CC BY
186
Практика управления недвижимым имуществом федеральных государственных унитарных предприятий
Юлия Николаевна Пацеля
начальник управления имущественных и договорных отношений ФГУП «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ»
По состоянию на 1 января 2007 года Российская Федерация является собственником 6 533 федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП). Имущество ФГУП является федеральной собственностью и находится в хозяйственном ведении указанных предприятий.
Следует отметить, что ФГУП являются основными пользователями федерального недвижимого имущества по всем категориям объектов, за исключением жилых помещений. Так, по состоянию на 1 октября 2003 года доля имущества ФГУП в общем количестве объектов недвижимости федеральной собственности составляла 72,7 процента, в численном выражении - 836 259 объектов недвижимости1. Таким образом, вопросы совершенствования механизмов управления федеральной собственностью должны в значительной степени учитываться при формировании и реализации государственной политики в области управления ФГУП.
Кратко проанализируем наиболее значимые события и документы, оказавшие влияние на современное состояние дел в сфере управления недвижимым имуществом ФГУП.
Первым знаковым документом можно считать Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024,
в которой были намечены основные контуры государственной политики в рассматриваемой сфере. Надо признать, что вопрос управления федеральной собственностью, находящейся в хозяйственном ведении унитарных предприятий, в указанной Концепции был затронут незначительно, в контексте необходимости установления жесткого контроля за использованием такой недвижимости и проработки механизма его изъятия в случае неправомерного распоряжения. В тот период перед государством стояла трудоемкая задача наполнения реестра федеральной собственности путем проведения инвентаризации государственного имущества и мониторинга его состояния. Таким образом, к началу 2000 года Правительством Российской Федерации как собственником имущества еще не были сформулированы цели, задачи и механизмы управления недвижимым имуществом ФГУП, а также критерии эффективности его использования.
Дальнейшее развитие основных направлений политики Правительства Российской Федерации в области управления государственной собственностью можно проследить, проанализировав программы социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу -2002-2004 годы2 и 2006-2008 годы3. При этом в Программе развития на 2002-2004
1 Браверман А.А. О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью и критериях ее оценки // Вестник Минимущества России. 2003. № 1. С. 19.
2 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года № 910-р.
3 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р.
годы Правительство Российской Федерации, основываясь на том, что право хозяйственного ведения не позволяет ФГУПам быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики, предлагает отказ от использования права хозяйственного ведения и постепенную оптимизацию количества унитарных предприятий. В связи с этим основные предложения по управлению государственной собственностью сведены к вопросам совершенствования приватизации и управления пакетами акций, находящихся в федеральной собственности.
В 2006 году Правительство Российской Федерации признало необходимость дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации по управлению государственным имуществом с целью оптимизации государственного сектора экономики, в том числе с целью дальнейшего сокращения избыточной части государственного и муниципального секторов экономики, которая не обеспечивает выполнения функций и полномочий Российской Федерации, и выдвинуло предложение о необходимости совершенствования механизмов управления имуществом федеральных государственных предприятий, а также поставило задачу обеспечить прозрачность деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных организаций по распоряжению государственным имуществом4.
Вместе с тем вопросы, какими должны быть модель и механизмы управления недвижимым имуществом ФГУП и какие результаты должны быть достигнуты в ходе их применения, до сих пор остаются открытыми. Вот почему интерес к этой проблематике сохраняет свою актуальность. С одной стороны, он обусловлен весьма жесткими требованиями законодательства Российской Федерации о необходимости согласования сделок с недвижимым имуществом ФГУП, а с другой стороны - достаточно ограниченным количеством нормативных правовых актов и методических документов, регулирующих и разъясняющих осо-
бый порядок распоряжения и управления имущественным комплексом ФГУП.
Кроме того, как уже было отмечено, между вопросами управления федеральной недвижимостью и вопросами управления унитарными предприятиями, находящимися в собственности Российской Федерации, существует определенная взаимосвязь, поэтому очень важно упомянуть об основных преобразованиях в сфере управления ФГУП, имеющих значение для темы настоящей статьи.
