CC BY
84
Бюджетная политика
поступление средств федерального бюджета в бюджет пенсионного фонда российской федерации на выплату трудовых пенсий
Одним из факторов, влияющих на выполнение обязательств по выплате трудовой пенсии, является полнота и своевременность поступления в бюджет Пенсионного фонда российской Федерации межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
В соответствии с действующим законодательством российской Федерации из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда российской Федерации в качестве источника выплаты трудовых пенсий должны перечисляться средства на выплату базовой части трудовой пенсии, включая организацию ее доставки, а также страховой части трудовой пенсии за нестраховые периоды (периоды ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и прохождения военной службы по призыву).
согласно Федеральному закону от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в российской Федерации» (ст. 9) в 2002 — 2004 гг. финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществлялось за счет сумм единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет и передаваемых бюджету Пенсионного фонда российской Федерации. кроме того, ст. 234 налогового кодекса российской Федерации, действовавшей до 1 января 2005 г., определялось, что единый социальный налог предназначается в том числе и для мобилизации средств в целях реализации права граждан на обязательное пенсионное страхование. За указанный выше период поступление средств на выплату базовой части трудовой пенсии в бюджете Пенсионного фонда российской
о. с. горлова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» ФГоуВПо «Финансовая академия при Правительстве российской Федерации»
Федерации отражалось по коду классификации доходов бюджетов российской Федерации «средства единого социального налога, поступающие из федерального бюджета» ^
с 2005 г. сумма перечислений из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии не ограничивается суммой единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет. так, в 2005 г. сумма единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, составила 267,5 млрд руб., при этом в бюджет Пенсионного фонда российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии было перечислено 436,1 млрд руб. 2, в 2006 г. указанные суммы составили 315,8 млрд руб. 3 и 501,2 млрд руб. 4 соответственно. Поступление средств на выплату базовой части трудовой пенсии в бюджете Пенсионного фонда российской Федерации в 2005 и 2006 гг. отражалось по коду классификации доходов бюджетов российской Федерации «средства, поступающие
1 составление и исполнение бюджета Пенсионного фонда российской Федерации в соответствии с кодами бюджетной классификации российской Федерации стало осуществляться с 2003 г. В 2002 г. поступление средств на выплату базовой части трудовой пенсии отражалось с указанием только наименования дохода «суммы единого социального налога, поступающие из федерального бюджета».
2 Федеральный закон от 09.04.2007 № 41-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год». — Прил. 1, 3, 6.
3 Отчет об исполнении федерального бюджета на 1 января 2007 года. — www. roskazna. ru.
4 Отчет по кассовому исполнению бюджета Пенсионного
фонда российской Федерации за 2006 год.
64
финансы и кредит
Таблица 2
Динамика использования средств, поступивших в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки
в 2002 - 2006 гг. 7
Таблица 1
Динамика поступлений средств федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии и осуществление расходов на ее доставку в 2002 — 2006 гг. 6
Показатель 2002 2003 2004 2005 2006
Поступления средств федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии и осуществление расходов на ее доставку, млрд руб. 331,6 368,2 441,3 436,1 501,2
В% кВВП 3,1 2,8 2,6 2,0 1,9
Показатель 2002 2003 2004 2005 2006
Расходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки, млрд руб. 236,0 267,9 316,6 439,4 502,9
В% кВВП 2,2 2,0 1,9 2,0 1,9
из федерального бюджета» 5. Однако с отменой ст. 234 Налогового кодекса Российской Федерации средства, поступающие в федеральный бюджет от уплаты единого социального налога, не утратили целевого характера использования, поскольку продолжает действовать вышеупомянутая ст. 9 Федерального закона № 167-ФЗ, закрепляющая в качестве источника финансирования выплаты базовой части трудовой пенсии суммы единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет. Кроме того, согласно ст. 18 данного закона отмечается, что средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, зачисляются в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации в полном объеме. Таким образом, средства, перечисляемые из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, не могут быть меньше суммы единого социального налога, поступившего в федеральный бюджет.
В целом следует отметить, что отсутствие ограничения средств федерального бюджета, поступающих в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, исключительно суммой единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, выступает как фактор, способствующий обеспеченности выплат базовой части трудовой пенсии и возможности ее повышения.
Динамика поступлений средств федерального
5 В 2007 году код называется «Средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии».
бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии и осуществление расходов на ее доставку за период с 2002 по 2006 гг. представлена в табл. 1.
Приведенные в таблице данные свидетельствуют о том, что несмотря на рост поступлений из федерального бюджета в абсолютной сумме, относительные показатели (в % к ВВП) за указанный период постепенно сокращались.
динамику использования средств, поступивших в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки, за анализируемый период можно проследить по данным табл. 2.
