CC BY
227
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Г. Д. Садовникова*
Международные стандарты прав человека: проблемы реализации в новых субъектах Российской Федерации
Аннотация. В статье показаны роль и значение международных стандартов прав человека в современном мире. Единые стандарты правового статуса личности перед лицом глобальных угроз человечеству должны стать главным критерием допустимости тех или иных политических решений, важным инструментом влияния на политику государств и одновременно — фактором, способным удержать политиков от непродуманных решений. Выявлены некоторые проблемы реализации международно-правовых актов о правах человека, в том числе после воссоединения Крыма и Севастополя с Россией, показаны тенденции развития правового статуса человека и гражданина, предложены некоторые шаги по совершенствованию законодательства о правах человека в контексте международных стандартов. Особую роль в развитии положительных тенденций в сфере прав и свобод человека и гражданина автор отводит институтам гражданского общества, усилению общественного контроля. В развитии положительных составляющих тенденций развития прав человека в ключе международных стандартов и нейтрализации отрицательных тенденций видится важнейшая задача современного конституционного законодательства, как федерального, так и регионального, а также практики его применения.
Ключевые слова: международные стандарты прав человека, международные договоры, глобализация, тенденции, гражданское общество, Конституционный Суд РФ, конституционные гарантии, воссоединение Крыма и Севастополя, гражданская активность, НКО. Конституционный Суд, Европейский Суд по правам человека, юридическая техника, верховенство права.
001: 10.17803/1994-1471.2015.60.11.042-053
Влияние международных стандартов на различные сферы социума в современном глобализирующемся мире неизменно возрастает. Трудно представить современное информационное общество свободным от единых правил, установленных свободной
волей членов международного сообщества, особенно в такой важной области человеческого бытия, как права человека. Международные стандарты и международные договоры по соблюдению прав и свобод человека и гражданина призваны обеспечить сбли-
© Садовникова Г. Д., 2015
* Садовникова Галина Дмитриевна — доктор юридических наук, профессор кафедры, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), почетный работник высшего профессионального образования РФ [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
жение правовых систем разных государств, обогащение их опытом стран с развитыми традициями правовой защиты человека, межгосударственное сотрудничество, а в целом — способствовать развитию демократии, формированию гражданского общества и правового государства.
Международные нормы о правах человека и общепризнанные принципы международного права — к коим наука международного права относит принципы суверенного равенства государств, невмешательства во внутренние дела, равноправия и самоопределения народов, неприменения силы или угрозы силой, мирного урегулирования споров, нерушимости границ, территориальной целостности государств, уважения прав человека и основных свобод, сотрудничества государств, добросовестного выполнения международных обязательств — содержатся в таких ратифицированных Российской Федерацией актах, как Всеобщая декларация прав человека (принята и провозглашена Резолюцией 217 А (III] Генеральной Ассамблеи ООН от 10.12.1948]; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.]; Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.]; Международный пакт о гражданских и политических правах (вступил в силу 23 марта 1976 г.]; Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза 26 марта 1994 г.]; Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (одобрена 24 ноября 2001 г. на 18-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи, подписана Президентами Армении, Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана, Украины 7 октября 2002 г. в Кишиневе]; Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней; Руководящие принципы запрета и роспуска политических партий (Венеция, 10— 11 декабря 1999 г.] и многих других.
Единые стандарты правового статуса личности перед лицом глобальных угроз человечеству — главный критерий допустимости тех или иных политических решений, важный инструмент влияния на политику
государств и одновременно — сдерживающий фактор, способный удержать политиков от непродуманных решений. «Выбор России, в отличие от ряда иных государств, одержимых манией величия и готовых во имя претензии на мировую гегемонию и попрание фундаментальных основ международного права, предопределяется основополагающими принципами международного права, здравого смысла и логики мира»1.
Как справедливо утверждают современные исследователи, за последнюю четверть века мы во многом стали другими. Мы решительно избавляемся от всего, что препятствует развитию нашей страны в направлении, адекватном потребностям эпохи и конкретно-исторической ситуации. Наш демократический выбор незыблем. Он базируется на конституционной идеологии свободы и справедливости и том «кодексе поведения» государств, который предписан им международным правом2.
Все основные элементы международных стандартов прав человека, содержащиеся в перечисленных и иных международных правовых актах, так или иначе находят свое выражение в тексте Основного Закона России. Юридическое обеспечение гарантированнос-ти прав и свобод человека и гражданина определяется содержанием норм об основах конституционного строя, в том числе закреплением верховенства Конституции и закона, принципа разделения властей, идеологического, политического и экономического плюрализма, светского характера государства, местного самоуправления. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации является одной из фундаментальных основ федеративного устройства России. В соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Права человека, согласно ст. 18, опре-
1 Путин В. В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2013. С. 41.
