CC BY
89
В ГОСУДАРСТВАХ СОДРУЖЕСТВА
Позитивная административная процедура: поиск новой парадигмы отношений между человеком
и чиновником
ГАББАСОВ Алмат Болатович, начальник отдела конституционного, административного права и государственного управления Института законодательства Республики Казахстан, кандидат юридических наук
Наличие правовых норм, регламентирующих порядок совершения юридически значимых действий в сфере исполнительной власти, не связанных с привлечением к ответственности или разрешением публично-правовых споров, никогда не оспаривалось в административном праве. Несмотря на это, значение позитивной административной процедуры до недавнего времени явно недооценивалось1. Повышение внимания ученых и законодателей к процедурным аспектам деятельности органов исполнительной власти вызвано проводимыми в постсоветских странах административными реформами, направленными на создание компактного и профессионального государственного аппарата, эффективно выполняющего функции управления и обеспечивающего благоприятные условия деятель-
1 Под позитивной административной процедурой мы понимаем урегулированный административно-правовыми нормами порядок действий органов государственной администрации, направленный на исполнение их компетенции, оказание государственных услуг гражданам и их объединениям по реализации их прав и свобод, на исполнение обязанностей и не связанный с привлечением к ответственности или рассмотрением публично-правовых споров.
ности субъектов частного предпринимательства2.
Вместе с тем результаты административной реформы свидетельствуют о том, что она направлена в большей степени на изменение структур государственных органов (министерства, службы, агентства), пересмотр их функций, внутренних организационных процедур. Данная работа является важной и в условиях ускоряющегося общественного развития постоянной, но не определяющей.
Цель административной реформы должна заключаться в построении такой административной системы, которая действовала бы в интересах человека, удовлетворяла публичные интересы и подавляла произвол публичной службы3. Иначе говоря, невозможно ограничиться реформированием оргструктур или технологизацией государственного управления без кардинального реформирования и пересмотра принципов и институтов административного права в свете построения правовой государственности. Важное ме-
2 О позитивных административных процедурах см., например: Тихомиров Ю. А., Та-лапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 3—13; Барциц И. Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3. С. 5—11.
3 См.: Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 29.
сто в данном контексте отводится позитивной административной процедуре, опосредующей связи между органами исполнительной власти и частными лицами (физическими и негосударственными юридическими лицами) в отношении реализации их прав, свобод и исполнением обязанностей. Употребление категории «административная процедура» именно в единственном числе акцентирует внимание на общей (рамочной) нормативной модели деятельности органа исполнительной власти по рассмотрению административного дела и принятию управленческого решения (административного акта). Для отдельных видов управленческой деятельности могут устанавливаться особенности осуществления административных процедур, например относительно сроков. Очень важно, чтобы указанные особенности не противоречили основополагающим положениям административной процедуры (принципам и иным элементам), а развивали их с учетом специфики тех или иных сфер государственного управления.
Каким же образом должна быть законодательно закреплена административная процедура, чтобы изменить парадигму отношений между человеком и государством, чтобы человек являлся не простым объектом управленческой деятельности, а ее полноценным участником наряду с государственным органом? Ответ на этот вопрос следует искать в основном законе государства — конституции. Справедливость этого тезиса подтверждается общепризнанным пониманием административного права в европейской правовой доктрине в качестве конкретизированного конституционного права.
Из духа и буквы конституций постсоветских государств, во-первых, следует необходимость законодательного, а не подзаконного регламентирования позитивной административной процедуры; во-вторых, в них в качестве центрального положения закреплена идея «персоно-
центризма», например: «Республика Казахстан утверждает себя... правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы» (п. 1 ст. 1 Конституции Республики Казахстан 1995 г.) и далее: «Права и свободы человека... определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов» (п. 2 ст. 12 Конституции Республики Казахстан 1995 г.).
