CC BY
138
Е.В. ВАСИЛЬКОВА
Кандидат юрид. наук
Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, ЧОУ ВО ТИУиЭ, г. Таганрог
О.В. ЯЦЕНКО
Кандидат юрид. наук
Заведующая кафедрой теории и истории государства и права, доцент, ЧОУ ВО ТИУиЭ, г. Таганрог
ПОНЯТИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Огромное значение муниципальной власти признано на всех уровнях общества и государства. Она является наиболее приближенной к жителям, и первоочередным ее назначением является решение повседневных, самых насущных проблем населения. Вместе с тем муниципальная власть прямо заинтересована в сильном государстве, способном обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан. Для развития инсти-
тута местного самоуправления в истинном духе демократизма, гуманизма и ценности прав человека необходимо досконально изучить его историю, а так как несмотря на существующие на сегодняшний день конфликты, мир стремится к интеграции и глобализации, на первое место выходят международные организации и международные стандарты в различных областях жизни общества.
Местное самоуправление, международные стандарты, права человека и гражданина, европейские стандарты, государство, общество.
Тематический рубрикатор e-Library: 10.00.00
E.A.VASILKOVA, O.V. YATSENKO
CONCEPT OF INTERNATIONAL STANDARDS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE CONTEXT OF THE HISTORICAL DEVELOPMENT OF HUMAN RIGHTS AND CITIZENS
The tremendous importance of municipal power is recognized at all levels of society and the state. It is the closest to the inhabitants and its primary purpose is to solve everyday, most pressing problems of the population. At the same time, the municipal power is directly interested in a strong state capable of providing higher social standards of citizens' lives. To develop the
institution of local self-government in the true spirit of democracy, humanism and the value of human rights, it is necessary to thoroughly study its history, and since, despite current conflicts, the world strives for integration and globalization, international organizations and international standards in various areas of society.
Local self-government, international standards, human and citizen rights, European standards, state, society.
Важность института местного самоуправления как формы самоорганизации жителей для решения вопросов местного значения в рамках законодательства государства и полномочий, которые им предоставлены государством, а также органов местного самоуправления, непосредственно функционирующих на соответствующих территориях государства, сформированных территориальным обществом и действующих в его интересах, их значение для стабильного и демократического развития государства и общества в целом давно осознаны на всех уровнях общества, публичной власти, а также объединения государств на уровне международного сообщества. Муниципальная власть является наиболее приближенной к жителям, и ее назначением является решение их повседневных, самых насущных проблем. Вместе с тем она прямо заинтересована в сильном государстве, способном обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан.
Указанный симбиоз интересов дает возможность существования института местного самоуправления, системы его субъектов и органов на территории демократического государства.
Этот институт в современном понимании сложился в мировой практике на рубеже ХУШ-ХГХ вв., когда абсолютные монархии трансформировались в демократические, правовые государства. Борьба за утверждение местного самоуправления, свободного от феодально-чиновничьего произвола, была одной из причин возникновения и существенного усиления общественных движений. Идеи самоуправления и самоорганизации противопоставлялись феодальному государству, сословно-патриархально-общинному (сельскому) и корпоративно-цеховому (городскому) самоуправлению [1].
Во второй половине ХХ в. местная автономия, субсидиарность и регионализация стали целью европейского правового порядка и европейской политики
в сфере права и локальной демократии. Поэтому, во-первых, своеобразная муниципализация конституционной жизни и права, которая охватила современный демократический мир, прежде всего имея акцентуацию на локальном уровне, касается всех процессов трансформации и модификации публичной власти в условиях широкой демократизации государства и общества.
Во-вторых, диверсификация публичной власти, выделение в ее структуре уровня публичной самоуправляющейся (муниципальной) власти, признание местного самоуправления равноправным партнером публичной государственной власти постепенно переводит публичную власть в сферу частного права и разноуровневых интересов индивидов - жителей определенных территорий и их ассоциаций, которые функционируют на локальном уровне социума, где активно формируется свободная от государственно-правового регулирования сфера «правосвободного» пространства.