Из данных, приведенных в таблице, следует, что в части абсолютных показателей наблюдается аналогичная поступлению средств динамика: объемы использования средств, поступивших в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки, ежегодно растут. В то же время по относительным показателям (в % к ВВП) однозначной отрицательной тенденции не прослеживается: с 2003 по 2006 г. удельный вес указанных расходов к ВВП колеблется в границах 1,9-2,0.
По данным рассмотренных выше таблиц видно, что между суммами, поступившими в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, включая
6 Составлено на основе данных отчетов по кассовому исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2002-2006 гг.
7 Составлено на основе данных отчетов по кассовому исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2002-2006 гг.
Таблица 3
Соотношение между поступлениями средств в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии, включая ее доставку, и расходами на выплату базовой части трудовой пенсии
и организацию ее доставки8
Показатель 2002 2003 2004 2005 2006
1. Поступления средств на выплату базовой части трудовой пенсии и осуществление расходов на ее доставку, млрд руб. 331,6 368,2 441,3 436,1 501,2
2. расходы на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки, млрд руб. 236,0 267,9 316,6 439,4 502,9
3. разница между поступлением и использованием средств на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки (п. 1 — п. 2), млрд руб. 95,6 100,3 124,7 — 3,3 — 1,7
4. Уровень обеспеченности расходов поступлениями, % 140,5 137,4 139,4 99,2 99,7
ее доставку, и суммами использованных средств на указанные цели имеются расхождения (табл. 3).8
За период с 2002 по 2004 гг. объемы поступления средств на выплату базовой части трудовой пенсии и осуществление расходов на ее доставку превышали объемы реально произведенных расходов на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки. Поступившие из федерального бюджета средства, не использованные на выплату базовой части трудовой пенсии, направлялись на осуществление расходов по выплате страховой части трудовой пенсии, поскольку за указанный период поступления страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии, а также привлечение сумм финансового резерва и средств федерального бюджета, передаваемых бюджету Пенсионного фонда российской Федерации в счет погашения задолженности за прошлые годы, в полном объеме не обеспечивали произведенные выплаты страховой части трудовой пенсии9.
использование средств, образовавшихся в результате превышения сумм поступлений единого социального налога в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами, осуществляемыми на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии, на возмещение недостатка средств бюджета Пенсионного фонда российской Федерации на выплату страховой части трудовой пенсии разрешено согласно ст. 18 Федерального закона № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в российской Федерации». Однако представ-
8 составлено на основе данных отчетов по кассовому исполнению бюджета Пенсионного фонда российской Федерации за 2002-2006 гг.
9 согласно данным отчетов по кассовому исполнению бюджета Пенсионного фонда российской Федерации за 2002-2004 гг. выплаты страховой части трудовой пенсии обеспечивались указанными источниками на 77,0, 87,3 и 80,1 % соответственно.
ляется, что использование средств федерального бюджета, предназначавшихся для выплаты базовой части трудовой пенсии, на выплату страховой части трудовой пенсии можно рассматривать как неэффективное, поскольку в данном случае источник, закрепленный за одной частью трудовой пенсии, направляется на исполнение обязательств по другой. Указанные средства федерального бюджета могли быть направлены на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии исходя из инфляции на очередной финансовый год, что также предусмотрено ст. 18 Федерального закона № 167-ФЗ, либо могло быть осуществлено размещение этих временно свободных денежных средств в ценные бумаги для последующего увеличения выплат базовой части трудовой пенсии.
В 2005 и 2006 гг. согласно данным табл. 3, напротив, поступление средств из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии и осуществление расходов на ее доставку не обеспечивали в полном объеме произведенных выплат на указанные цели. Поэтому расходы на выплату базовой части трудовой пенсии и организацию ее доставки осуществлялись также и за счет использования других источников в рамках распределительной составляющей бюджета Пенсионного фонда российской Федерации на 2005 и на 2006 г. таким образом, в 2005 и 2006 гг. исполнение обязательств по выплате базовой части трудовой пенсии осуществлялось не за счет законодательно закрепленного за ней источника, что свидетельствует о недостаточно эффективной организации трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетом Пенсионного фонда российской Федерации, тем более в условиях отсутствия ограничения с 2005 г. поступлений средств федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии суммами единого социального налога.
66
финансы и кредит
Согласно ст. 17 Федерального закона № 167-ФЗ из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации помимо средств на выплату базовой части трудовой пенсии с учетом организации ее доставки должны также перечисляться средства на возмещение уплаты страховых взносов за нестраховые периоды. Причем данная статья предусматривает, что порядок возмещения указанных средств определяется федеральным законом. Федеральный закон от 21.03.2005 № 18-ФЗ «О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву» был принят только 21 марта 2005 г. Таким образом, в течение трех лет (с 2002 по 2004 гг.) порядок возмещения уплаты страховых взносов за нестраховые периоды (в том числе порядок расчета объема этих средств) определен не был, и реального перечисления средств из федерального бюджета на указанную цель не осуществлялось.