Вместе с тем существование указанных конституционных норм не оказало существенного воздействия на отношения между частными лицами и государственными органами, хотя нормы Основного закона имеют прямое действие. Среди принятых правовых актов отсутствует закон, который бы разрешил переход от «системоцентристского» к «персо-ноцентристскому» типу отношений между человеком и государством4.
Большое количество вопросов по-прежнему регулируется с помощью устаревшего законодательства, идеологические правовые основы которого были заложены в советское время. Решения, затрагивающие интересы частных лиц, государственные органы принимают на основе многочисленных отраслевых законов и подзаконных актов, которые зачастую не согласуются друг с другом и не обеспечивают надлежащего уровення гарантий реализации прав и свобод граждан. Конечно, во многих правовых актах права граждан закреплены в отдельной статье или главе, но это не свидетельствует о том, что на практике воспользоваться правами можно без особых усилий. Если отсутствуют соответствующие процедурные нормы, то
4 В персоноцентристском типе отношений человек является высшей ценностью. Деятельность государства рассматривается через призму человеческой личности, ее свободы. В системоцентристском типе отношений человек воспринимается как средство для достижения каких-либо надындивидуальных, общегосударственных целей.
права фактически останутся нереализованными или решение вопроса будет осуществляться не в рамках легальной административной процедуры, а в рамках неформальных отношений.
Иными словами, совокупность нормативных правовых актов не обеспечивает правового механизма реализации указанных правоположе-ний конституции, которые бы изменили парадигму отношений между частными лицами и государственными органами (чиновниками). Свидетельство тому — высокий уровень коррупции и бюрократизма в деятельности органов власти, наличие административных барьеров для бизнеса.
Неслучайно американских ученых-юристов в административно-правовой сфере интересуют не учреждение, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этой деятельности и те возможности, которые предоставляются этому лицу для реализации его интересов. Поэтому федеральный закон США об административных процедурах рассматривается в качестве основного закона административного права5.
В большинстве европейских стран административные процедуры также имеют прочную законодательную основу. В качестве примера можно привести Закон ФРГ об административном производстве 1976 г., Закон Швеции об административных процедурах 1986 г., Закон Австрии об административных процедурах 1991 г. (новая редакция), Закон Испании о юридическом режиме органов публичной администрации и общей административной процедуре 1992 г. и Закон Финляндии об административных процедурах 2003 г. Эти законы являются основополагающими правовыми актами административно-правовой сферы, опреде-
5 Подробнее об этом см.: Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина. М., 1996. С. 5—7.
ляющими уровень демократичности взаимоотношений государства и человека.
Административные процедуры в советском законодательстве безусловно присутствовали, так как материальное право без процедурных норм бездействует. Однако, во-первых, их функции были направлены на обслуживание интересов государственного аппарата, а, во-вторых, уровень нормативно-правовой регламентации был необоснованно низок. Это проявлялось в установлении порядка деятельности субъектов публичного права по реализации компетенции на подзаконном уровне правового регулирования в разного рода правилах, инструкциях; в отдельных сферах нормативная урегулированность отсутствовала вовсе. Правовые пробелы были именно в процедурной составляющей советского административного законодательства, что в определенной степени характерно и для современных постсоветских правовых систем.
Правда, в последнее время наблюдается интерес к принятию соответствующих законодательных актов и в постсоветских странах. Так, приняты Общий административный кодекс Грузии 1999 г., Закон Республики Казахстан об административных процедурах 2000 г., Закон Армении об основах административной деятельности и административном производстве 2004 г., Закон Киргизской Республики об административных процедурах 2004 г., Закон Азербайджанской Республики об административном производстве 2005 г., Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан 2007 г., Закон Республики Белоруссии об основах административных процедур 2008 г. В России и Украине неоднократно обсуждались различные версии аналогичных законопроектов, но парламентский барьер до сих пор не преодолен.