Безусловно, ключевую роль сыграл Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», принятие которого не просто заполнило правовой вакуум в области управления унитарными предприятиями, но и послужило движущей силой, началом качественных перемен в решении вопросов управления ФГУП. Для раскрытия нашей темы в первую очередь представляет интерес статья 38 указанного Федерального закона, в которой было установлено требование о реорганизации в форме присоединения к головному унитарному предприятию всех дочерних предприятий, созданных до вступления в силу этого Федерального закона. Такое решение позволило существенным образом сократить количество унитарных предприятий на фоне проводившихся одновременно приватизационных и ликвидационных процедур в отношении ФГУП. Так, до вступления в силу рассматриваемого Федерального закона количество ФГУП составляло 13 786, после проведения реорганизации, по состоянию на 1 июня 2003 года их стало 9 860. Как показывает практика последних лет, государство продолжает придерживаться позиции о необходимости сокращения численности хозяйствующих субъектов государственного сектора путем слияний и присоединений, формирования концернов и холдингов, государственных корпораций. В статье мы не будем обсуждать целесообразность подобных мероприятий, их влияние на развитие конкуренции на рынках отдельных товаров и услуг, а также
4 Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы).
универсальность выбранного пути для достижения эффективности и управляемости со стороны государства, отметим лишь, что в указанные реорганизационные процессы активно вовлечены федеральные государственные унитарные предприятия.
Изложенные обстоятельства упомянуты лишь для того, чтобы заострить внимание на частоте и масштабах различных динамических процессов, происходящих с ФГУПами, которые, в свою очередь, сопровождались (а точнее, должны были сопровождаться) процедурами передачи, переоформления и перераспределения недвижимого имущества, закрепленного за унитарными предприятиями. Влияние этих процессов на современное состояние имущественных комплексов ФГУП будет рассмотрено далее.
Между тем принятие закона об унитарных предприятиях повлекло за собой разработку различных подзаконных актов в отношении ФГУП, регулирующих порядок осуществления и распределение между федеральными органами исполнительной власти полномочий собственника имущества ФГУП, утвердивших примерные формы уставов ФГУП, трудовых договоров с их руководителями и т. д.
При анализе действующей нормативной правовой базы можно более точно и конкретно установить, какие действия, связанные с использованием ФГУП недвижимого имущества с точки зрения его собственника являются необходимыми и обязательными. Так, полномочия между собственником и руководителем предприятия в сфере управления и распоряжения недвижимым имуществом ФГУП распределены следующим образом:
Собственник имущества ФГУП:
1) дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, - на совершение иных сделок;
2) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
3) обеспечивает учет имущества в реестре федерального имущества.
Руководитель ФГУП:
1) обеспечивает содержание в надлежащем состоянии находящегося в хозяйственном ведении предприятия движимого и недвижимого имущества, своевременно проводит капитальный и текущие ремонты недвижимого имущества;
2) обеспечивает надлежащее техническое оборудование всех рабочих мест и создает на них условия работы, соответствующие единым межотраслевым и отраслевым правилам охраны труда, санитарным нормам и правилам, разрабатываемым и утверждаемым в порядке, установленном законодательством;
3) обеспечивает использование имущества предприятия, в том числе недвижимого, по целевому назначению в соответствии с видами деятельности предприятия, установленными его уставом.
Перечисленные действия нельзя назвать исчерпывающими, дающими представление обо всем объеме работы, которую необходимо осуществлять для обеспечения полноценного функционирования и развития предприятия. Таким образом, перед менеджментом ФГУП возникает непростая и в допустимой степени творческая задача по разработке модели управления недвижимым имуществом предприятия и механизмов ее реализации в пределах предоставленных полномочий.
Важной особенностью является и то, что представленные ранее «исторические» предпосылки вступления в силу закона об унитарных предприятиях, а также современные тенденции укрупнения предприятий государственного сектора привели к тому, что в большинстве случаев имущественный комплекс унитарного предприятия представляет собой совокупность объектов недвижимости, расположенных на территории более чем одного субъекта Российской Федерации, при этом обладающих совершенно различными характеристиками правового статуса, технического состояния, эффективности использования и эксплуатации, степени вовлеченности в хозяйственный оборот.
Каким же образом должен быть организован процесс управления недвижимым имуществом ФГУП в сложившихся условиях?