2 Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Глобализация. Междуна-
родные гуманитарные стандарты. Суверенитет Рос-
сии. М. : РЦОИТ, 2015. С. 7.
деляют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Главы I и II, содержащие данные нормы, являются неизменяемой частью Конституции, пересмотр которой возможен только путем принятия новой Конституции.
При этом нельзя не замечать усиливающийся разрыв между близкой к идеальной картиной прав человека, которая предстает перед нами в юридических документах, и суровой реальностью в данной сфере. Как справедливо отмечает В. О. Лучин: «На современном этапе важно преодолеть разрыв между правовым эталоном прав человека и социальной, юридической, политической реальностью»3. По мнению М. Н. Марченко, «для более глубокого понимания права и прав человека в настоящем — в "эпоху глобализма"» — и для более точного определения тенденций и перспектив развития в будущем представляется необходимым уделять гораздо больше внимания рассмотрению не только и даже не столько их формально-юридическим, сколько содержательным, конкретно-историческим, сущностным аспектам»4.
Конституция РФ содержит полноценную систему гарантий прав человека, включая судебную защиту прав и свобод, обращение в Конституционный Суд РФ, наличие института Уполномоченного по правам человека в РФ, право каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. В последних исследованиях российских конституционалистов отмечается, что общепризнанные принципы и нормы международного права Основным Законом содержательно сопрягаются с учредительной функцией Конституции, которой учреждена Российская Федерация,
3 Пряхина Т. М., Ястребова А. Ю. Права человека в международном праве : учеб.-метод. пособие для вузов. Изд. 2-е, перераб. и доп. М. : ВАКО, 2014. С. 4.
4 См., напр.: Марченко М. Н. Тенденции развития права в современном мире : учеб. пособие. М. : Проспект, 2015. С. 40.
легитимируемая не только волей единой государственной гражданской нации России, но и получившими всеобщее признание в современном мире началами организации и функционирования межгосударственной системы (преамбула]; составляют интегральную часть правовой системы России (часть 4 статьи 15]; являются критерием, которым руководствуется российское государство, признавая, то есть определяя круг, объем и пределы, и гарантируя, то есть юридически, организационно и материально обеспечивая права и свободы человека и гражданина (статья 17]; устанавливают пределы усмотрения Российской Федерации при предоставлении убежища политическим эмигрантам (части 1 и 2 статьи 63]; наконец, составляют основу конституционного статуса коренных малочисленных народов и обязывают российское государство гарантировать этот статус на уровне не ниже, чем это предусмотрено указанными принципами и нормами (статья 69)5.
В то же время государствоведы отмечают и наличие в Конституции РФ положений, противоречащих логике нового конституционного идеала, в том числе в сфере регулирования правового статуса личности: «отсутствие конституционного регулирования бюджетного процесса и избирательных процедур...; узость и неразвитость положений Конституции об обязанностях граждан; .противоречащее ст. 15 Конституции положение о невыдаче граждан России другому государству, препятствующее осуществлению правосудия (статья 61]; абсурдная для любого суверенного государства идея двойного гражданства (статья 62]»6.
О достоинствах и недостатках российской Конституции можно долго дискутировать. Конечно, текст не является совершенным, но не вызывает сомнения приверженность смысла Конституции, ее духа следованию самым высоким международным критериям и стандартам прав человека.
Как верно отмечает М. Н. Марченко: «Одна из особенностей современной, отражающейся на эволюции прав человека и гражда-
5 Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 9.
6 Исаков В. Б. Правовой статус личности как идеал:
конституционный замысел и его воплощение // Российское государствоведение. 2014. № 1. С. 10—11.
нина их теории, среды, заключается в том, что если на ранних этапах развития общества она ограничивалась в основном национальными (внутригосударственными) рамками и, соответственно, права человека и их теория формировались в основном под влиянием внутринациональных факторов, то в настоящее время значительное воздействие на этот процесс оказывают не только, а иногда даже не столько национальные, сколько наднациональные, глобальные факторы»7. При всей противоречивости современных оценок глобализации, позитивных и негативных ее сторон, одно положительное последствие данного процесса несомненно: по мере продвижения глобализации происходит возрастание влияния международных стандартов в сфере прав человека на законодательство отдельных стран, и эта тенденция, несмотря на попытки политической изоляции России, сохранится.
В то же время нельзя игнорировать и обратный процесс: в условиях единого информационного пространства достижения правовой доктрины и практики каждой отдельно взятой страны не могут не оказывать влияния на развитие правовых систем в зарубежных странах и на содержание междуна-родноых правовых актов.