В-третьих, субсидиарность, децентрализация, местное самоуправление постепенно становятся важными критериями демократичности и конституционности государства и поэтому находят свою правовую регламентацию именно в рамках конституционного права, которое хотя и является «классическим» публичным правом, однако под многовекторным влиянием муниципальной власти подвергается существенной модернизации. Вместе с тем муниципальная власть не уходит полностью из сферы публичности (свидетельством этого является её перманентная разноуровневая нормативно-правовая регламентация), а предметы её регулирования (в том числе конституционно-правовой) становятся якобы смежными, пронизанными частноправовыми началами. Такая тенденция приватизации конституционного права является следствием одной из важнейших концептуальных особенностей местного самоуправления, которая напрямую связана с естественным правом и приводит к перманентному «втягиванию» в орбиту конституционно-правового регулирования частноправовых положений как нормативных принципов публичного права. В основе этого процесса лежит признание верховенства человеческих ценностей и частных интересов над всеми другими, в том числе публичными [2].
Согласно ч.2 ст. 1 ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [3]. Практическое и результативное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных условий, которые, в свою очередь, составляют основы местного самоуправления. Прежде всего, важнейшей его основой выступает правовая
(нормативная) основа. Она представляет собой систему нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Правовую основу местного самоуправления вместе с Конституцией РФ и законами составляют также и стандарты местного самоуправления, закрепленные в различных международных документах, которые были ратифицированы и, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, являются частью национального законодательства России, то есть выступают в качестве ее внутренних законодательных актов.
Современное развитие международного сообщества показало, что основополагающим компонентом в системе современной демократической государственности является человек, его права и гарантии по их осуществлению. И международные стандарты местного самоуправления не являются здесь исключением. Их первоисточник - международные стандарты в области прав человека, аккумулирующие в себе и выражающие в виде норм международного права наиболее передовые правовые концепции относительно положения личности в мире и в пространстве государства. Ведь именно от отношения государства к личности, ее достоинству, интересам, правам зависит механизм построения современного демократического правового государства.
Современное представление о правах человека, сущностное содержание которых составляет основу для становления международных стандартов, базируется, прежде всего, на сложившейся в ХУП-ХУШ вв. естественно-правовой концепции, содержащей идеи о естественных, неотчуждаемых правах, предоставленных индивиду от рождения, существование которых ограничивает власть государства.
В универсальной концепции прав человека воплотились различные доктрины, философские воззрения, политические, экономические, этические и правовые учения многих народов. В основе этой концепции -представление о человеческом достоинстве как высшей ценности [4]. Человек не может существовать вне общества и государства в целом, где право выполняет такие основные функции, как защита прав и свобод человека, но и имеет сдерживающий и карательный характер. Поэтому отношение к правам и свободам человека и гражданина, степень их защищенности - безусловный показатель уровня зрелости и развитости государства. Права и свободы человека являются естественными, так как они в конечном счете не зависят ни от воли отдельного государства (или даже групп государств, если речь идет о международных стандартах), ни от закономерностей общественного развития. Эти права и свободы должны быть обеспечены человеку. Государство обязано обеспечить каждому индивиду реализацию этих прав. Лишая его этой возможности, оно действует противозаконно, даже если «узаконивает» в своем внутреннем законодательстве эти деяния, потому что ее действия по отношению к человеку в данном случае сравниваются не с ее национальными законами, а с международными стандартами [5].
Отсюда можно сделать промежуточные выводы относительно того, что права человека являются не государственно-правовой, конкретно-юридической категорией, а выступают в качестве общесоциального понятия. Их основные характеристики определяются следующим:
а) они вытекают из природы самого человека и определяются уровнем развития человеческой цивилизации в целом (гуманитарно-цивилиза-ционный критерий - Авт .);
б) эти права складываются объективно в результате социально-экономического и политического развития общества, они не зависят от государственного признания (социальный критерий - Авт.);
в) они принадлежат индивиду от рождения, для обладания ими не требуется наступления каких-либо юридических факторов (естественный критерий - Авт.);
г) эти права являются неотчуждаемыми, они неотъемлемы от биосоциальной природы человеческой личности (индивидуально-перманентный критерий - Авт.);
г') эти права, происхождение и наличие которых не зависит от государства, само государство должно признавать, охранять, гарантировать, защищать (легально-легитимистский критерий - Авт.). Таким образом, права человека как общесоциальная категория представляют собой объективно складывающиеся в результате закономерного развития человеческой цивилизации и вытекающие из самой природы человека возможности пользоваться элементарными, наиболее важными благами и условиями безопасного, свободного существования человеческой личности в обществе и государстве [6].