В настоящее время во многих крупных предприятиях создаются специальные структурные подразделения, занимающиеся вопросами управления недвижимым имуществом компании. Основные задачи таких подразделений во ФГУПах можно сформулировать следующим образом:
1) организация учета недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за предприятием, а также иного недвижимого имущества, находящегося на праве аренды (субаренды), в безвозмездном и постоянном (бессрочном) пользовании предприятия, в реестре объектов недвижимости предприятия (ОНП);
2) обеспечение учета объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном ведении предприятия, в реестре федерального имущества;
3) организация работы по приведению в соответствие технической и правовой документации на объекты недвижимого имущества предприятия;
4) контроль за сохранностью, эффективным и целевым использованием недвижимого имущества предприятия;
5) защита имущественных прав и законных интересов Российской Федерации и предприятия;
6) снижение (оптимизация) уровня издержек предприятия на обслуживание и эксплуатацию объектов недвижимости в целях улучшения финансово-экономических показателей деятельности предприятия;
7) формирование имущественного комплекса предприятия, необходимого для обеспечения его эффективного функционирования.
Организация учета недвижимого имущества предприятия в реестре объектов недвижимости предприятия
Основные цели и задачи организации учета недвижимого имущества предприятия представлены на рисунке.
Ґ
Формирование базы данных об объектах недвижимого имущества предприятия -реестра ОНП
Обеспечение учета объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном ведении предприятия,в реестре федерального имущества
Осуществление мероприятий по формированию объектов недвижимого имущества предприятия с подготовкой необходимого пакета документов по каждому объекту
V
Мониторинг использования и состояния недвижимого имущества предприятия
Контроль за сохранностью и эффективным использованием недвижимого имущества предприятия
Повышение эффективности управления недвижимым имуществом предприятия
Ведение реестра ОНП (с указанием количественных, стоимостных, технических, правовых, иных характеристик объектов недвижимости)
Комплексный анализ данных, проводимый в целях оценки эффективности и планирования деятельности предприятия
Цели и задачи организации учета недвижимого имущества ФГУП
Следует отметить, что учет объектов недвижимости предприятия в реестре объектов недвижимости предприятия (далее -реестр ОНП) является первоочередной задачей, решение которой направлено на выявление полной информации об имеющихся объектах недвижимости. Как показала практика, в результате проведения реорганизационных мероприятий ФГУПов информация о некоторых объектах недвижимости, закрепленных ранее за дочерними предприятиями, могла быть утрачена в силу различных причин. Отчасти это было связано с достаточно сжатыми сроками, отведенными для проведения реорганизации (6-месячный срок), при том, что процедура реорганизации предусматривала целый комплекс мероприятий, таких как проведение инвентаризации имущества дочернего предприятия, подготовка бухгалтерского баланса, составление передаточного акта, его согласование с отраслевым федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находился ФГУП, и последующее утверждение в Министерстве имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России), снятие юридического лица с учета в налоговой инспекции, а также исключение из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ).
Наиболее результативными методами выявления неучтенного недвижимого имущества предприятия являются:
1) анализ имеющихся правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на объекты недвижимости;
2) анализ передаточных актов и бухгалтерских документов, подготовленных в процессе реорганизации присоединенных предприятий (в случае отсутствия передаточных актов их копии могут быть запрошены в архиве Минимущества России, а также в архивах соответствующих отраслевых федеральных органов исполнительной власти);
3) анализ договорной базы предприятия на предмет выявления договоров купли-продажи объектов недвижимости, инвестирования строительства, строительного подряда, договоров о совместной деятельности;
4) проведение инвентаризации имущества предприятия, а именно основных средств и капитальных вложений, а также безвозмездно переданного имущества;
5) получение информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество в органах Федеральной регистрационной службы, а также сведений из реестра федерального имущества в территориальных управлениях Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) в отношении имущества реорганизованных (присоединенных к предприятию) юридических лиц.
Установив полный перечень имеющихся у предприятия объектов недвижимости, необходимо переходить к созданию реестра ОНП в соответствии с основными целями и задачами организации учета недвижимого имущества предприятия, представленными на рисунке.
При разработке структуры данных, содержащихся в реестре ОНП, а также при формировании порядка, сроков и формы предоставления данных для внесения в реестр ОНП необходимо руководствоваться требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества». При этом объем сведений, содержащихся в реестре ОНП, должен являться достаточным для однозначной идентификации объекта недвижимости и отражения существенных качественных и количественных характеристик этого объекта.
Объектами учета в реестре ОНП являются объекты недвижимости (здания, строения, сооружения, помещения (части помещений), объекты незавершенного строительства, являющиеся федеральной собственностью и находящиеся на праве хозяйственного ведения предприятия.
