CC BY
121
Фадеева Наталья Анатольевна
Повышение квалификации специалистов по ведению регистров нормативных правовых актов в ФБУ НЦПИ при Минюсте России
Аннотация: В статье рассматривается образовательная деятельность по повышению квалификации государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих, обучение специалистов по ведению регистров.
Ключевые слова: образовательная деятельность, учебный процесс, нормативные правовые акты, регистр, реестр, информационное общество, Концепция, автоматизированные информационные системы.
Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.
Основой овладения разнообразными информационными технологиями и эффективным их использованием является образование.
Фундамент новой модели образования, заложенный еще в 2007 году соответствующими изменениями в законодательстве об образовании, в настоящее время закреплен в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации».
В Российской Федерации по уровням общего и профессионального образования, по профессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, по дополнительному образованию - дополнительные образовательные программы.
Необразованный человек не в состоянии понять научно-технические и культурные достижения, общественно-политические процессы. Специальная профессиональная подготовка позволяет человеку утвердиться как личности, участвовать в приумножении культурных ценностей, повысить свое благосостояние.
Адаптация человека к условиям информационного общества возможна только в том случае, если общество обеспечит доступность образования и обучения в течение всей жизни.
Недопустима финансовая недосягаемость информации для людей. Поэтому важна организация свободного доступа к информаци-
онным массивам через образовательные учреждения и электронные библиотеки.
Достойная реализация права на образование во многом определяет уровень развития государства как особой формы организации общества и самостоятельной единицы на мировой арене. Именно необходимостью улучшения качества образовательных услуг обусловлен весь комплекс осуществляемых в настоящий момент в Российской Федерации мероприятий. Качество образовательных услуг и уровень развития всего современного общества - самостоятельные, но тесно связанные показатели эволюции любого государства. Причем ни один из них не может развиваться обособленно [1].
Информационно-правовой массив охватывает практически все сферы человеческой деятельности [2].
В настоящее время информационно-правовая деятельность как вид деятельности юристов и государственных служащих других профессий с непосредственным применением компьютерных систем требует знаний о закономерностях, принципах и тенденциях построения автоматизированных информационных систем, создания государственных информационных ресурсов в целях информационного обеспечения интересов граждан, общества, государства. Развитие системы правовой информатизации Министерства юстиции Российской Федерации имеет общие цели для законотворческих, правоохранительных и правоприменительных органов. Это обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и
должностных лиц, повышения уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения государственных органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных и иных правовых актах, в том числе муниципальных, в условиях автоматизации информационных процессов.
Федеральное бюджетное учреждение «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации» (далее - НЦПИ) - одно из учреждений, которое стояло у истоков информатизации. НЦПИ имеет наибольший опыт в России по автоматизированной обработке правовой информации. Он был создан почти 40 лет назад и является создателем первой в стране автоматизированной системы правовой информации «АИПС-Законодательство»; это первая удачная попытка систематизации большого правового массива. НЦПИ оказывает информационную поддержку деятельности Минюста России и является оператором Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения (далее - ЕСИТО). В соответствии с приказом Минюста России от 14.04.2009 № 109 «О вводе в постоянную эксплуатацию подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» [3] ЕСИТО Минюста России» (далее - Подсистема НПА ЕСИТО) НЦПИ обеспечивает выполнение функций оператора этой подсистемы и осуществляет ее информационно-технологическое сопровождение. Отсюда вытекают задачи НЦПИ по кадрам: для надлежащего функционирования всей системы необходимо квалифицированное выполнение работ на всех этапах.
Эффективность работы любой организации во многом зависит от профессионального уровня персонала.
Целью повышения квалификации является обновление теоретических и практических знаний специалистов в связи с повышением требований к уровню квалификации и необходимостью освоения современных методов решения профессиональных задач (п. 7 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 610 [4]).
Система государственной службы Российской Федерации находится в процессе постоянного совершенствования и развития. Одним из основополагающих документов, опреде-
ляющих направление этого развития, является Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261. Отдельные задачи, поставленные в этой программе, имеют непосредственное отношение к теме дистанционного обучения, а именно:
> актуализация содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих;
> внедрение современных образовательных технологий в процессе обучения.