Важным фактором динамичного развития современного сообщества является то, что в сфере международного права происходит важная трансформация - то, что называется правами человека, становится правами граждан в сфере внутригосударственного права. По мнению Г.Т. Шамсона, взаимосвязь государств требует, чтобы национально-правовые системы государств были совместимы как друг с другом, так и с системой международного права. Исходя из того, что первичной основой любого правового пространства, которая определяет политический режим этого государства, является уровень реализации прав личности, международное сообщество рассматривает идею прав человека как движущую силу, объединяющую между собой людей и государства, гражданами которых они являются. Таким образом, международные стандарты в области прав человека являются закономерным результатом глобализации, назначение которых заключается в построении общества на основе уважения интересов отдельной личности [7].
Основным документом, который закрепляет важнейшие права и свободы человека и гражданина, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г. В ней закрепляется основной стандарт, который непосредственно связан с местным и региональным самоуправлением: право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представи-
телей (ст. 21) [8]. Поэтому естественно, что приоритет здесь принадлежит, прежде всего, международным стандартам в сфере прав человека, точнее международным стандартам (стандарту) в международном праве прав человека. Этот приоритет обосновывается не только и не столько особой значимостью объекта и предмета международно-правового регулирования, сколько фактическим количеством международных стандартов, которые закрепляют и гарантируют легализацию, легитимацию, защиту, охрану прав человека государством и его институтами практически во всех сферах жизнедеятельности людей - в условиях мира и военных действий, на уровне отношений с государством и в сфере местного самоуправления, независимо от пола, возраста, состояния здоровья, правового состояния и проч. [9].
Впервые понятие «права человека» встречается во французской «Декларации прав человека и гражданина», принятой в 1789 г. [10], хотя до этого идея прирожденных прав прошла долгий путь развития. Важными вехами на ее пути были английская Великая хартия вольностей (1215) [11], английский Билль о правах (1689) [12] и американский Билль о правах (1791) [13].
В XIX в. в различных государствах по-разному складывался первоначальный либеральный набор гражданских и политических прав (свобода и равенство, неприкосновенность личности, право собственности, избирательное право и др.), в современном понимании весьма ограниченных (имущественные избирательные цензы, политические запреты, неравенство мужчин и женщин, расовые ограничения и т.п.). В XX в. под сильным воздействием социалистических движений к гражданским и политическим правам прибавляются социально-экономические права (как правило, права трудящихся: право на объединение в профсоюзы, на труд, отдых, социальную помощь и т. д.). В 1922 г. по инициативе немецкой и французской Лиги по правам человека два десятка организаций в разных странах создают Международную федерацию по правам человека (FIDH), первую в мире международную организацию по защите прав человека. Вторая мировая война и трагический опыт тоталитарных режимов детерминировали качественный скачок в развитии института прав человека и гражданина, ведущую роль в развитии которого приобретает международное право. 10 декабря 1948 г. резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН была принята и провозглашена Всеобщая декларация прав человека. Начиная с 1950 г. ежегодно 10 декабря отмечается как Международный день прав человека. В 1950 г. в Европе Советом Европы была принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод [14], что явилось своеобразным международным региональным «кадастром» прав человека. Главное отличие этой Конвенции от иных международных договоров в области прав человека -создание реально действующего механизма защиты декларируемых в ней прав - Европейского суда по правам человека. В 1966 г. под эгидой ООН были приняты Международный пакт о гражданских и политических правах [15] и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах
[16]. Эти и последующие международные соглашения утвердили международный стандарт прав человека и гражданина и гарантии обеспечения этих прав с целью инкорпорации в конституционном праве и конституционном строе государств-участников. Указанный выше перечень международных актов не является исчерпывающим: «Включение одних прав не означает умаление, а тем более отрицание других прав и свобод человека и гражданина». Помимо перечисленных в международном стандарте прав человека в национальных системах права список прав человека и гражданина нередко дополняется новыми положениями, например, правом на благоприятную окружающую среду, правом на информацию и др. [17].