Положительное влияние международной интеграции на состояние дел с правами человека проявляется также в том, что сближение государств и народов открывает больше возможностей реагировать на вызовы современности: координировать усилия для смягчения негативных последствий глобализации, вырабатывать новые методы защиты окружающей среды, борьбы с терроризмом, наркомафией, совместно развивать научные исследования в условиях единого информационного пространства. Усилия в этих направлениях способствуют созданию безопасного жизненного пространства, в котором только и возможна гарантированность прав и свобод для каждого человека.
В развитии конституционно-правового статуса личности в России и приближении его к требованиям международных стандартов прав человека важная роль принадлежит правовым позициям Конституционного
Марченко М. Н. Указ. соч. С. 41.
Суда РФ. Их нормативно-доктринальное воздействие значительно расширяет перечень формально определенных норм о правах человека, усиливает гарантии их реализации. Нередко Конституционный Суд в мотивировочной части своих решений ссылается на доктринальные положения, международные стандарты в сфере прав человека, практику Европейского Суда по правам человека. Так, рассматривая жалобу граждан А. Х. Дит-ца и О. А. Шумахер, Конституционный Суд отметил, что из Конституции РФ, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4] Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер данного регулирования8.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ являются ориентиром для законодателя и правоприменителя. Фактически они стали источниками права, не будучи таковыми формально. В силу взятых на себя международных обязательств, приведенных как в указанном постановлении Конституционного Суда РФ, так и в иных актах Суда, в том числе обязательств поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право, запрещать дискриминацию граждан, в том числе по признаку принадлежности к национальным меньшинствам, гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона, Российская Федерация признала право на самоопределение народа Республики Крым и города Севастополя.
Вот как характеризует сложившуюся в Крыму после антиконституционного вооруженного украинского переворота обстановку директор Фонда исследования проблем
8 Постановление Конституционного Суда РФ
от 03.03.2004 № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального
закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 2. 2004.
демократии М. С. Григорьев: «В некоторых регионах неприятие майданной власти было временно приостановлено жестокими репрессивными мерами — сотни и тысячи инакомыслящих, не готовых признать киевский режим легитимной властью, были брошены за решетку. На Украине стали запрещаться неугодные политические партии, введена цензура, преследуются оппозиционные политики. В ответ на политические требования части населения страны пришедший к власти Майдан сделал попытку потопить Донецкую и Луганскую области в крови. .Большинство крымчан говорит о том, что такую же участь киевский режим приготовил для непокорного им Крыма»9.
В этом случае, обоснованно заявляют ученые-государствоведы, «нынешняя мировая геополитика и нормы международного права, предоставляющие народам право на самоопределение, оставляют единственно верный способ образования новых государств — отделение части государства по решению его населения, высказанному на общенародном голосовании при соблюдении демократических принципов и норм международного права»10.
Международные организации и нормы международного права, по справедливому мнению В. А. Томсинова, даже в условиях стабильности в международных отношениях не всегда способны выполнять ту функцию, которая на них возложена. Нормативное содержание международного права в силу особенностей своего формирования всегда имеет пробелы и страдает от противоречий. Поэтому при выработке юридической оценки тех или иных событий часто приходится обращаться не к букве, а к духу международного права, прибегать к толкованию международно-правовых норм, обнаруживать юридические аргументы в практике Международного суда и в реальных событиях. Но полного соответствия той или иной ситуации или какого-либо действия государст-
9 Григорьев М. С., Ковитиди О. Ф. Крым: история возвращения. М. : Кучково поле, 2014. С. 9—10.
10 Евдокимов В. Б., Тухватуллин Т. А. Принятие Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. С. 37—42.
ва конкретным нормам международного права чаще всего не бывает. А это значит, что не бывает в международном праве и в полной мере законных действий. Данные выводы базируются на нормах и принципах международного права, выраженных в Уставе ООН, международных конвенциях и декларациях, в практике Международного суда правосудия, на международно-правовой традиции разрешения споров, возникавших в таких случаях, как попытка выхода Аландских остров из состава Финляндии после распада Российской империи, отделение Восточного Пакистана (Бангладеш] от Пакистанского государства, референдум в Квебеке о выходе этой провинции из Канады, выход Косово из состава Сербии11.