Указанные законы отличаются по объему и методам правового ре-
гулирования. Например, Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан включает не только позитивную административную процедуру, но и порядок судебного обжалования решений органов исполнительной власти (аналогичный подход характерен для Болгарии, Латвии, Нидерландов). Закон Республики Казахстан об административных процедурах регламентирует в большей степени внутри-организационные процедуры, а не внешнюю деятельность государственных органов.
Тем не менее по объему прав частных лиц в отношениях с органами исполнительной власти рассматриваемые законы в основном соответствуют общепризнанным стандартам демократической административной процедуры.
Как отметил В. Б. Аверьянов, устаревшие стереотипы упрощенной юридической регламентации процедурных аспектов отношений в деятельности государственного аппарата управления очень устойчивы. Многие специалисты до сих пор убеждены в том, что требования в части законодательного урегулирования административных процедур должны быть значительно упрощены по сравнению, например, с правилами судебного процесса6.
Однако не учитывается тот факт, что реализация правовых идей конституции в сфере практического государственного администрирования зависит от законодательной детальности и демократичности позитивной административной процедуры, а максимальное вовлечение заинтересованных лиц в принятие управленческих решений позволяет уменьшить уровень публично-правовых конфликтов — жалобы (административные иски), забастовки, митинги и т. д.
6 См.: Аверьянов В. Б. Обновление украинской административно-правовой доктрины на основе принципа верховенства права // Правоведение. 2007. № 1. С. 33.
Рассматриваемые подходы должны определять сегодняшние интенции по проведению административной реформы. Так, в Казахстане за основу административной реформы принята схема «цель — функции — структуры», т. е. достижение запланированных результатов государственно-управляющего воздействия путем осуществления необходимых функций через рациональные структуры. Не оспаривая правильности данного подхода в рамках полноценной реализации принципа верховенства права, рассматриваемую схему административной реформы можно представить в следующем виде: «права и свободы граждан — процедуры реализации прав и свобод граждан — оргструктуры, обеспечивающие наиболее эффективное и экономичное осуществление данных процедур («одно окно», «электронное правительство» и т. д.)».
Это позволит перейти от феномена «реформы ради реформы» к реформам, высшей ценностью которых станет человек, его права и свободы. Реформирование правоотношений, складывающихся между человеком и чиновником (внедрение принципов, стадий и иных элементов надлежащей административной процедуры), должно определять изменение компетенции государственных органов, их организационного строения и т. д.
Соответственно, возникает вопрос: какие принципы и иные элементы административной процедуры для признания ее надлежащей должны быть закреплены законодательно?
Принципы административной процедуры являются основой эффективных взаимоотношений субъектов публичного права и частных лиц. Они фиксируют существенные закономерности, взаимосвязи и отношения между сторонами административной процедуры. Именно в них отражаются социальная роль и сущность функционирования государственного аппарата по реализации прав, свобод и исполнения
обязанностей граждан и организаций. Получая нормативно-правовое закрепление, принципы выступают официальным ориентиром для всех субъектов административно-процедурных правоотношений, т. е. имеют юридически обязательное значение для управленческой практики, что обеспечивает стабильность админи-нистративно-властной деятельности органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на основе принципа «разрешено то, что разрешено». Данная деятельность может быть сведена к двум видам: исполнению законов и деятельности по усмотрению.
В первом случае сложностей не возникает, так как орган государственного управления полностью зависит от предписаний законодателя. Не столь однозначно обстоит дело с административным усмотрением. В рамках разработки антикоррупционных механизмов административное усмотрение (так назы-аемое дискреционное полномочие) рассматривается в качестве корруп-циогенного фактора7. Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой право органа управления совершать действия по собственному усмотрению обусловлено тем, что из-за разнообразия деятельности органов исполнительной власти всестороннее регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и не-возможно8.
В законодательстве Республики Казахстан административное усмотрение зачастую обозначается словами «может», «возможно», «имеет право» и т. д. Так, в соответствии со ст. 11 Закона Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. «Об орга-
7 См., например: Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5. С. 20.