Необходимо отметить, что феномен международных правовых стандартов, в частности в сфере местного самоуправления, исследовали, изучали, обосновывали, анализировали как российские, так и зарубежные ученые: О.Е.Кутафин, А.Н. Писарева, Е.С. Шугрина, И.В. Бабичев, А.А. Уваров, М.А. Бай-муратов, А.В. Батанов, Ю.М. Оборотов, Н.В. Буро-менский и др. Однако их исследования носили преимущественно отраслевой характер, что актуализирует проблематику исследования правовой природы и содержательной характеристики указанной группы стандартов.
Так, придерживаясь достаточно широкого норма-тивистского подхода и его телеологического потенциала, Г.Т. Шамсон считает, что все документы, принятые Организацией Объединенных Наций и региональными организациями, исходят из принципа существования единых стандартов прав человека, которых должны придерживаться все государства мира, а если речь идет о региональных документах, то государства данного региона [18]. Эту мысль поддерживает и Г.В. Игнатенко, полагая, что вышеуказанные документы, исходя из всемирного опыта и воплощая современные потребности и тенденции социального прогресса, устанавливают общечеловеческие стандарты прав и свобод личности. Стандарты конституируются в качестве нормативного минимума, определяющего уровень государственной регламентации с допустимыми отступлениями в том или ином государстве в форме его превышения или конкретизации [19]. Более конкретным и нормативно-технологическим подходом характеризуется докт-ринальный подход Ю.М. Колосова, который считает, что международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека, часто называют международными стандартами в области прав человека. Это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы, но и не посягать на такие права и свободы (например, не допускать расовой, национальной и другой дискриминации, применения пыток и т.п.). Стандарты могут быть универсальными, то есть признанными во всем мире, и региональными. Региональные стандарты, имея особенности, вытекающие из традиций, уровня развития какой-либо группы стран, могут идти дальше универсальных, быть более широкими, конк-
ретными (например, стандарты, принятые в рамках общеевропейского процесса) [20].
Следует констатировать, что на основе таких подходов в науке сложилось мнение, что международные стандарты прав человека - это нормы современного международного права, предусматривающие такие общедемократические требования и обязанности государств, которые они должны с учетом особенностей своего общественного строя, национального развития и т.п. перенять, воплотить и конкретизировать в своих правовых системах.
Таким образом, критериями, характеризующими международные правовые стандарты местного самоуправления, в частности, являются следующие:
- правовая природа - они являются нормами международного публичного права, содержащимися в международных договорах (онтологический критерий - Авт .);
- объектный состав - они регламентируют основные принципы, формы и методы осуществления муниципальной деятельности (объектный критерий - Авт.);
- субъектный состав в контексте их разработки и принятия - они разработаны и приняты государствами мира в рамках международных межгосударственных организаций (субъектный критерий
- Авт.);
- телеологическое «наполнение» - они регламентируют совместно выработанные государствами концептуальные подходы и международно-легальные принципы становления, формирования и функционирования института местного самоуправления на территории конкретных государств
- членов соответствующих международных организаций (телеологический критерий - Авт.). По мнению авторов, телеологический критерий
международных правовых стандартов, исходя из их общей правовой природы, наверное, шире - реализация прав человека в конкретной сфере жизнедеятельности в условиях государственно-правовой реальности, что осуществляется в ординарных или экстраординарных условиях. В таком же аспекте можно охарактеризовать позицию Н. Раданович, которая определяет европейские стандарты прав человека в виде системы определенных моделей прав человека, отражающих основное содержание и объем этих прав, признанных европейским сообществом [21]. Существуют и другие доктринальные позиции в отношении правовой природы международных стандартов, а также толкование этих позиций.