Еще задолго до проведения крымского референдума 2014 года профессор С. А. Ава-кьян отмечал: «Причем надо сказать четко — ни одно государство не вправе насильственно удерживать в своем составе территорию с населением, имеющим этнические особенности, если данное государство не создало и не создает надлежащие экономические и политические условия для нахождения данной территории в своем составе. Сказанное относится также и к России. Всяческие ссылки на то, что есть на этот счет резолюции ООН, они предполагают сохранение территории в составе большого государства, — неосновательные ссылки. Конечно, реализация права на самоопределение должна иметь место прежде всего в рамках данного государства, внутриконституционными путями, на это и нацелены документы ООН. Однако если государство не обеспечивает надлежащих условий, препятствование реализации народного и национального суверенитета на соответствующей части территории лишь ведет к внутригосударственной войне, вооруженным столкновениям»12.
Учитывая историческую и геополитическую роль полуострова Крым в истории
11 Томсинов В. А. «Крымское право», или Юридические основания воссоединения Крыма с Россией. М. : Зерцало-М, 2015.
12 Авакьян С. А. Современные проблемы консти-
туционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 5—12.
и современности России, а также реальность вызовов и угроз населению Крыма и Севастополя, оказавшегося в угрожающей ситуации в результате политического переворота в Украине, обоснованность воссоединения с точки зрения мирового права, моральных и этических норм, миротворческий и гуманистический характер действий России при защите своих геополитических интересов не вызывает сомнений. В результате воссоединения с Россией жители Крыма и Севастополя получили более высокий уровень гаранти-рованности правового статуса личности, теперь уже в соответствии с Конституцией Российской Федерации, декларирующей самые высокие стандарты защиты прав человека, включая как индивидуальные, так и коллективные права.
При этом нельзя утверждать, что российское законодательство в сфере прав человека и его реализация, в том числе в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, идеально соответствуют букве и духу общепризнанных международных принципов и норм о правах человека: в обществе постоянно дискутируются вопросы, касающиеся реализации избирательных прав граждан, права на образование, на проведение массовых акций и многие другие. Достаточно проблем в отношении социально-экономических прав. Например, в России давно назрела проблема «работающих бедных» — 47% опрошенных Фондом «Общественное мнение» граждан считают, что им хватает заработанных денег только на еду, а вот покупка одежды уже составляет большую проблему13. Право на достойный уровень жизни закреплен статьей 25 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи...». Очевидно, реализация данной нормы в России возмож-
13 Права человека, резонансные проблемы общества и гражданская активность. По результатам исследования ФОМ «Обеспечение прав человека как важнейший критерий качества жизни». М., ФОМ, декабрь 2014 г. С. 8.
на только при условии пересмотра установленного законом минимального размера оплаты труда, а также принятия комплексных мер экономического и социального характера.
Проблема «работающих бедных» остается чрезвычайно актуальной для жителей Крыма и Севастополя и после воссоединения с Россией. Так, агентство «Крыминформ» сообщает: жители Республики все чаще уезжают в материковую Россию в поисках работы, потому что зарплаты в Республике остаются на очень низком уровне. Кроме низких зарплат, в Крыму также очень невелик спрос на трудовую силу. Соответственно, происходит планомерный отток трудовых ресурсов с полуострова, что в дальнейшем скажется на развитии Республики14.
Сопутствующей проблемой остается потеря крымчанами и севастопольцами вкладов в украинских банках (сумм, превышающих 700 000 рублей], которые не подлежат возмещению по линии российского Агентства страхования вкладов. Несмотря на заявления политиков о возможных компенсациях за счет продажи национализированного имущества15, реальный возврат денег всем вкладчикам весьма проблематичен. Казалось бы, распространение на жителей Крыма и Севастополя российских норм о компенсации вкладов в сумме до 700 000 рублей вполне логично, поскольку они (подавляющее большинство из них] стали российскими гражданами. Но при принятии решения следовало бы учесть и такой момент: российские граждане, открывая банковские вклады и пополняя их, заранее знали правила игры — гарантию сохранения своих денег в пределах указанной суммы, то есть шли на осознанный риск в случае превышения данной суммы. Жители же Крыма и Севастополя не пред-
14 Жители Крыма покидают родину из-за низких зарплат. Виталий Нахлупин рассказал о трудностях Крыма и его жителей // URL: http://www.metrprice. ru/another-news/zhiteli-kryma-pokidayut-rodinu-iz-za-nizkih-zarplat (дата обращения: 20.09.2015).
15 URL:https://realty.mail.ru/news/18 575krym_ gotovitsja_k_massovoj_rasprodazhe_ nedvizhimosti/?r = msk&utm_source = news&utm_ medium=banner_700_3431890&utm_campaign=1_blok_ target (дата обращения: 10.09.2015).