Статьей 5 Федерального закона № 18-ФЗ установлено, что в 2005 г. финансирование выплат за нестраховые периоды осуществлялось за счет средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации с последующим возмещением за счет средств федерального бюджета. Фактическое использование средств резерва бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2005 г. на выплаты за нестраховые периоды составило 838,6 тыс. руб. 10, вместе с тем компенсации произведенных расходов за счет средств федерального бюджета в 2006 г. произведено не было.
Кроме того, ст. 5 вышеуказанного закона также устанавливается, что в 2006 г. и в последующие годы средства на возмещение уплаты страховых взносов за нестраховые периоды должны предусматриваться федеральными законами о федеральном бюджете и о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. Однако фактически в 2006 г. в расходах федерального бюджета и в доходах бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации указанные средства не планировались, и перечислений в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации не производилось. При этом согласно Отчету по кассовому исполнению бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 г. в расходной части бюджета в графе «Кассовое исполнение за
10 По данным Пояснительной записки к проекту Федерального закона «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2005 год».
2006 год» определена сумма перерасчета размеров трудовых пенсий в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов в размере 1 299 742,3 тыс. руб., подлежащая возмещению из федерального бюджета. В 2007 г. году перечисление и поступление средств на возмещение уплаты страховых взносов за нестраховые периоды соответственно в федеральном бюджете и в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации также не запланировано.
Сложившаяся ситуация обусловлена в том числе и тем, что в действующей бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденной Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», не предусмотрено кодов, позволяющих запланировать средства на возмещение уплаты страховых взносов за нестраховые периоды в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации. Федеральный закон № 115-ФЗ утрачивает силу с 1 января 2008 г., построение бюджетной классификации Российской Федерации в части статей и подстатей доходов бюджетов будет утверждаться Министерством финансов Российской Федерации, а в части целевых статей и видов расходов - законом (решением) о бюджете. Соответственно в целях обеспечения реализации положений Федерального закона № 18-ФЗ представляется необходимым предусмотреть соответствующие коды бюджетной классификации Российской Федерации для отражения указанных средств: коды целевой статьи и вида расходов в составе ведомственной структуры расходов федерального бюджета, утверждаемые федеральным законом о федеральном бюджете, - для отражения передачи средств из федерального бюджета; коды статьи и подстатьи доходов бюджетов, утверждаемые нормативным правовым актом Министерства финансов Российской Федерации,—для поступлений в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; коды целевой статьи и вида расходов в составе структуры расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, утверждаемые федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации, — для использования поступивших в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации средств в соответствии с указанным назначением.
Отсутствие в 2002 — 2006 гг. фактических перечислений из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за нестраховые периоды, выступающих согласно законодательству Российской Федерации источником фи-
нансирования выплаты страховой части трудовой пенсии, является свидетельством некачественной организации трансфертов между федеральным бюджетом и бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 28.12.2004 № 184-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год» установлено, что доходы бюджета Фонда формируются в том числе за счет субвенций из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии, при этом сумма указанных субвенций в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации и в федеральном бюджете на 2005 г. определена не была. В этой связи неясными остаются следующие моменты: во-первых, каким образом осуществляется расчет размера указанных субвенций; во-вторых, для чего необходимо планировать отдельно субвенции на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии при отсутствии строгой привязки с 2005 г. средств, перечисляемых из федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии, к суммам единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет; в-третьих, почему средства, направляемые на покрытие дефицита бюджета Фонда, при формировании бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации закрепляются за определенными расходами. Вместе с тем в Пояснительной записке к проекту Федерального закона «Об исполнении бюджета
Пенсионного фонда Российской Федерации за 2005 год» указано, что средства, поступившие из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в ходе его исполнения, были направлены на обеспечение своевременного финансирования выплаты пенсий, пособий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан и других социальных выплат за праздничные и выходные дни января 2006 г. в декабре 2005 г.
В Федеральном законе от 22.12.2005 № 174-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год» (ст. 5) также предусмотрены субвенции на покрытие дефицита бюджета Фонда в ходе его исполнения, однако они уже не привязаны к выплате базовой части трудовой пенсии. Кроме того, в отличие от 2005 г. в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации и в федеральном бюджете на 2006 г. была запланирована конкретная сумма указанных субвенций. Вместе с тем первые две из рассмотренных выше проблем, связанных с перечислением субвенций на покрытие дефицита бюджета Фонда в ходе его исполнения, в 2006 г. своего решения не нашли.
Таким образом, финансовые потоки, связанные с перечислением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату трудовой пенсии, не являются в полной мере прозрачными, что в свою очередь не может выступать фактором, способствующим эффективному использованию на указанные цели средств, поступивших из федерального бюджета.
Не успели оформить
подписку на 2007 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621 -69-49, (495) 621-91-90
Http://www.financepress.ru E-mail: [email protected]