В большинстве международных документов, закрепляющих стандарты местного и регионального самоуправления, особенно в контексте обоснования права на его существование и права на самостоятельное осуществление, отображают парадигму генетической связки между правовым статусом личности и правом народов на самоопределение, в силу которого они - и лицо, и народы - свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие (право на самоуправление, право на выбор форм своего существования и т.п.).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Камшська В.Н. Мюцеве самоврядування: теорети-ко-юторичний та порiвняльно-правовий аналiз/ В.Н. Камшська. - Киев: КНТ, 2010 [Электронный ресурс]. - URL: http://pidruchniki.ws/15290527/ pravo/istoriya_rozvitku_mistsevogo_ samovryaduvannya _ukrayini#527
2. Батанов О.В. Мунщипальне право Украши: тдручник /О. В. Батанов/ ввдп. ред. М.О. Баймуратов - Харьков: Одксей, 2008.
3. Федеральный закон от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (с посл. изм. от 18.04.2018) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pravo.gov.ru
4. Права человека и статус правоохранительных органов: материалы симпозиума в Санкт-Петербургском юридическом институте МВД России // Государство и право. - 1994. -№11.
5. Карташкин В.А. Всеобщая демократия права человека в современном мире (к 40-й годовщине принятия Всеобщей декларации прав человека)/ В. А. Карташкин //СЕМП. - 1989.
6. Лукашева Е. А. Общая теория прав человека / Е.А. Лукашева. - М. : НОРМА, 1996.
7. Шамсон Р.Т. Права человека и внутренняя компетенция государства/ Р.Т. Шамсон // Московский журнал международного права. - 2003. - № 2.
8. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. -[Электронный ресурс]. - URL: http://www.consul tant.ru/document/cons_doc_LAW_120805/
9. Батанов О.В. Мiжнароднi стандарта мюцевого са-моврядування/ О.В. Батанов // Юридична енцик-лопедiя: в 6 т. /редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ш. - Киев: Укр.енцикл., 2001. - Т.3.
10. Декларация прав человека и гражданина 1789 г.: Принята Учредительным собранием 26 августа
1789 г.// Французская Республика: Конституция и законодательные акты. -М.: Юрид. лит., 1989.
11. The Text of Magna Carta - [Электронный ресурс]. - URL: http://www.fordham.edu/halsall/source/magnacarta.asp
12. English Bill of Rights 1689. An Act Declaring the Rights and Liberties of the Subject and Settling the Succession of the Crown - [Электронный ресурс]. - URL: http://ava lon.law.yale.edu/17th_century/_ngland.asp
13. Primary Documentsin American History. The Bill of Rights - [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.loc.gov/rr/program/bib/ourdocs/billofrights.html
14. Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/2540800/
15. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. [Электронный ресурс]. -URL: http://base.garant.ru/2540295/
16. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 р. [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/2540291/
17. Права человека// Википедия. Свободная энциклопедия - [Электронный ресурс]. - URL: https://ru. wikipedia.org/wiki/Права_человека
18. Мунщипальне право Укра!ни: пвдручник / В.Ф. Погоршко, М.О. Баймуратов, Ю.Ю. Бальций та ш. - 2-ге вид., доп. - Киев: Правова едшсть, 2009.
19. Международное право: учебник для вузов / отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. - М.: НОРМА-ИНФРА, 1999.
20. Международное право: учебник / отв. ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. - М.: Междунар. отношения, 1994.
21.Раданович Н. Свропейсьш стандарта прав люди-ни: поняття, структура, джерела формування/ Н. Раданович // Проблеми державотворення й захис-ту прав людини в Украш: матерiали XIII репонально! науково-практично! конференций 8-9 лютого 2007 р. - Львiв: ЛНУ iM. 1.Франка, 2007.
© Василькова Евгения Андреевна, 2018 © Яценко Ольга Васильевна, 2018 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления
и экономики», 2018