полагали, что подпадут в данной сфере под юрисдикцию российских законов. В результате их материальное положение в связи с присоединением к России ухудшилось, нарушились жизненные планы, что не представляется справедливым. Полная компенсация гражданам России, проживающим на присоединенных территориях, утраченных вкладов в украинских банках была бы справедливой мерой, соответствующей духу международных стандартов прав человека.
Усугубляют проблемы Крыма и политические акции вроде объявленной деструктивными силами продовольственной блокады. «Так называемая блокада не соответствует никаким международным нормам. Но ее зачинщики не настроены созидать, они только все разрушают. Им надо дальше оправдывать свое существование. Они действуют в интересах заокеанских западных стран, выступают марионетками в чьих-то руках, пытаясь свести счеты с Крымом и навредить России», — считает прокурор Крыма Наталья Поклонская. При этом, по ее словам, в Республике уже создана специальная рабочая межведомственная группа, задача которой не допустить резкого повышения цен на необходимые продукты питания16.
Довольно острой остается в Крыму и Севастополе, как и во всей России, проблема коррупции. За последние полгода в Крыму заведено 120 уголовных дел на взяточников. Среди задержанных оказался бывший министр промышленной политики Крыма и главный налоговый инспектор Республики. Один из громких скандалов был связан с бывшим главой Коктебеля Сергеем Падюко-вым. Градоначальник не проработал на посту и двух недель, когда был задержан при получении взятки17. Решить проблему коррупции кардинально не удалось, пожалуй, нигде в мире. Но усиление внимания правоохранительных органов к данной проблеме очевидно. Меры по преодолению коррупции должны исходить от федерального законодателя и не носить характер кампанейщины. Одной из них могло бы стать введение обя-
16 URL:https://news.mail.ru/politics /23421137/?frommail=1.
17 URL: http://truiyt.ru/news.php?id=85 (дата обра-
щения: 10.09.2015).
занности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления публиковать на официальных сайтах абсолютно все свои решения в коррупциогенной сфере (отводы земель, отчуждение государственной и муниципальной собственности, др.]. Необходимо также усилить общественный контроль за деятельностью органов государственной и муниципальной власти.
Специалисты отмечают также проблемы, связанные с использованием муниципальной собственности в рамках изменения системы муниципального управления в Республике Крым. На момент воссоединения Крыма с Россией земли коммунальной собственности в автономии отсутствовали. Земли, находящиеся в границах населенных пунктов, находились в распоряжении органов местного самоуправления, хотя и относились к государственной собственности. В 2013 году органами местного самоуправления по самовольно занятым земельным участкам было принято 2 036 решений о предоставлении земельных участков под строительство и обслуживание жилых домов, а следовательно, о включении участков в состав земель населенных пунктов. Фактически неконтролируемый процесс перехода права собственности на наиболее привлекательные земельные участки (в меньшей степени объекты недвижимости] продолжался более 20 лет и затрагивает не менее 13 тыс. человек только в г. Симферополе и Симферопольском районе18. В связи с этим региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется масштабная работа по переводу регулирования права на землю в формат российского правового поля и оформления множества соответствующих документов.
Имеют место и другие проблемы, наиболее сложными из которых являются вопросы документального подтверждения прав, в том числе права собственности на недвижимость. Непросто осуществить перерегистра-
18 Мельникова М. Н. О возможности и направлениях трансформации системы управления муниципальной собственностью в результате принятия в состав Российской Федерации Республики Крым // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 55—59.
цию недвижимости, транспортных средств, водительских удостоверений, оформление различных лицензий. Отсутствует единообразие в порядке разрешения земельных споров, начатых еще в рамках украинского законодательства (это часть общей проблемы интегрирования Крыма и Севастополя в российское правовое пространство]. «Затяжной процесс перерегистрации субъектов предпринимательства всех организационно-правовых форм и, как следствие, неполучение лицензии на осуществление специализированных видов деятельности наносит прямой ущерб развитию экономики Крыма. По сведениям УФНС по Республике Крым, на конец 2014 года на территории Республики Крым прошли перерегистрацию всего 12 752 из 52 885 юридических лиц, имевших регистрацию на март 2014 года. Очереди в налоговых инспекциях из предпринимателей, стремящихся зарегистрироваться в установленном порядке и платить налоги, впечатляют, а бюджет Крыма терпит ощутимые убытки от недополученных налогов.
Такими же недопустимо медленными темпами идет процесс регистрации (перерегистрации] некоммерческих организаций, включая правозащитные, религиозные, а также национально-культурные объединения и автономии. Зарегистрированы (по состоянию на май 2015 года] не более пятисот организаций из десяти тысяч, официально действовавших в 2013 году»19. Жители новых субъектов РФ не должны чувствовать себя ущемленными в правах из-за воссоединения с Россией, а это подчас происходит, и не только из-за несовершенства законодательства, но и из-за бюрократизма чиновников. Такое отношение диссонирует с нормой статьи 20 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций» в части свободы ассоциаций.