К тому же процесс развития образовательной сферы не может не опираться на достижения других сфер в целях реализации и учета всесторонних потребностей общества. Так, развитие компьютерных технологий стимулирует все большее использование их в различных областях. Именно поэтому образовательный процесс модернизируется посредством внедрения в него качественно новых элементов. И одним из таких элементов, несомненно, является интернетизация образования, использование компьютерной техники, электронных образовательных ресурсов в процессе обучения. В связи с этим в последнее время в научном и практическом употреблении прочно утвердились такие категории, как «дистанционные образовательные технологии» и «дистанционное образование».
Так, Федеральным законом от 10 января 2003 года № 11-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закреплено следующее определение: «дистанционные образовательные технологии - это образовательные технологии, реализуемые в основном с применением средств информатизации и телекоммуникации при опосредованном или не полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника». Способы организации обучения посредством дистанционных образовательных технологий были зафиксированы в Приказе Министерства образования России от 18 декабря 2002 года № 4452 «Об утверждении Методики применения дистанционных образовательных технологий в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования Российской Федерации» [1].
Таким образом, на государственном уровне получила закрепление объективная по-
требность в повышении квалификации юристов, приобретении ими навыков и специальных знаний, позволяющих работать с современными техническими средствами ведения различных учетных систем Минюста России, в частности, федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
С учетом постоянного совершенствования программного обеспечения, используемого для ведения этих регистров, становится актуальной задача соответствующего обучения специалистов, которое должно проводиться на постоянной или регулярной основе и с использованием современных образовательных технологий. Для решения этой задачи в НЦПИ было организовано обучение специалистов по ведению регистров с использованием очно-дистанционной формы учебного процесса. Программа обучения включает две составляющих:
> заочное (дистанционное) обучение с использованием системы дистанционного обучения, разработка которой ведется в настоящее время в НЦПИ;
> очное обучение на практических семинарах.
Кроме того, созданы и проводятся выездные обучающие семинары по теме «Организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Совершенствование нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» для специалистов муниципальных образований.
По поручению Минюста России обеспечено:
> проведение обучения федеральных государственных гражданских служащих Минюста России,
> работа с системой электронного документооборота «Дело» на учебных площадях НЦПИ.
Для ведения регистров с применением единых правил - правовых, технологических, технических форматов - необходим мониторинг не только муниципальных правовых актов, но и актов субъектов Российской Федерации, поэтому был разработан учебно-методический комплекс [9].
Этот курс подготовлен для служащих, исполняющих функции по формированию и ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Комплекс содержит целевую установку, организационно-методические указания, программу курса и практических занятий. Эта учебная дисциплина принципиально новая, логически взаимосвязанная,
она представляет собой авторскую разработку, предметное содержание которой обусловлено главным образом требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.
В этой учебной дисциплине представлены общие вопросы организации и содержание работы по ведению федерального регистра и реестров (сбор и ввод информации в регистр; хранение информации в регистре; ведение классификаторов, доступ к информации, информационная безопасность, а также проведение юридической экспертизы муниципальных актов, поддержание их текстов в актуальном состоянии и проведению мониторинга правовой системы муниципальных образований по вопросам ведения соответствующих регистров).
В связи с тем, что федеральный регистр имеет информационное и технологическое сопряжение с федеральным регистром нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реестром уставов муниципальных образований и реестром муниципальных образований, частью этого курса является ознакомление слушателей с правовым обеспечением и методикой ведения указанных реестров.
Уровень информационно-правовой подготовки слушателей (государственных и муниципальных служащих) в условиях наступающего информационного общества определяется не только глубиной и качеством самой информационной подготовки обучения, но и ее непрерывностью, которую необходимо обеспечивать при повышении квалификации: конференции, дистанционное образование и т. д.
В учебном процессе (любом, не только организованном дистанционно) можно выделить несколько задач, которые решаются в ходе обучения:
> передача обучающемуся определенного объема знаний;
> первичный контроль;
> окончательный контроль усвоения знаний курса.
Если первые две задачи могут быть решены и вполне успешно решаются при использовании заочной формы обучения, то для решения третьей задачи необходим контакт с преподавателем - аудио, аудио-визуальный или непосредственный.
Предполагается, что разрабатываемая в НЦПИ система дистанционного обучения будет решать все эти задачи. Для этого создается интерактивный сайт, на котором размещаются следующие учебно-методические материалы,
разработанные при непосредственном участии специалистов-профессионалов по ведению регистров:
> учебные материалы текстово-графического характера (для удобства пользования, возможно, в различных форматах) - тексты лекций, таблицы, схемы и т.д.;
> аудио/видео лекции преподавателей, известных практических специалистов;
> интерактивные формы [5].