8 См.: Николаева Л. А, Соловьева А. К. Ад-
министративная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: сб. СПб., 2004. С. 24.
нах внутренних дел» должностные лица органов внутренних дел имеют право ограничивать или временно запрещать доступ граждан на отдельные участки и территории в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. В соответствии со ст. 4 Закона Республики Казахстан от 17 марта 1995 г. «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» местный исполнительный орган «в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности... при необходимости предлагает обратившимся с заявлением иные время и место проведения мероприятия». Согласно первому закону чиновник может предпринимать действия или не предпринимать их, а согласно второму предоставляется возможность изменения места и времени проведения указанных мероприятий.
Рассмотрим наиболее важные, на наш взгляд, принципы надлежащей административной процедуры с учетом международного опыта, которые имеют определяющее значение, в том числе и в деятельности по усмотрению.
Принцип пропорциональности или соразмерности. Административная деятельность государственных органов во взаимоотношениях с гражданами и частными юридическими лицами должна быть направлена на преследуемую конституцией и законами цель. При этом данные решения и действия являются законными и публично необходимыми лишь в том случае, когда ущерб, причиненный частной собственности, издержки государственного бюджета и социальные последствия не будут превышать эффекта, который он должен произвести. Если должностное лицо при принятии решения не в полной мере учитывало конституционно закрепленные основные права и свободы граждан и приняло, таким образом, решение, несоразмерно ущемляющее
права граждан и нарушающее основные принципы правового государства, то такое решение может быть отменено судом. В приведенном примере из казахстанского законодательства при решении местным исполнительным органом вопроса о том, по каким улицам и в какое время должны проходить митинг, демонстрация и т. д., цель закона состоит, с одной стороны, в том, чтобы обеспечить общественную безопасность, нормальное функционирование транспорта при проведении таких мероприятий, а с другой — в том, чтобы помочь осуществить конституционное право граждан на свободное волеизъявление. Иными словами, необходимо учитывать не только те цели закона, которые направлены на реализацию интересов государства (например, защита общественного порядка), но и те, которые защищают права граждан или юридических лиц (например, право граждан на свободное волеизъявление).
При обжаловании суд может прийти к выводу, что решение было принято в соответствии с правильным применением административного усмотрения только в том случае, когда объем и значение каждого из этих факторов оптимальным образом учтены9.
Принцип равноправия, запрета произвола или последовательности деятельности администрации заключается в том, что государственным органам запрещено проявлять неравный подход к одинаковым фактическим обстоятельствам, если не существует какого-либо основания для их разграничения. Соответственно, если административный орган осуществил ряд полномочий одним способом, то он обязан в подобных случаях и в дальнейшем осуществлять свои полномочия таким же способом. Иными словами, должностное лицо не имеет права
9 Подробнее об этом см.: Административное право: учебный курс / под ред. Р. А. По-допригора. Алматы, 2010. С. 238—240.
произвольно отступать от постоянной и общепринятой административной практики, поскольку граждане полагаются на нее. В нашем примере решение о переносе демонстрации сторонников одной партии на окраину города и изменение времени ее проведения может нарушить их конституционное право равенства всех перед законом, если другой партии при подобных же условиях такая демонстрация была разрешена в центре города и в запрашиваемое время. Или, например, при выдаче разрешения на строительство администрация не имеет права требовать определенные документы, даже если это разрешено законом, но она долгое время этого не делала. От этого самоограничения административный орган вправе отказаться только если в дальнейшем он намерен постоянно принимать другое дискреционное решение10.
Принцип запрета сверхформализма. Государственным органам запрещено обременять лиц обязанностями или отказывать в осуществлении прав лишь в целях удовлетворения формальных требований. Несоблюдение заинтересованным лицом таких требований не должно обращаться ему во вред, если возложенные на него обязанности исполнены в содержательном смысле. Так, политическим партиям нельзя отказывать в выдаче разрешения на проведение демонстрации по формальным недочетам заявления без предоставления возможности их исправления или замены.