Право на мирные собрания в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 02.05.2015] «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро-
19 URL: http://pravo-ural.ru/2015/05/07/doklad-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-v-rossijskoj-federacii-za-2014-god/.
ваниях». Острую критику и даже обращение в Конституционный Суд РФ вызвало ужесточение федеральным законодателем административных штрафов за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статьи 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП РФ] для граждан в размере до 300 тысяч рублей и для должностных лиц — до 600 тысяч рублей. Конституционный Суд РФ признал данную норму не противоречащей Конституции РФ20, но очевидно, что эти санкции следует считать чрезмерными и сужающими реализацию предусмотренного международными правовыми актами и российской Конституцией права на мирные собрания.
Учитывая, что право на мирные собрания предусмотрено международными правовыми актами, законодательство России установило не разрешительный, а заявительный порядок проведения таких акций. Однако фактически он является разрешительным, поскольку правоприменительная практика сложилась таким образом, что согласование места и времени проведения мероприятия в ряде случаев становится препятствием для реализации данного права. Актуален этот вопрос и для жителей новых субъектов РФ. Так, в Севастополе организаторам митинга «против разграбления Севастополя» предлагалось перенести запланированную на 12 августа акцию из центра города на мыс Хрустальный при том, что площадка на мысе Хрустальном является труднодоступной для людей старшего поколения ввиду отсутствия там транспортной инфраструктуры и не соответствует требованиям безопасности и доступности для организации массовых мероприятий21.
20 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 4. 2013.
21 URL: http://www.sobytiya.info/news/15/54513 (дата обращения: 20.09.2015].
В связи с этим представляется целесообразным заранее установить правила игры, создав равные условия для всех потенциальных участников массовых акций: во-первых, определить места, где проведение отдельных видов акций не может быть осуществлено, указать обоснование такого решения; во-вторых, определить места, где возможно проведение соответствующих акций; в-третьих, разместить указанную информацию на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных принимать решения о согласовании акций.
Немаловажную роль в повышении конституционных гарантий прав человека, в том числе в интегрирующихся в правовую систему России субъектов, играют институты гражданского общества. Их развитие способствует усилению влияния общественного мнения на те или иные направления совершенствования законодательства о правах человека. Эффективным может стать более активное привлечение граждан к общественному обсуждению законопроектов, прежде всего так или иначе затрагивающих права человека и основные свободы. Для этого необходимо разработать соответствующие обязательные парламентские процедуры, связанные с обязательным размещением на сайтах палат парламента законопроектов (соответствующее положение целесообразно внести в регламенты палат Федерального Собрания РФ]; с введением обязательной практики обобщения и обсуждения на заседаниях комитетов палат предложений граждан и общественных объединений, поступивших на сайт; с вынесением на рассмотрение палаты таких предложений, получивших поддержку ответственного комитета. Аналогичные нормы могут быть приняты региональными парламентами.
Ряд современных исследователей, отмечая, с одной стороны, возрастающее влияние, с другой — хаотичность и бессистемность имеющих место в настоящее время форм участия институтов гражданского общества, в том числе неправительственных некоммерческих объединений граждан в управлении государством, справедливо полагают, что правовые механизмы представительства частных интересов в органах публичной
власти в России имеются, но нуждаются в развитии и государственной поддержке22.
Потенциал совершенствования правового регулирования механизмов гражданского, общественного участия в решении вопросов государственного и местного значения видится в развитии законодательства об НКО, о гражданских инициативах, мониторинге общественного мнения, общественных экспертизах, определении критериев эффективности управленческих решений и т.п., а также в развитии форм взаимодействия органов публичной власти, в том числе правоохранительных органов с институтами гражданского общества. Это будет способствовать реализации не столько буквы, сколько духа международных стандартов прав человека в российском законодательстве и правоприменительной практике.
Несмотря на деструктивные решения некоторых зарубежных государств о введении против России экономических санкций и попытки международной изоляции нашей страны, положительные общемировые тенденции развития прав человека можно несколько замедлить, но нельзя остановить. Очевидным является рост взаимовлияния норм международного и национального права, причем не только в сфере правового статуса личности. Нельзя не замечать и тенденцию унификации норм о правах человека в конституциях развитых демократических государств: все они восприняли непреходящие ценности доктрины естественных прав человека. Наблюдается тенденция сближения различных правовых систем в отношении законодательства в этой области.