Программа обучения включает заочное (дистанционное) обучение с использованием системы дистанционного обучения, разработка которой ведется в настоящее время в НЦПИ, очное обучение на практических семинарах.
Для специалистов в программе обучения рассматриваются наиболее значимые темы и вопросы, знание которых позволит эффективно осуществлять свои служебные полномочия в правоприменительной, правотворческой, образовательной деятельности.
В учебной дисциплине логически последовательно рассматриваются основные вопросы:
> правовое обеспечение ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (регистров);
> цели и принципы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов;
> система муниципальных нормативных правовых актов;
> организация доступа к информационным ресурсам регистров муниципальных нормативных правовых актов;
> структура автоматизированной информационной системы ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Одна из актуальных тем при изучении курса - мониторинг правовой системы муниципального образования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Кафедра информационного права в Российской правовой академии Минюста России (РПА) сотрудничает с НЦПИ при Минюсте России. По линии деятельности кафедры создана лаборатория мониторинга правовой информации, которая является структурным подразделением Научно-исследовательского института РПА. Результатом совместной деятельности является научно-образовательный портал « Юстиция».
Основываясь на результатах исследований, в рамках курса осваивается методика ве-
дения регистров муниципальных нормативных правовых актов, виды обеспечения ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов.
Особое внимание уделяется вопросам обеспечения информационной безопасности системы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов.
В результате изучения курса «Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» слушатели должны знать:
> нормативные правовые акты в области информации, информатизации и защиты информации, регулирующие отношения по созданию и ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
> состояние правового регулирования ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственного реестра уставов муниципальных образований и реестра муниципальных образований;
> структуру информационной системы всех регистров нормативных правовых актов и реестров;
> основные критерии и принципы функционирования системы Минюста России;
> основы построения и организации функционирования информационных систем в правовой сфере;
> методику проведения юридической экспертизы муниципальных правовых актов и ведение регистров указанных актов;
> порядок принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов, их особенности, определяемые уставами муниципальных образований;
> правовые, организационные, технологические, технические вопросы обеспечения информационной безопасности.
После изучения курса слушатели должны уметь:
> использовать автоматизированные информационные технологии, автоматизированные рабочие места (АРМ) в целях проведения мониторинга муниципальных правовых актов и
принятия решений по вопросам их совершенствования;
> применять технологию ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и документооборота;
> В процессе изучения необходимо иметь представление о:
> требованиях к программному, техническому обеспечению, осуществляющему обработку, хранение, передачу и предоставление информации;
> функциональных возможностях программного обеспечения автоматизированного делопроизводства;
> организационном и инженерно-техническом обеспечении безопасности и автоматизированных информационных систем.
Дисциплина изучается на лекциях, групповых и семинарских занятиях, проводимых в традиционных и нетрадиционных (активной и интерактивной) форме, а также в процессе самостоятельной работы.
Необходимо отметить, что 16 августа 2013 года в целях обеспечения осуществления государственных функций по оказанию правовой поддержки государственным органам и гражданам распоряжением Правительства Российской Федерации № 1453-р утвержден план реализации [6] Государственной программы Российской Федерации «Юстиция» [7], предусматривающий создание федеральной информационной системы нормативных правовых актов как информационно-технологической основы Единого регистра, что приводит к необходимости проведения научных исследований данного направления государственной деятельности.
Согласно этой программе, в ФБУ НЦПИ при Министерстве юстиции РФ была разработана Концепция развития подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России до 2020 года. Она была разработана во исполнение п. 5.1 плана реализации Государственной программы Российской Федерации «Юстиция» на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Подсистема «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России (далее - подсистема НПА) является государственной информационной системой, обеспечивающей выполнение задач по ведению федеральных регистров и государственных реестров Министерства юстиции
Российской Федерации и их применение для исполнения государственных функций и обеспечения доступа к актуальной правовой информации.
Одной из задач подпрограммы «Обеспечение защиты публичных интересов, реализации прав граждан и организаций» государственной программы Российской Федерации «Юстиция», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р [7] является создание механизма регулярного профессионального совершенствования и подтверждения квалификации.
Таким образом, несмотря на многолетнюю историю, на сегодняшний момент процесс создания нормативной правовой базы электронного образования государственных и муниципальных служащих не завершен. Предстоит длительная и напряженная работа по официальному признанию нормотворческими органами того, что уже вошло в мировую и российскую образовательную практику в качестве неотъемлемой части [8].
