует органы власти и население в том, что касается целей и задач в этой отрасли.
На наш взгляд, в сфере сельского хозяйства Свердловской области должны функционировать две основные программы.
1 Программа развития непосредственно сельскохозяйственного производства по всем направлениям аграрной экономики, включающей в себя растениеводство (в том числе зерновые и кормовые культуры), животноводство - молочное, мясное и по подкомплексам (птицеводство, свиноводство, овцеводство, коневодство, кролиководство и др.).
Все существующие сегодня программы по этим направлениям сельскохозяйственной деятельности должны органично войти в единую, комплексную Программу. Этот документ должен быть компасом, или по-современному, навигатором для всех субъектов, связанных с сельскохозяйственной деятельностью: от крупного агрокомплекса до личного подсобного хозяйства граждан и владельцев садов, огородов и дач. Это должна быть путеводная звезда и для органов власти всех уровней.
В программе необходимо отразить перспективы строительства и модернизации всех требующихся для обеспечения продовольственной безопасности Свердловской области объектов производственной инфраструктуры в сельской местности. И самое главное, необходима открытая и доступная информация о всех планируемых производственных преобразованиях и инновациях в сельском хозяйстве области.
2 Программа «Уральская деревня». Этот документ должен включать в себя мероприятия программы «Социальное развитие села до 2012 года», а также мероприятия других программ, касающихся сельской местности.
Для проведения мониторинга реализации этих важнейших программ необходимо создать общественные комиссии, состоящие из ученых, аграрных специалистов, представителей органов государственной власти и местного самоуправления. Эти общественные формирования, подобно общественной палате, должны ежеквартально рассматривать те или иные проблемы, связанные с реализацией программ и информировать об этом общество и власть. До тех пор, пока ход выполнения областных программ будет рассматриваться только на закрытых заседаниях Правительства области или коллегией Министерств, без должной гласности, мы будем наблюдать выдачу желаемого за действительное, а иногда и откровенное вранье. Но ведь от населения не скроешь фактическое положение дел в сельском хозяйстве и в решении социальных вопросов на селе.
Можно по несколько раз показывать в телепрограммах молочный комплекс «УГМК-агро», свинокомплекс «Уральский» или несколько оставшихся крупных птицефабрик, но от этого разруха на других сельских территориях сама не ликвидируется.
Маяки были всегда, и они особенно нужны в современный период. Они нужны для других субъектов аграрной экономики. Но, как гласит одна мудрость: «Об эскадре судят не по флагману, а по последнему кораблю, вошедшему в гавань». Так вот, перефразируя это высказывание, мы должны судить об эффективности управления сельским хозяйством и сельскими территориями не по передовикам, а по уровню социально-экономического развития всех субъектов сельскохозяйственной деятельности и по уровню качества жизни в сельской местности.
Возвращаясь к теме настоящей статьи, остановим внимание на проблемах закрепления на селе кадров специалистов. Подготовку кадров рабочих профессий осуществляют учреждения начального профессионального образования. В учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования готовятся для сельского хозяйства кадры специалистов со средним и высшим аграрным образованием.
В современных социальноэкономических условиях особую актуальность приобретает проблема закрепления кадров всех специальностей непосредственно в системе аграрного производства. В связи с этим органы государственной власти РФ и Свердловской области предпринимают активные действия по закреплению кадров. Одной из значимых
мер является обеспечение жильем молодых специалистов и молодых семей, проживающих в сельских населенных пунктах. Причем эти меры распространяются и на специалистов, работающих в бюджетной сфере: медицинских работников, учителей, работников культуры, физической культуры и спорта. Вопросы приобретения жилья молодым специалистам в сельской местности юридически урегулированы как на федеральном уровне, так и на уровне Свердловской области.
В то же время пока не наблюдается массового прихода на работу в сельскохозяйственные организации и предприятия выпускников учреждений среднего и высшего профессионального образования.
Причин здесь много. Это и условия работы, и заработная плата, и другие факторы. Но самым главным аргументом является отсутствие необходимых современных условий для жизни в сельских населенных пунктах. И это пока труднораз-решаемая проблема. Но ее все равно придется решать, ибо в противном случае весьма проблематично вести разговор о высокоэффективном отечественном сельском хозяйстве.
В Свердловской области в сельской местности проживает 16% населения области. В целом по России количество сельских жителей составляет 38 млн чел., или 27% общей численности населения.
Как видим, на селе проживает значительное количество граждан страны, и поэтому вопросы обеспечения достойных условий для их жизнедеятельности требуют более действенного решения. Об этом говорят и демографические показатели, свидетельствующие об убыли сельского населения. В настоящее время Министер-
ством сельского хозяйства РФ активно поддерживаются пилотные проекты комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений. Реализация мероприятий по поддержке данных пилотных проектов предусмотрена Государственной программой с 2009 г. Федеральное содействие проведению этих мероприятий осуществляется путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на софинансирование пилотных проектов, предусматривающих комплексное освоение земельных участков в сельских поселениях для проведения компактной жилищной застройки и создания комфортных условий жизнедеятельности.
Пилотный проект включает в себя мероприятия по инженерной подготовке площадки под жилищную застройку, строительству (реконструкции) объектов социально-культурной сферы, созданию объектов благоустройства территории комплексной застройки.
Минсельхозом России в 2009 г. было рассмотрено 76 пакетов заявочной документации, представленных субъектами РФ. По результатам рассмотрения приняты документы от 22 субъектов РФ на софи-нансирование 31 пилотного проекта, отобранного на конкурсной основе в субъектах РФ в соответствии с критериями и показателями, установленными постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. № 949 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на поддержку комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений
в рамках пилотных проектов» и приказом Минсельхоза России от 20 января 2009 г. № 20 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. № 949».
Реализация пилотных проектов показала эффективность комплексного подхода к застройке сельских поселений, позволяющего в условиях компактной застройки обеспечить все необходимые для жизнедеятельности сельских граждан условия и социальный комфорт. В 2009 г. Минсельхо-зом России запущен проект по созданию семейных молочных ферм, и за этот год с использованием средств федерального бюджета уже построено 52 фермы на 5 тыс. голов. Создание семейных молочных ферм направлено на увеличение производства молочной продукции и решение проблемы трудовой занятости в сельских населенных пунктах. Эти новые подходы к развитию современного аграрного производства и решение социальных проблем в сельской местности должны получить прописку и в Свердловской области, сельское население которой имеет полное право на достойные условия жизни и труда. О