Для внесения в реестр ОНП полных сведений об объекте учета необходимо собрать следующий пакет документов в отношении каждого объекта недвижимости:
1) свидетельство о государственной регистрации права хозяйственного ведения предприятия на объект недвижимости либо, при отсутствии государственной регистра-
ции права, выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
2) свидетельство о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на объект недвижимости;
3) выписка из реестра федерального имущества, выданная территориальным управлением Росимущества по месту регистрации юридического лица;
4) документ-основание нахождения объекта недвижимости на праве хозяйственного ведения предприятия (договор купли-продажи, распоряжение государственного органа по управлению имуществом, решение судебного органа и т. п.);
5) подписанный акт приема-передачи объекта недвижимости либо акт о вводе в эксплуатацию объекта недвижимости;
6) технический паспорт либо выписка из технического паспорта вместе с поэтажным планом и экспликацией;
7) кадастровый паспорт объекта недвижимости (необходим для осуществления действий по государственной регистрации объекта недвижимости);
8) свидетельство об охране памятника или иной документ, подтверждающий принадлежность объекта недвижимости к памятникам истории и культуры, либо справка о непринадлежности объекта недвижимости к памятникам истории и культуры, выданная уполномоченным органом государственной власти в установленном порядке;
9) инвентарная карточка учета объекта недвижимости по форме № ОС-6 либо (если объект недвижимости не учитывается на счете 01 «Основные средства» и соответствующая инвентарная карточка по форме ОС-6 не заведена) справка произвольной формы о стоимости объекта недвижимости, отраженной в бухгалтерском учете, по состоянию на последнюю отчетную дату, выданная бухгалтерской службой предприятия;
дополнительно для земельных участков, на которых расположены здания, строения, сооружения или их части, а также помещения в многоквартирных жилых домах необходимы следующие документы:
10) кадастровый план земельного участка под зданиями, строениями, сооруже-
ниями или их частями либо кадастровая выписка на земельный участок, выданные уполномоченным органом государственной власти в установленном порядке;
11) документы, устанавливающие права предприятия на земельный участок под зданиями, строениями, сооружениями или их частями (договор аренды, распорядительный акт органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка и т. п.);
12) свидетельство о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок;
13) свидетельство о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования предприятия на земельный участок (при наличии такого права);
дополнительно для объектов культурного наследия необходим:
14) паспорт объекта культурного наследия с указанием категории историко-культурного значения и реестрового номера в Едином государственном реестре объектов культурного наследия, выданный уполномоченным органом государственной власти в установленном порядке;
дополнительно для объектов незавершенного строительства необходимы:
15) учетная форма № КС-11, утвержденная постановлением Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 30 октября 1997 года № 71а, либо иной документ, выданный уполномоченными лицами в установленном порядке, подтверждающий:
• число, месяц и год фактического прекращения строительства и количество лет, в течение которых велось строительство объекта, согласно соответствующим актам и документам;
• проектную стоимость здания, строения, сооружения согласно проектносметной документации;
• степень завершенности строительства объекта;
дополнительно для объектов недвижимости, находящихся в общей долевой собственности необходимы:
16) нотариально заверенные копии документов, подтверждающие основной го-
сударственный регистрационный номер и полное наименование каждого участника общей долевой собственности на объекты недвижимого имущества (свидетельство о внесении изменений в ЕГРЮЛ, выписка из ЕГРЮЛ и т. д.);
дополнительно при наличии обременений объекта недвижимости необходимы:
17) документы, подтверждающие ограничение (обременение) объекта недвижимости (договор аренды, безвозмездного пользования, решения судебных органов и т. п.);
18) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о зарегистрированных ограничениях (обременениях) в случае необходимости проведения государственной регистрации;
19) нотариально заверенная копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей) в отношении лица, в пользу которого установлено ограничение (обременение) объекта недвижимости;
дополнительно, если площадь объекта недвижимости, указанная в свидетельстве о государственной регистрации права, не совпадает с площадью, указанной в техническом паспорте, необходима:
20) справка о причинах изменения площади объекта недвижимости, выданная организацией технической инвентаризации в установленном порядке.
Одним из важных этапов процедуры учета является анализ и проверка указанных документов, обосновывающих внесение соответствующих сведений, изменений и дополнений к ним, либо исключение сведений об объекте учета из реестра ОНП.