Социальный запрос не позволяет игнорировать необходимость усиления влияния гражданского общества на развитие законодательства о правах человека, что также следует отнести к тенденциям развития конституционно-правового статуса личности.
22 Васильева С. В. «Нижние этажи» демократии: правовые формы участия некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 8—1 3; Михеев В. А. Власть и общественные организации: тенденции и проблемы взаимодействия // Российская государственность: история и современность. М. : РАЕН, 2007. С. 604—605.
В век информационных технологий появилась возможность проявлять гражданскую активность, используя информационные ресурсы, в том числе в соответствии с Указом Президента РФ от 4 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"». Тенденция усиления использования 1Т-тех-нологий для реализации и защиты конституционных прав, безусловно, будет усиливаться.
Согласно тому же социальному запросу и с учетом усложнения социальной структуры общества неуклонно происходит развитие источников права как в количественном, так и в качественном отношении. При этом расширение правового регулирования в сфере прав человека идет не только путем принятия новых норм, но и путем фактической имплементации в правовую систему России норм международного права, позиций Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ.
Федеративная природа российского государства и наличие местного самоуправления обусловили тенденцию децентрализации правового регулирования в сфере прав человека. При этом ее нельзя оценить как безусловно положительную. С одной стороны, переход некоторых функций по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина с федерального на более приближенные к населению региональный и муниципальный уровни власти позволяет более полно учесть запросы граждан. Однако в юридической литературе отмечается следующее: «Негативно отражается на социальной защищенности граждан тенденция к децентрализации в законодательстве о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства. .Эти процессы усилились с принятием Федерального закона № 122-ФЗ, который зафиксировал решение о передаче отдельных полномочий в области социального обеспечения с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации с отнесением расходных обязательств по обеспечению такими мерами к расходным
обязательствам субъектов Федерации»23.
Современные глобальные вызовы и угрозы заставляют вводить разумные ограничения прав человека. Усиление угрозы терроризма заставляет расширять перечень ог-раничений прав человека, в том числе не-прикосновенности частной жизни, что, к сожалению, приобретает характер тенденции. Проблема поиска той грани, за которую нельзя заходить, вводя ограничения неприкосновенности частной жизни, актуальна не только для России, но и всего современного мира.
В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отмечается: «Прискорбно, что на изломе 2014 года ясно обозначился кризис основных международных правозащитных институтов, оказавшихся неспособными адекватно и эффективно реагировать на массовые нарушения прав человека в разных конфликтных точках мира. В запале геостратегических схваток избирательные подходы в использовании правозащитной риторики взяли верх над стремлением к гуманности, истине и достоверности»24. Есть надежда, что означенный кризис носит временный характер и не станет тенденцией, а призыв Уполномоченного: «Вопреки сложившемуся негативному внешнему фону, Россия не должна покидать международное правовое пространство, а, напротив, должна прилагать больше усилий для интеграции, сохраняя при этом свою идентичность» реализуется.
Развитие положительных составляющих указанных тенденций в ключе международных стандартов прав человека и нейтрализация отрицательных — важнейшая задача современного конституционного законодательства, как федерального, так и регионального, а также практики его применения.
23 Гусева Т. С. Тенденции развития законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства // Социальное и пенсионное право. 2012. № 1. С. 7—11.
24 URL: http://pravo-ural.ru/2015/05/07/doklad-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-v-rossijskoj-federacii-za-2014-god/.
Библиография:
1. Авакьян С. А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 3. — С. 5—12.
2. Васильева С. В. «Нижние этажи» демократии: правовые формы участия некоммерческих неправительственных организаций в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 1. — С. 8—13.
3. Григорьев M. С., Ковитиди О. Ф. Крым: история возвращения. — M. : Кучково поле, 2014.
4. Гусева Т. С. Тенденции развития законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства // Социальное и пенсионное право. — 2012. — № 1. — С. У—11.
5. Евдокимов В. Б., Тухватуллин Т. А. Принятие Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2014. — № 5. — С. ЗУ—42.
6. Исаков В. Б. Правовой статус личности как идеал: конституционный замысел и его воплощение // Российское государствоведение. — 2014. — № 1. — С. 10—11.
У. Mарченко M. Н. Тенденции развития права в современном мире : учебное пособие. — M. : Проспект, 2015.
8. Mельникова M. Н. О возможности и направлениях трансформации системы управления муниципальной собственностью в результате принятия в состав Российской Федерации Республики Крым // Государственная власть и местное самоуправление. — 2014. — № 6. — С. 55—59.
9. Mихеев В. А. Власть и общественные организации: тенденции и проблемы взаимодействия // Российская государственность: история и современность. — M. : РАЕН, 200У. — С. 604—605.