Наряду с законодательным регламентированием принципов административной процедуры и усмотрения другой важнейшей составляющей в современном правовом государстве является институт заслушивания частных лиц перед вынесением управленческого решения. Именно
10 См. ст. 7 Закона Республики Армения
от 16 марта 2004 г. «Об основах административной деятельности и административном производстве».
процедурные правила, предоставляющие гражданам возможность выражения своих позиции и доводов, до вынесения управленческого решения обеспечивают правовую гарантию того, что действия субъекта публичного права будут основаны на вовлеченности адресата решения и иных заинтересованных лиц в процесс его принятия.
Для реализации данного правомочия следует законодательно закрепить обязанности чиновника уведомить гражданина об инициировании соответствующей процедуры, разъяснить его права и обязанности, предоставить возможность ознакомления с документами и иной информацией, имеющей важное значение для решения вопроса, а также разрешить высказать (устно или письменно) свое мнение о деле (прежде всего это необходимо, когда предусматривается принятие обременяющего лицо решения)11.
Данный элемент позитивной административной процедуры характерен как для законов об административных процедурах, так и для иных законодательных актов в сфере земельных отношений, охраны окружающей среды и т. д. К таковым можно отнести Экологический кодекс Республики Казахстан, им-плементировавший положения Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, 1998 г.
В случае неправомерного отказа в праве на заслушивание, которое отразилось на решении дела по существу, административный акт или иное управленческое решение может быть отменено.
11 Разграничение решений (административных актов) государственных органов на обременяющие и благоприятные имеет значение как для определения объема прав и обязанностей чиновника и частного лица, так и для установления оснований отмены данных решений.
Не менее важную роль в позитивной административной процедуре играет законодательное определение момента вступления административного акта в силу. Согласно ст. 8 Закона Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах» правовой акт государственного органа вступает в силу с момента принятия, если только в нем не определен более поздний срок. Однако с позиции надлежащей административной процедуры более обоснованным является общее положение о вступлении акта в силу с момента его оповещения адресату, иному заинтересованному лицу. Так, в соответствии со ст. 64 Закона Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 г. «Об административном производстве» административный акт вступает в силу с момента предоставления сведений о нем лицу, которому он адресован, или лицу, интересы которого он затрагивает, либо с момента, когда данным лицам стало известно о нем. Это свидетельствует о том, что до объявления управленческого решения частному лицу данный документ имеет характер внутреннего акта, не несущего никаких правовых последствий для граждан или организаций. Соответственно, акт вступает в силу по отношению к каждому конкретному адресату индивидуально, т. е. возможны случаи, когда один и тот же акт действует в отношении одного адресата и не действует в отношении другого, которому он еще не был объявлен. Тем самым законодатель подчеркивает, что основное внимание в административной процедуре уделяется отношениям между гражданином и государственными органами, а не отношениям внутри самого государственного органа12.
Таким образом, позитивная административная процедура представляет собой параметры правомерного поведения, которые минимизи-
12 См.: Административное право: учебный курс. С. 243.
руют неопределенность в действиях участников правоотношений. При этом достижение абсолютной определенности невозможно в связи с неоднородностью конкретных случаев. Соблюдение же принципов, стадий и иных элементов надлежащей административной процедуры приводит к справедливому рассмотрению дела и вынесению управленческого решения с учетом интересов частного лица.
Библиографический список
Аверьянов В. Б. Обновление украинской административно-правовой доктрины на основе принципа верховенства права // Правоведение. 2007. № 1.
Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина. М., 1996.
Административное право: учебный курс / под ред. Р. А. Подопригора. Алматы, 2010.
Барциц И. Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. № 3.
Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: сб. СПб., 2004.
Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4.
Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5.
Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.