Цель проверки документов - установление подлинности и правильности оформления (заверения уполномоченными лицами) предоставленных документов, отсутствия разночтений и неоднозначности в содержащихся в них сведениях, подтверждение полноты и достаточности имеющейся информации для учета объекта в реестре ОНП. При этом первичную информацию о вновь приобретенном (полученном, построенном) объекте не-
движимости целесообразно включить в реестр ОНП сразу после подписания договора купли-продажи объекта недвижимости (издания распоряжения Росимущества о передаче объекта недвижимости, подписания акта о вводе в эксплуатацию объекта недвижимости).
Возвращаясь к вопросу об удаленности объектов учета от централизованных органов управления предприятия, необходимо отметить, что основная часть процедур учета и регистрации объектов недвижимости осуществляется по месту их расположения. Таким образом, подлинники документов об объекте недвижимости целесообразно хранить в соответствующем обособленном подразделении предприятия, в непосредственном пользовании которого находится объект недвижимости, а для ведения учета сведений в реестре ОНП могут быть использованы копии документов, заверенные соответствующим образом. При этом полномочия представителям предприятия для выполнения отдельных юридических действий с целью получения соответствующих документов в отношении объектов недвижимости могут быть предоставлены на основании специальных либо разовых доверенностей.
Надо признать, что процесс подготовки и сбора указанного пакета документов является кропотливым трудом, который может занять не один месяц, квартал и даже год. Получение некоторых документов сопряжено с проведением целого комплекса мероприятий, в процессе которых параллельно могут быть получены другие документы из приведенного перечня.
Одновременно с ведением реестра ОНП целесообразно осуществлять учет сведений об объектах недвижимости, находящихся у предприятия на правах аренды (субаренды), безвозмездного пользования, постоянного (бессрочного) пользования. В этом случае объектами учета являются здания, строения, сооружения, помещения (части помещений), находящиеся на праве аренды (субаренды) и в безвозмездном пользовании, а также земельные участки, находящиеся в аренде или в постоянном (бессрочном) пользовании предприятия.
Наличие такой информации позволяет дополнительно осуществлять следующее:
• контроль за соблюдением порядка заключения предприятием сделок по аренде объектов недвижимости;
• контроль за окончанием сроков действия договоров аренды и их своевременной пролонгацией (перезаключением);
• контроль за своевременностью проведения процедур по обеспечению государственной регистрации договоров аренды, заключаемых на срок не менее одного года;
• проведение анализа обеспеченности площадями обособленных подразделений предприятия, выявление неэффективно используемых объектов недвижимости;
• проведение анализа и разработку мер по оптимизации расходов на арендные платежи, а также планирование этого вида расходов.
В зависимости от поставленных целей источниками информации для внесения сведений об объектах учета могут являться следующие документы:
1) свидетельство о государственной регистрации права собственности арендодателя (ссудодателя) на объект недвижимости;
2) правоустанавливающие документы;
3) технический (кадастровый) паспорт либо выписка из технического (кадастрового) паспорта вместе с поэтажным планом и экспликацией;
дополнительно для договоров субаренды:
4) копия действующего договора аренды;
5) согласие собственника имущества на сдачу объекта недвижимости в субаренду;
дополнительно для земельных участков:
6) кадастровый план земельного участка либо кадастровая выписка на земельный участок, выданные уполномоченным органом государственной власти в установленном порядке;
7) свидетельство о государственной регистрации права на земельный участок.
Кроме того, исходя из количества объектов учета, а также потребностей предприятия в наличии актуализированных сведений о недвижимом имуществе устанавливается частота обновления данных, содержащихся в реестре ОНП, но не реже одного раза в год по состоянию на 1 января года (для целей отражения изменений в реестре федерального имущества). Надо отметить, что до вступления в силу Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447, обновление сведений об объектах учета, а также их предоставление в государственный орган, осуществляющий учет федерального имущества, проводилось ежеквартально.
В следующей статье будут рассмотрены вопросы осуществления учета имущества предприятия в реестре федерального имущества, приведения в соответствие нормам существующего законодательства правоотношений на земельные участки, порядок формирования объекта недвижимости в целях подготовки правовой и технической документации, особенности совершения возмездных и безвозмездных сделок по приобретению (получению) объектов недвижимости, а также иные актуальные вопросы, связанные с управлением недвижимым имуществом федерального государственного унитарного предприятия.