К сожалению, следует отметить, что наряду с преимуществами электронного обучения существует и ряд проблем. Характер этих проблем связан отнюдь не с противоречивостью правовых норм, а скорее с их недостаточностью, слабым развитием нормативной правовой базы электронного обучения (регламентация требований к специальным учебно-методическим материалам, подготовке преподавателей-консультантов, системам и процессу администрирования дистанционного процесса, информационной поддержки процесса и электронным библиотекам, образовательных технологий и т. д.)
На сегодняшний день требуется создание соответствующей образовательной среды, научно-методическое обеспечение новых технологий обучения, преподавания и оценки полученных знаний государственными и муниципальными служащими.
Сегодня продолжается дальнейшее развитие информационного обмена в области правовой информации со странами Содружества Независимых Государств и Евразийского Экономического Сообщества. НЦПИ регулярно принимает участие в российских и международных научно-технических программах, конференциях, совещаниях, форумах, конгрессах по вопросам информатики, лингвистики, права. Конференции призваны внести весомый вклад в насыщение конкретными делами и новыми идеями деятельности в области совершенствования федеральных регистров и государственных реестров.
Проводятся работы по созданию ведомственного удостоверяющего центра Минюста России.
Создан аттестационный центр Минюста России на базе НЦПИ и осуществляется аттестация объектов информатизации системы Минюста России. Проводятся работы по созданию комплексной системы безопасности Минюста России.
Учитывая изложенное, необходимо обратить внимание на проблемы, возникающие при ведении регистров. Переход на ведение федерального регистра только в электронном виде является перспективным и необходимым. Вместе с тем следует обратить внимание, что такой переход требует всесторонней подготовки как на правовом, так и на технологическом уровне, который должен сопровождаться внесением изменений в нормативные правовые акты, определяющие ведение регистров. Сегодня это является необходимым условием для перехода к информационному обществу, развитию системы единства правового пространства и повышения эффективности законодательства на территории Российской Федерации.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что для достижения поставленных задач необходим комплексный подход к разработке и развитию дистанционных образовательных технологий по ведению федеральных регистров и государственных реестров - это имеет важное значение для эффективного функционирования государственных правовых механизмов, обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации, повышения качества подготовки нормативных правовых актов. От того, на каком уровне будет осуществляться эта работа, во многом зависит развитие всей юридической сферы в обозримой перспективе [10].
Литература
1. Гинзбург И. В., Трошкина Т. Н. Дистанционное образование в Российской Федерации: Понятие и вопросы правового регулирования. // Реформы и право. 2013, № 2.
2. Кузнецов П. У. Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы / Институт государства и права. М.: Наука, 2003.
3. Приказ Минюста России от 14.04.2009 № 109 «О вводе в постоянную эксплуатацию подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» ЕСИТО Минюста России».
4. Колинько А. «Повышаем квалификацию персонала». // «ЭЖ-Юрист», 2013, № 2.
5. Галатонов Т. В., Сергин М. Ю., Система дистанционного обучения по ведению регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: вопросы разработки и общее описание / IV Всероссийская научно-практическая конференция «Ведение федеральных регистров и государственных реестров, их применение для исполнения государственных функций и обеспечения доступа к актуальной правовой информации». Материалы докладов под общей редакцией к. т. н. доцента А. В. Федиче-ва. - М., 2013. С. 24-26.
6. Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013 г., № 49, ст. 6350.
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.08.2013 № 1453-р «Об утверждении плана реализации государственной программы Российской Федерации «Юстиция», утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.04.2013 № 517-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 34, ст. 4479.
8. Сухотин С. О., Белявский А. А. «Организационно-правовое обеспечение электронного обучения с использованием дистанционных образовательных технологий» // Информационное право. 2013. № 3. С. 29-30.
9. Морозов А. В., Филатова Л. В., Благовещенский Н. Ю. Ведение Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Учебно-методический комплекс учебной дисциплины. М. : Москва, 2010. С. 5.
10. Приветствие Министра юстиции Российской Федерации А. В. Коновалова участникам и гостям 4-й Всероссийской научно-практической конференции «Ведение федеральных регистров и государственных реестров, их применение для исполнения государственных функций и обеспечения доступа к актуальной правовой информации». / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.scli.ru/upload/Приветствие%20 Министра%204Конференции.рё£ , свободный (загрузка).