10. Пряхина Т. M., Ястребова А. Ю. Права человека в международном праве : учеб.-метод. пособие для вузов. — Изд. 2-е, перераб. и доп. — M. : ВАКО, 2014.
11. Томсинов В. А. «Крымское право», или Юридические основания воссоединения Крыма с Россией. — M. : Зерцало-M, 2015. — 132 с.
12. Чуров В. Е., Эбзеев Б. С. Глобализация. Mеждународные гуманитарные стандарты. Суверенитет России. — M. : РЦОИТ, 2015.
References (transliteration):
1. Avak'jan S. A. Sovremennye problemy konstitucionnogo i municipal'nogo stroitel'stva v Rossii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2010. — № 3. — S. 5—12.
2. Vasil'eva S. V. «Nizhnie jetazhi» demokratii: pravovye formy uchastija nekommercheskih nepravitel'stvennyh or-ganizacij v upravlenii delami gosudarstva // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. — 2009. — № 1. — S. 8—13.
3. Grigor'ev M. S., Kovitidi O. F. Krym: istorija vozvrashhenija. — M. : Kuchkovo pole, 2014.
4. Guseva T. S. Tendencii razvitija zakonodatel'stva o social'nom obespechenii sem'i, materinstva, otcovstva i detstva // Social'noe i pensionnoe pravo. — 2012. — № 1. — S. У—11.
5. Evdokimov V. B., Tuhvatullin T. A. Prinjatie Respubliki Krym i goroda Sevastopolja v sostav Rossijskoj Fede-racii // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. — 2014. — № 5. — S. 3У—42.
6. Isakov V. B. Pravovoj status lichnosti kak ideal: konstitucionnyj zamysel i ego voploshhenie // Rossijskoe gosudarstvovedenie. — 2014. — № 1. — S. 10—11.
У. Marchenko M. N. Tendencii razvitija prava v sovremennom mire : ucheb. posobie. — M. : Prospekt, 2015.
8. Mel'nikova M. N. O vozmozhnosti i napravlenijah transformacii sistemy upravlenija municipal'noj sobstvennost'ju v rezul'tate prinjatija v sostav Rossijskoj Federacii Respubliki Krym // Gosudarstvennaja vlast' i mestnoe samoupravlenie. — 2014. — № 6. — S. 55—59.
9. Miheev V. A. Vlast' i obshhestvennye organizacii: tendencii i problemy vzaimodejstvija // Rossijskaja gosu-darstvennost': istorija i sovremennost'. — M. : RAEN, 200У. — S. 604—605.
10. Prjahina T. M., Jastrebova A. Ju. Prava cheloveka v mezhdunarodnom prave: ucheb.-metod. posobie dlja vu-zov. — Izd. 2-e, pererab. i dop. — M. : VAKO, 2014.
11. Tomsinov V. A. «Krymskoe pravo», ili Juridicheskie osnovanija vossoedinenija Kryma s Rossiej. — M. : Zercalo-M, 2015. — 132 s.
12. Churov V. E., Jebzeev B. S. Globalizacija. Mezhdunarodnye gumanitarnye standarty. Suverenitet Rossii. — M. : RCOIT, 2015.
Материал поступил в редакцию 28 сентября 2015 г.
INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS: THE IMPLEMENTATION PROBLEMS IN NEW SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Sadovnikova, Galina Dmitriievna - Doctor of Law, Professor, Deputy Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Kutafin State Law University, Honorary Worker of Higher Professional Education of RF [[email protected]]
123995, Russia, Moscow, ul.Sdovaya-Kudrinskaya, 9
Review. The article demonstrates the role and importance of international human rights standard in contemporary world. Unified standards of the legal status of a person in the face of global threats to humanity must become the main criteria of legitimacy of certain political decisions, an important instrument of influencing the policy of states and, simultaneously, a deterrent that can deter politicians from rash decisions. The author reveals some problems of enforcing international human rights acts, among other things, after reunification of the Crimea and Sevastopol with Russia, shows the main tendencies in the development of the legal status of man and the citizen, proposes a number of steps to improve human rights legislation in the context of international standards. The leading part in developing positive tendencies in the sphere of human rights is assigned by the author to the institutions of civil society and stronger public control. The main purpose of contemporary constitutional federal and regional legislation and its application in judicial practice is seen in developing positive and eliminating negative tendencies in human rights protection in the context of international standards.
Keywords: international human rights standards, treaties, globalization, tendencies, civil society, the Constitutional Court of the RF, constitutional guarantees, reunification of the Crimea and Sevastopol, citizen activism, NKO (non-profit organization).
